UPRS sodba I U 1088/2015

I. Tožba se zavrne.
II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom zavrgel tožnikovo zahtevo za priznanje lastnosti stranke oziroma stranskega udeleženca v postopku preveritve skladnosti projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja s projektnimi pogoji za „nameravani poseg v prostor: trgovski center A.“. Iz obrazložitve izhaja, da gre v postopku, ki poteka po prvem odstavku 62. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) zgolj za ugotavljanje, ali projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja ustreza projektnim pogojem, ki so bili določeni v okoljevarstvenem soglasju. V obravnavani zadevi so bili ti pogoji upoštevani, zato je organ izdal sklep, s katerim je potrdil skladnost projekta s pogoji. ZVO-1 ne določa, da bi v tem postopku lahko sodelovali tudi stranski udeleženci, zato je treba o njihovem statusu odločati v skladu z Zakonom o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). To pomeni, da ima status stranskega udeleženca oseba, ki vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. V obravnavanem postopku se ne ugotavljajo kakršnekoli pravice investitorja ali tretjih oseb, saj so bile te predmet presoje v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja, ki pomeni povsem ločen upravni postopek, enako pa velja tudi za postopek za izdajo gradbenega dovoljenja. Da zakonodajalec ni predvidel udeležbe tretjih oseb, izhaja tudi iz kratkega roka, ki ga zakon predpisuje za izdajo odločbe.

2Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep zavrnil, v obrazložitvi pa dodaja, da se tožnik sklicuje zgolj na svoj dejanski interes, kar ne zadošča za udeležbo v postopku. Sklep o potrditvi skladnosti projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja s projektnimi pogoji je podlaga za odločanje v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, v tem postopku pa ima tožnik status stranskega udeleženca, zato bo svoj pravni interes, ki temelji na lastništvu nepremičnin v območju gradnje, varoval tam.

3Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da se toženka ni opredelila do pogojev iz okoljevarstvenega soglasja, za katere je v zahtevi za priznanje statusa stranskega udeleženca navedel, da se nanašajo tudi na njegove nepremičnine in to konkretno obrazložil. Namesto tega se je ukvarjala zgolj z naravo postopka, kar pa ni razlog, da ne bi mogel izkazati pravnega interesa v skladu z ZUP. Napačno je tudi stališče toženke, da bo lahko svoje pravne interese varoval v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, saj v tem postopku ne bo več prišlo do preverjanja izpolnitve pogojev iz okoljevarstvenega soglasja. Če je te svoje interese lahko pred spremembo 62. člena ZVO-1 varoval v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, bi mu morala toženka to omogočiti tudi po spremembi navedene določbe, v obravnavanem postopku. Zato meni, da že neobravnava njegovih konkretnih razlogov za priznanje položaja stranskega udeleženca pomeni absolutno bistveno kršitev upravnega postopka.

4Sklicuje se tudi na Aarhuško konvencijo, ki zagotavlja sodelovanje kvalificirane javnosti v postopkih v okoljskih zadevah ter pri tem meni, da je položaj take javnosti v postopkih po 62. členu ZVO-1 treba priznati najmanj osebam znotraj vplivnega območja obravnavanega posega v okolje. Če je stranskim udeležencem dana pravica, da sodelujejo v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja, morajo imeti pravico sodelovanja tudi v postopku preverjanja, ali je investitor izpolnil pogoje iz tega soglasja, saj je sicer njihova udeležba v postopku izdaje soglasja brez pomena. Ni res, da iz vsebine predpisa ne izhaja, da v obravnavanem postopku ni potrebno sodelovanje stranskih udeležencev, saj ta postopek predstavlja izvedbeno fazo predhodne odločitve iz postopka izdaje okoljevarstvenega dovoljenja. Pravni interes stranskih udeležencev zato izhaja že iz njihove zakonske pravice do sodelovanja v tem postopku.

