UPRS sodba I U 869/2015

I. Tožba se zavrne.
II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku kot upravljavcu naprave za proizvodnjo cementa, v kateri se izvaja dejavnost, ki lahko povzroča onesnaževanje okolja večjega obsega, z dnem vročitve te odločbe prepovedal izvajanje dejavnosti proizvodnje cementnega klinkerja v tej napravi zaradi delovanja brez okoljevarstvenega dovoljenja, in sicer do morebitne pridobitve ustreznega okoljevarstvenega dovoljenja (prva točka izreka). Poleg tega je odločil, da mora tožnik o izvršitvi ukrepa takoj obvestiti inšpektorja (druga točka), da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (tretja točka) in da v postopku niso nastali stroški (četrta točka).

2Iz obrazložitve izhaja, da tožnik za obravnavano napravo nima okoljevarstvenega dovoljenja, poteka pa postopek za njegovo pridobitev. Po 68. členu Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) obratovanje te naprave brez tega dovoljenja ni dovoljeno oziroma tožnik v skladu z 69. členom istega zakona brez tega dovoljenja sploh ne bi smel začeti z obratovanjem. Organ zato meni, da so izpolnjeni zakonski pogoji za izrek obravnavanega inšpekcijskega ukrepa. V zvezi z uporabo prehodnih določb ZVO-1, ki dovoljujejo obratovanje obstoječih naprav do pravnomočne odločitve o zahtevi za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, organ meni, da je treba napravo obravnavati kot novo in ne kot obstoječo. Pri tem se opira na stališče tega sodišča v sodbi I U 893/2014 in na dopis Agencije RS za okolje (ARSO) z dne 27. 10. 2014, s katerim je slednja pozvala tožnika k dopolnitvi vloge za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja in iz katerega po mnenju organa nedvoumno izhaja, da ARSO v skladu z napotili tukajšnjega sodišča nadaljuje postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za novo napravo.

3Drugostopenjski organ je s svojo odločbo zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo in zavrnil njegovo zahtevo za povračilo stroškov. Iz obrazložitve izhaja, da bi tožnik imel pravico do obratovanja obravnavane naprave do pravnomočne odločitve o njegovi vlogi za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, če bi šlo za obstoječo in ne za novo napravo. Tudi ta organ se sklicuje na sodbo tukajšnjega sodišča I U 893/2014 in povzema bistvene razloge, ki jih je sodišče v tej sodbi navedlo za svoje stališče, da je treba napravo v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja obravnavati kot novo in ne kot obstoječo napravo. Sklicuje se tudi na prej omenjeni dopis ARSO in meni, da iz tega dopisa izhaja, da bo ARSO skladno z napotili v omenjeni sodbi napravo obravnaval kot novo in ne kot obstoječo. Zato tudi po mnenju drugostopenjskega organa ni razlogov za uporabo prehodnih določb, ki bi sicer omogočale obratovanje obravnavane naprave do pravnomočne odločitve o okoljevarstvenem dovoljenju.

4Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi najprej povzema dosedanji potek postopka za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, pri čemer posebej poudarja, da je bilo v tem postopku izdanih 12 prvo in drugostopenjskih upravnih aktov, dve okoljevarstveni dovoljenji sta postali dokončni, postopek pa še niti po devetih letih ni kočan. Zahtevo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja je vložil za obstoječo napravo, do sodbe tukajšnjega sodišča I U 2/2010 pa je upravni organ vodil tudi tak postopek. Po navedeni sodbi je upravni organ vodil postopek za nove naprave do uveljavitve ZVO-1F, 23. 11. 2013. Tožnik zato meni, da je šlo v obravnavani zadevi za postopek za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obstoječe naprave iz 172. člena ZVO-1, ki je bil začet, ne pa tudi končan. Po tretjem odstavku navedenega člena je obratovanje naprave brez okoljevarstvenega dovoljenja dopustno do pravnomočne zavrnitve izdaje tega dovoljenja, in sicer tudi po 31. 10. 2007, če so razlogi za neizdajo dovoljenja na strani ministrstva. Namen te ureditve je vsem obstoječim napravam omogočiti nadaljnje zakonito obratovanje do pravnomočne odločitve o izdaji okoljevarstvenega dovoljenja.

5Zaradi načela zaupanja v pravo mnenje sodišča, izraženo v obrazložitvi sodbe I U 893/2014, ne more za nazaj spremeniti dejstva, da je bil postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja začet in voden po 172. členu ZVO-1. Razlaga tega člena, na podlagi katere je toženka še pred pravnomočnim zaključkom postopka tožniku prepovedala nadaljnje obratovanje, posega v njegovo upravičeno pravno pričakovanje in zaupanje v pravo. Prenehanje uporabe pravila iz tretjega odstavka 172. člena ZVO-1 je v očitnem nasprotju z ustavnimi načeli ter namenom zakonodajalca, preprečiti težko popravljive posledice zaradi prenehanja obratovanja naprav, še preden je odločeno o okoljevarstvenem dovoljenju. Da je tožnik upravičen do prehodnega pravnega varstva iz navedene zakonske določbe, izhaja tudi iz mnenja Inštituta za javno upravo, ki ga je tožnik predložil v postopku, vendar se toženka do stališč iz tega mnenja, na katera se tožnik tudi izrecno sklicuje, sploh ni opredelila.

6Poleg tega toženka ni pojasnila, zakaj je prišlo do drastične spremembe interpretacije 172. člena ZVO-1, saj je že v odločbi z dne 17. 11. 2011 zavzela stališče, da je treba o vlogi tožnika odločati po postopku za nove naprave, hkrati pa tudi stališče, da ima tožnik pravico obratovati vse do pravnomočne odločitve v tem postopku. Od te pa do izpodbijane odločbe ni prišlo do spremembe relevantne zakonske podlage, v relevantnem delu se ni spremenila niti direktiva IPPC. Na to je tožnik opozoril že v pritožbi, vendar se je drugostopenjski organ na te navedbe odzval le s povzetkom njegovih navedb in ugotovitvijo, da ne morejo vplivati na njegovo odločitev. Tožnik zato meni, da odločba v tem pogledu ni obrazložena oziroma je toženka njegov položaj arbitrarno poslabšala, kršena pa je bila tudi njegova pravica do izjave. Posebej opozarja še, da je bila z izpodbijano odločbo kršena tudi njegova pravica do enakega varstva pravic, saj je bilo z njo od vseh obstoječih naprav le njegovi prepovedano obratovanje še pred pravnomočno odločitvijo o okoljevarstvenem dovoljenju.

7Ker bi ustavnopravne presoje ne prestala zakonska določba, s katero bi zakonodajalec arbitrarno in brez ustreznega prehodnega režima poslabšal pogoje za obratovanje naprav, ki so vložile vlogo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, po Schumannovi formuli enako velja tudi za razlago zakona, ki pripelje do enakega rezultata. Toženka se sploh ne dotika vprašanja javnopravnega interesa za poslabšanje tožnikovega položaja oziroma se sploh ne spušča v presojo ustavno skladne razlage 172. člena ZVO-1 v zvezi z 68. in 69. členom ZVO-1 za naprave, za katere se je postopek vodil kot za obstoječe naprave, v postopku pa je prišlo do spremembe stališča in se postopek vodi po postopku za nove naprave.

8Dolgotrajnost odločanja že sama po sebi pomeni poseg v tožnikove pravice, izpodbijana odločba pa v te pravice posega še dodatno, posebno v primerjavi z ostalimi obstoječimi napravami, saj le še o njegovi vlogi ni bilo pravnomočno odločeno in le njemu je bilo pred tako odločitvijo prepovedano delovanje. Zaradi izpodbijane odločbe je moral tožnik nemudoma prenehati z izvajanjem svoje poglavitne dejavnosti, zaradi česar mu nastaja nepopravljiva škoda.

9Napačno je ugotovljeno tudi dejansko stanje, saj ugotovitev inšpektorice, da se je ARSO v dopisu z dne 27. 10. 2014 opredelila, da je tožnikovo napravo začela obravnavati drugače kot v preteklosti, ne drži. Ministrstvo za okolje in prostor je namreč že v odločbi z dne 17. 11. 2011 dalo ARSO navodilo, naj vodi postopek za novo napravo, ARSO pa je dne 4. 1. 2012 tožnika pozvala k dopolnitvi vloge in pri tem navedla, da v skladu z navodilom ministrstva zahtevo obravnava po „običajnem postopku oziroma postopku za novo napravo“. Ob tem je toženka zavzela jasno stališče, da ima tožnik kljub temu pravico do obratovanja, saj so razlogi za neizdajo pravnomočne odločbe na strani ministrstva, kar izhaja tudi iz predloga ZVO-1 F.