5Da z investicijo posega v lastninsko pravico tožnika, je z navedbo vplivnega območja te investicije priznal že investitor. Tožniku je bil na tej podlagi priznan status stranskega udeleženca v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja, da so njegove nepremičnine v vplivnem območju nameravane gradnje pa izhaja tudi iz poročila o vplivih na okolje za A. center podjetja B. d.o.o., ki ga je investitor predložil v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja.

6Ne postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja, ne postopek po 62. členu ZVO-1 nista sama sebi namen in zato ni mogoče reči, da sta samostojna. Zato bi morala toženka ugotoviti, da odločanje o zahtevi upravne enote, ki odloča o gradbenem dovoljenju, posega tudi v tožnikove pravne koristi, kot je to ugotovila že za okoljevarstveno soglasje. Drugače povedano, toženka je z okoljevarstvenim soglasjem odločila, kaj mora investitor izpolniti v zvezi s konkretnim posegom v okolje, v obravnavanem postopku pa, ali je investitor na izvedbeni ravni dejansko sledil okoljevarstvenim pogojem, ki se nanašajo na obravnavani poseg in s tem tudi na pravice in pravne koristi tožnika.

7Drugostopenjski organ se ni opredelil do pritožbenih navedb, da bi moral v skladu s 64. členom ZVO-1 šteti, da ima oseba, ki je imela položaj stranskega udeleženca v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja, pravni interes tudi v kasnejšem postopku preverjanja skladnosti projekta s pogoji v tem soglasju. To velja še posebno če ima takšna oseba vlogo stranskega udeleženca v postopku pridobitve gradbenega dovoljenja, ker gre pri obravnavanem postopku dejansko za fazo odločanja o tem dovoljenju. Do spremembe 62. člena ZVO-1 je namreč o skladnosti projekta s pogoji iz okoljevarstvenega soglasja odločal upravni organ, ki je odločal o gradbenem dovoljenju, v tem postopku pa je tožniku priznan status stranskega udeleženca, zato mu zgolj prenos odločanja o tem vprašanju na ARSO ne more odvzeti pravice za udeležbo v postopku. Presoja v 62. členu je enako kot tedaj, ko se je izvajala pred upravno enoto, nujno vsebinska z vidika zahtevanega gradbenega dovoljenja, zato ni dvoma da se tiče vseh, ki so udeleženi v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja. Ne gre zgolj za primerjavo dveh uradnih podatkov, temveč konkretnih dejstev, od katerih so odvisni „nadaljnji pravni interesi investitorja in oseb, katerih nepremičnine so v vplivnem območju“.

8Glede konkretnih pogojev, ki vplivajo na njegov pravni interes, se tožnik sklicuje na svojo zahtevo za priznanje statusa stranskega udeleženca in „izpostavlja konkretne pogoje, ki se nanašajo na njegove nepremičnine in s tem na njegovo lastninsko pravico na njih, in sicer: pogoje, na podlagi katerih bodo izvedeni omilitveni ukrepi na področju varovanja kakovosti zraka; pogoje v zvezi z izvedbo zaščitnih ukrepov zaradi tveganja za onesnaženje zaradi nove gradnje; pogoje za področje emisij hrupa; projektne pogoje za področje ravnanja z odpadki; ukrepe za večjo pretočnost križišč; in projektne pogoje za potek komunalne infrastrukture“. Na izpolnjevanje teh pogojev je že večkrat opozoril v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, po spremembi 62. člena ZVO-1 pa je „izrazil mnenje, naj se njegove navedbe v zvezi z izpolnjevanjem pogojev iz okoljevarstvenega soglasja v omenjeni vlogi, ki jo je agenciji že predložil, v izogib ponavljanju štejejo tudi kot del vloge v konkretnem postopku“. Toženka tega ni upoštevala, kljub temu da gre za neposredno vprašanje izpolnitve pogojev v okoljevarstvenem soglasju.

9Iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in mu prizna lastnost stranke oziroma stranskega udeleženca v obravnavanem postopku, podrejeno, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne upravnemu organu prve stopnje v novo odločanje, v vsakem primeru pa naj toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

10Toženka na tožbo ni odgovorila, tožnik pa v nadaljnji pripravljalni vlogi navaja še, da je prvostopenjski organ v drugem postopku sam navedel, da se pogoji iz okoljevarstvenega soglasja in njihova izpolnitev tičejo tudi tožnika. Tožnik mora torej pri pripravi projekta gradnje trgovskega objekta na svojih nepremičninah upoštevati konkretni objekt in z njim povezane pogoje, ki se tičejo hrupa. To ga neposredno omejuje v izvrševanju lastninske pravice na njegovih nepremičninah, saj mora poleg zahtev prisilnih predpisov upoštevati še posamične pravne akte, ki jih toženka izda za namene konkretnega objekta. To pomeni, da je toženka ravno v obravnavanem postopku preverila, ali je investitor zadostil pogojem iz okoljevarstvenega soglasja, ki so zdaj pomembni tudi za tožnikovo gradnjo. Tudi zato bi tožnik moral imeti pravico, da se opredeli do vprašanja njihove izpolnitve.

11Tožba ni utemeljena.

12Postopek za izdajo gradbenega dovoljenja, postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja in postopek ugotavljanja skladnosti projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja s projektnimi pogoji iz okoljevarstvenega soglasja so samostojni upravni postopki. Zakon za vsakega od njih posebej določa, kako in na čigavo zahtevo se začnejo (prim. prvi odstavek 57. člena ZVO-1, prvi odstavek 62. člena ZVO-1 in 54. člen Zakona o graditvi objektov; v nadaljevanju ZGO-1), v njih pa se odloča na povsem različnih pravnih podlagah oziroma o izpolnjevanju različnih zakonskih pogojev (prim. 61. člen ZVO-1, drugi in tretji odstavek 62. člena ZVO-1 in 66. člen ZGO-1).

13To sicer po eni strani pomeni, da ima tožnik prav, da svojih pravnih koristi, ki bi jih lahko varoval v obravnavanem postopku, ne bo mogel varovati v drugem postopku (npr. za izdajo gradbenega dovoljenja), ker bo o njih odločeno v obravnavanem postopku; po drugi strani pa so njegove navedbe, da bi mu morala biti priznana pravica do udeležbe v vseh teh postopkih že samo zato, ker mu je bila priznana v enem od njih, neutemeljene.

14Pogoj za udeležbo v upravnem postopku je namreč izkazana potreba po varstvu pravne koristi (prvi odstavek 43. člena ZUP). Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek 43. člena ZUP). To pomeni, da materialnopravni predpisi, ki predstavljajo podlago za odločanje v postopku, predstavljajo tudi podlago za obstoj pravnega interesa in s tem za morebitno udeležbo v postopku. Kot rečeno, pa so materialnopravne podlage za odločanje v naštetih postopkih različne, zato je lahko različen tudi krog strank, ki izkazujejo pravni interes za sodelovanje v teh postopkih. Tožnikovo stališče, da gre („v bistvu“ oziroma „dejansko“) za nadaljevanje enega samega postopka, je torej zmotno. Iz povedanega namreč izhaja, da je treba o izpolnjevanju pogojev za udeležbo odločati v vsakem od postopkov posebej.

15Tožnik je pravico do udeležbe v postopku za izdajo okoljevarstvenega soglasja pridobil na podlagi drugega odstavka 64. člena ZVO-1, po katerem ima oseba, ki je lastnik nepremičnin v vplivnem območju iz 6. točke drugega odstavka 54. člena ZVO-1, pravni interes, da zaradi varstva svojih pravic vstopi v postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja. Pravni interes, izkazan na podlagi te zakonske določbe, pa je že po njenem izrecnem besedilu omejen izključno na postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja in po presoji sodišča ni razloga, ki bi omogočal širitev tega pravnega interesa na druge postopke.