10Ker je bila prvostopenjska odločba nezakonita, je tudi drugostopenjski organ nepravilno in zmotno uporabil materialno pravo, tako da je napačna tudi njegova odločitev o stroških postopka. Tožnik iz vseh navedenih razlogov sodišču predlaga, naj odpravi izpodbijano prvostopenjsko inšpekcijsko odločbo ter drugo točko izreka drugostopenjske odločbe, nato pa samo odloči o stvari tako, da ugodi tožnikovi zahtevi za povrnitev stroškov pritožbenega postopka v znesku 158,12 EUR. Poleg tega sodišču predlaga še, naj toženki naloži plačilo stroškov upravnega spora skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka dalje.

11Toženka na tožbo ni odgovorila.

12Tožba ni utemeljena.

13Izpodbijana odločba je bila izdana dne 27. 2. 2015, zato je v skladu z načelom zakonitosti (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP) za njeno presojo treba uporabiti ZVO-1 v besedilu, kakršno je veljalo na ta dan.

14Med strankama ni spora, da gre pri obravnavani napravi za napravo iz prvega odstavka 68. člena ZVO-1, torej napravo, v kateri se bo opravljala dejavnost, ki lahko povzroči onesnaževanje okolja večjega obsega in je za njeno obratovanje treba pridobiti okoljevarstveno dovoljenje.

15Že iz navedene zakonske določbe izhaja, da je po splošni ureditvi ZVO-1 obratovanje take naprave v skladu z zakonom le, če je bilo izdano okoljevarstveno dovoljenje, toženka pa se v tem pogledu pravilno sklicuje tudi na 69. člen, po katerem je okoljevarstveno dovoljenje pogoj že za izdajo gradbenega dovoljenja za tako napravo (prvi odstavek) oziroma za začetek njenega delovanja (drugi odstavek).

16Izjemo od navedene splošne ureditve pomeni 172. člen, po katerem morajo upravljavci obstoječih naprav iz 68. člena njihovo obratovanje uskladiti z določbami ZVO-1 in pridobiti okoljevarstveno dovoljenje najkasneje do 31. 10. 2007 (prvi odstavek). Če upravljavec take naprave ne pridobi dovoljenja do navedenega roka, izda inšpekcija, pristojna za varstvo okolja, po tem ko je postala odločba o zavrnitvi izdaje okoljevarstvenega dovoljenja pravnomočna, odločbo o prenehanju delovanja naprave, razen v primeru, če so razlogi za neizpolnitev obveznosti upravljavca na strani ministrstva (tretji odstavek).

17Iz navedenega zakonskega besedila izhaja, da je bilo delovanje obstoječih naprav brez okoljevarstvenega dovoljenja v vsakem primeru dovoljeno do 31. 10. 2007, po tem datumu pa do pravnomočnega zaključka postopka za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja. Šele tedaj namreč nastopi situacija, v kateri mora po tretjem odstavku 172. člena inšpekcija, pristojna za varstvo okolja, izdati odločbo o prenehanju delovanja naprave.

18Med strankama ni sporno, da za obravnavano napravo okoljevarstveno dovoljenje še ni bilo izdano oziroma da postopek za izdajo tega dovoljenja še ni bil pravnomočno zaključen. Uporaba izjeme oziroma prehodne ureditve po 172. členu ZVO-1 je torej odvisna izključno od vprašanja, ali je treba obravnavano napravo šteti za obstoječo napravo. Če je odgovor na to vprašanje nikalen, je namreč treba uporabiti splošno ureditev, po kateri je delovanje naprave brez okoljevarstvenega dovoljenja nezakonito, inšpektor pa ima v takem primeru pooblastila za vzpostavitev zakonitega stanja (prvi odstavek 156. in 157. člen ZVO-1).