16Navedena zakonska določba vsem lastnikom nepremičnin v abstraktno določenem območju (morebitnih) vplivov posega v okolje omogoča sodelovanje v postopku za izdajo okoljevarstvenega soglasja in s tem zaščito njihovih pravnih koristi, tudi prek projektnih pogojev, določenih v tem postopku. Projektni pogoji pa pomenijo konkretne zahteve, ki jih mora izpolniti investitor, in s tem osebi, ki želi vstopiti v obravnavani postopek ugotavljanja skladnosti projekta s temi pogoji, omogočajo, da utemelji svoj pravni interes z določnimi navedbami, kateri pogoji (oziroma njihovo upoštevanje), kako in v katero njeno pravno korist posegajo.

17ZVO-1 v postopku za ugotovitev skladnosti projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja s projektnimi pogoji iz okoljevarstvenega soglasja ne določa kroga strank oziroma stranskih udeležencev. To pomeni, da bi moral tožnik, da bi dosegel status stranskega udeleženca v tem postopku, v skladu s povedanim določno navesti, v čem je njegov pravni interes.

18Taka ureditev ni v nasprotju z Aahuško konvencijo, kot trdi tožnik. Z njo je namreč prek postopka za izdajo okoljevarstvenega soglasja omogočen vstop „vključene javnosti“ (peti odstavek 2. člena konvencije) v postopek odločanja o okoljskih zadevah, in sicer s „potrebnimi zakonodajnimi, ureditvenimi in drugimi ukrepi“, ki jih „sprejme pogodbenica“, torej v skladu s pravom države pogodbenice, kot določa prvi odstavek 3. člena konvencije. Da je določitev pravnega interesa za vstop v postopek stvar notranjega prava pogodbenice, izhaja (sicer v kontekstu pravnega varstva) iz drugega odstavka 9. člena. Sodišče pripominja še, da gradnja trgovskega centra ne pomeni nobene od dejavnosti iz Priloge I h konvenciji, na katere se konvencija nanaša neposredno in ne le posredno, prek notranjega prava pogodbenice (prvi odstavek 6. člena).

19Tožnik svojega pravnega interesa ne more izkazati niti s sklicevanjem na pravno ureditev pred spremembo 62. člena ZVO-1. Ta sprememba je bila namreč uveljavljena z dnem 23. 11. 2013, torej pred izdajo izpodbijanega sklepa, tudi pred njo pa se izpolnjenost pogojev iz okoljevarstvenega soglasja ni ugotavljala v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, kot zmotno trdi tožnik, temveč v postopku izdaje uporabnega dovoljenja. Za udeležbo v tem postopku pa bi moral tožnik, enako kot v obravnavani zadevi, posebej izkazati pravni interes.

20Po presoji sodišča tožnik zgolj z navajanjem, da je lastnik sosednjih zemljišč in pavšalnim sklicevanjem na poseg v lastninsko pravico na teh zemljiščih tega ni storil. Prav tako tega ni storil z naštevanjem vprašanj, na katera se nanašajo pogoji iz okoljevarstvenega soglasja, saj iz takih navedb ni mogoče ugotoviti, s čim in kako naj bi bilo poseženo v njegovo lastninsko pravico. Podrobnejših oziroma konkretnejših razlogov, iz katerih bi izhajal njegov pravni interes, tožnik – kljub drugačnim trditvam v tožbi – ni navedel.

21To velja tudi za njegove naknadne navedbe v pripravljalni vlogi z dne 22. 12. 2015, saj iz njih razen povsem pavšalnih trditev o vplivu pogojev iz obravnavane zadeve na pogoje, določene za gradnjo na njegovi nepremičnini, ni mogoče razbrati ničesar konkretnega o teh vplivih in še posebno ne o tem, kako naj bi na njegove pravne koristi vplivala skladnost projekta s temi pogoji, ki se je ugotavljala v obravnavanem postopku.

22Glede na navedene razloge je ugotovitev toženke, da tožnik ni izkazal pravnega interesa za vstop v postopek za ugotavljanje skladnosti med projektom za pridobitev gradbenega dovoljenja in projektnimi pogoji iz okoljevarstvenega soglasja, pravilna in zakonita, toženka pa je zanjo navedla tudi jasne in logične razloge, ki so povzeti na začetku te obrazložitve. Zato je sodišče tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno.

23Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.