19Prvostopenjski organ se v tem pogledu sklicuje na sodbo tega sodišča I U 893/2014 in meni, da je sodišče v tej sodbi odločilo, da obravnavana naprava ne pomeni obstoječe naprave po 172. členu ZVO-1. Vendar pa sodišče z navedeno sodbo ni odločilo o tem, temveč je zgolj odpravilo drugo točko okoljevarstvenega dovoljenja z dne 20. 1. 2014 in zadevo v tem obsegu vrnilo organu, ki ga je izdal, v ponovni postopek. Svojo odločitev je (med drugim) sicer res oprlo na nedvoumno in podrobno obrazloženo stališče, da obravnavana naprava ne pomeni obstoječe naprave, vendar so stališča sodišča v sodbi, izdani v upravnem sporu, obvezujoča le za organ, ki o zadevi odloča v ponovnem postopku (četrti odstavek 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Tožnik ima zato prav kolikor trdi, da prvostopenjski organ ni imel podlage, da bi se na navedeno sodbo skliceval kot na formalno, splošno veljavno odločitev o statusu obravnavane naprave.

20To pomeni, da bi prvostopenjski organ moral navesti razloge, iz katerih obravnavane naprave ne šteje za obstoječo, česar ni storil. Vendar pa je to pomanjkljivost v okviru svojih pooblastil v pritožbenem postopku (tretji odstavek 248. člena ZUP) odpravil drugostopenjski organ s tem, da je povzel bistvene razloge, na podlagi katerih je sodišče v navedeni sodbi ugotovilo, da obravnavana naprava ne pomeni obstoječe naprave. V skladu z drugim odstavkom 71. člena ZUS-1 sodišče teh razlogov ne navaja ponovno, saj sledi taki utemeljitvi upravnega akta. Tožnik teh razlogov po vsebini niti ne izpodbija.

21Omenjeni razlogi že sami po sebi zadostujejo za ugotovitev, da obravnavana naprava ni obstoječa naprava, kljub temu pa je toženka po presoji sodišča ravnala pravilno, ko je ugotavljala še, ali pristojni upravni organ to napravo v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja res obravnava kot novo napravo. V nasprotnem primeru bi se namreč lahko postavilo vprašanje spoštovanja ustavnega načela zaupanja v pravo oziroma posega v tožnikova utemeljena pričakovanja, saj tretji odstavek 172. člena ZVO-1 uporabo tam določene izjeme za obstoječe naprave izrecno veže na postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja in s tem (vsaj posredno) tudi na status, ki ga ima naprava v tem postopku.

22Ugotovitvi, da pristojni organ v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja napravo obravnava kot novo, tožnik po vsebini ne ugovarja, meni pa, da je toženka zmotno ugotovila, da se je to zgodilo šele na podlagi sodbe I U 893/2014 oziroma dopisa ARSO z dne 27. 10. 2014. Vendar – kot bo obrazloženo v nadaljevanju – je za odločitev v zadevi pomembno le, da je pristojni organ napravo v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja obravnaval kot novo ob izdaji izpodbijane odločbe. Sodišče se zato ni spuščalo v presojo navedb o tem, kdaj je prišlo do tega.

23Ne 69. člen, ne katerakoli druga določba ZVO-1 ne daje podlage za (materialno) razlikovanje med okoljevarstvenim dovoljenjem za novo in za obstoječo napravo. Tudi postopek za izdajo tega dovoljenja je v izhodišču enak, vendar glede na vsebino 90. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o varstvu okolja (ZVO-1B) v primeru obstoječe naprave poenostavljen. Če pristojni organ v teku postopka pride do spremenjenih ugotovitev o vprašanju ali je naprava nova ali obstoječa, to torej ne pomeni odločitve o upravni stvari (in s tem zaključka postopka ter potrebe po pričetku novega), temveč zgolj ugotovitev okoliščine, ki vpliva na vodenje postopka oziroma ugotovitev o tem, ali so izpolnjeni pogoji za izvedbo poenostavljenega postopka iz 90. člena ZVO-1B.

24Tudi če je organ na začetku postopka za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja napravo obravnaval kot obstoječo, to torej še ne pomeni, da bi jo moral tako obravnavati ves čas postopka, oziroma da bi se tožnik lahko ves čas postopka na to skliceval. O tem, kako organ dejansko obravnava napravo v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, je do izdaje odločbe po povedanem mogoče sklepati izključno na podlagi procesnih dejanj. To je toženka tudi storila in svoje ugotovitve ustrezno obrazložila, tožnik pa – kot že rečeno – njenih ugotovitev niti ne izpodbija.

25V nobenem primeru pa vpliva postopka za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja na inšpekcijski postopek ni mogoče širiti onkraj ugotovitve o tem, ali pristojni organ predmetno napravo obravnava kot obstoječo ali kot novo. Postopek za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja je namreč namenjen izključno preverjanju, ali so izpolnjeni pogoji za izdajo tega dovoljenja, in ne preverjanju zakonitosti delovanja naprave v času tega postopka. Morebitna stališča pristojnega organa o tem vprašanju so zato za odločitev v inšpekcijskem postopku brezpredmetna in se tožnik ne more uspešno sklicevati na njih.

26Kot že rečeno, je za presojo zakonitosti izpodbijane odločbe pravno pomembno le vprašanje, ali je treba predmetno napravo obravnavati kot novo ali kot obstoječo. Kot je bilo prav tako že rečeno, je toženka to ugotovila, svoje ugotovitve ustrezno obrazložila, tožnik pa jih po vsebini niti ne izpodbija. Po teh ugotovitvah obravnavana naprava pomeni novo napravo, uporaba prehodnega režima iz 172. člena ZVO-1 pa je po izrecnem in nedvoumnem besedilu te določbe vezana na izključno obstoječe naprave. Tožnik bi torej lahko uspešno zahteval uporabo tega režima izključno v primeru, če bi izpodbil ugotovitve toženke o tem, da gre za novo napravo, česar ni storil.

27Zato so brezpredmetne tudi njegove navedbe o zmotni interpretaciji navedene zakonske določbe. Po povedanem njena uporaba sploh ne pride v poštev, iz tožbenih navedb pa ne izhaja, da oziroma kako bi jo bilo treba interpretirati, da bi se njena veljavnost kljub nedvoumnemu zakonskemu besedilu raztezala tudi na nove naprave. Glede na to je tudi drugostopenjski organ svojo odločbo ustrezno obrazložil oziroma ni odgovoril le na tiste pritožbene navedbe, ki za odločitev v zadevi niso bile pomembne.

28Neutemeljene so tudi navedbe o neustavnem poslabšanju tožnikovega pravnega položaja. Izpodbijana odločba se namreč nanaša na zakonitost delovanja njegove naprave v času njene izdaje, ob upoštevanju tedaj ugotovljenih okoliščin in tedaj veljavne pravne podlage. Zgolj okoliščina, da pred izdajo izpodbijane odločbe ni bilo ovir za delovanje naprave (tako vsaj izhaja iz tožbe), sama po sebi še ne pomeni, da je bil z izdajo te odločbe njegov pravni položaj nezakonito ali celo neustavno poslabšan. Kolikor je do take spremembe prišlo, namreč temelji na – kot rečeno ustrezno obrazloženi – ugotovitvi, da ne gre za obstoječo, temveč novo napravo in jo je zato treba obravnavati po pravnem režimu, predpisanem za take naprave. Tožnik tudi ne trdi, da bi bila ta naprava obravnavana drugače od ostalih novih naprav (temveč le, da je obravnavana drugače od obstoječih naprav), zato izpodbijana odločba ne pomeni niti zatrjevane kršitve ustavnega načela enakosti pred zakonom.

29Predmet inšpekcijskega postopka je zakonitost delovanja obravnavane naprave (prvi odstavek 156. in 157. člen ZVO-1). Ta zakonitost ni v ničemer odvisna od dolgotrajnosti postopka za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja, oziroma delovanju naprave ni mogoče pripisati zakonitosti izključno na podlagi dolgotrajnosti upravnih postopkov. Tožnik se zato v tem postopku ne more uspešno sklicevati na to okoliščino.

30Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, posledično pa je pravilna in zakonita tudi odločitev drugostopenjskega organa o stroških postopka (drugi odstavek 113. člena ZUP). Zato je sodišče tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno.

31Če sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.