UPRS sodba I U 1947/2014

I. Tožbi se ugodi, dopolnilna odločba Upravne enote Celje št. 301-1/94-251 (13202) z dne 28. 7. 2014 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.
II. Stroškovni zahtevek strank z interesom D. in B. se zavrne.

1Upravna enota Celje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano dopolnilno odločbo odločila, da je tožnik dolžan v roku treh mesecev od dneva pravnomočnosti te odločbe v korist upravičenk A., zdaj B. in C., zdaj D. izročiti obveznice v skupni vrednosti 75.271,29 DEM, vsaki do ½, kot odškodnino za bistveno zmanjšano vrednost dela podržavljene nepremičnine, stoječe na parceli št. 2137/1 k.o. … – poslovna stavba v površini 280 m2 (prostori v pritličju stavbe, in sicer izhod v izmeri 20 m2, dvorana v izmeri 255,58 m2 ter galerija v izmeri 30 m2). Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ z odločbo z dne 2. 3. 2011 vrnil upravičenkama med drugim prostore v pritličju poslovne stavbe, stoječe na parceli št. 2137/1 k.o. … (izhod v izmeri 20 m2, dvorana v izmeri 255,58 m2 ter v nadstropju galerija v izmeri 30 m2), za vrnitev katerih je bila zavezanka Mestna občina Celje (v nadaljevanju MOC). V izreku odločbe je upravni organ tudi napovedal, da bo o zahtevku iz naslova zmanjšane vrednosti nepremičnin, za katere je bila zavezanka Mestna občina Celje, odločal v posebnem postopku z dopolnilno odločbo. Ta odločba je postala pravnomočna 23. 4. 2013. Izvedenec A.A. je že v teku denacionalizacijskega postopka v svojem izvedenskem elaboratu z dne 30. 1. 2010 ter odgovoru z dne 30. 8. 2010 ugotovil, da je znašala vrednost podržavljenega premoženja, za katero je zavezanec Mestna občina Celje, ob podržavljenju 319.906,56 EUR, v času vračanja pa je znašala vrednost 281.420,96 EUR. To pomeni, da se je vrednost prostorov zmanjšala za 12,03 %, torej je nastala razlika v višini 38.485,60 EUR. Upravni organ je 12. 3. 2014 razpisal ustno obravnavo, katere predmet je bilo obravnavanje zmanjšane vrednosti z odločbo z dne 2. 3. 2011 vrnjenih nepremičnin. Na tej je pooblaščenec upravičencev navedel, da je podal zahtevek za vrnitev zmanjšane vrednosti nepremičnin na sami ustni obravnavi 21. 10. 2010. Tožnik je na obravnavi zastopal stališče, da so morale stranke zahtevke za manjvrednost vrnjenih nepremičnin postaviti v roku, določenem v noveli ZDen-B, to je do 5. 1. 1999. Tožnik je tako stališče opiral tudi na sklep Višjega sodišča v Ljubljani II Cp 745/2013 z dne 19. 6. 2013. Tožnik je v nadaljevanju postopka kot sporno izpostavil tudi okoliščino, da da naj bi do zmanjšanja vrednosti poslovnih prostorov, ki jih je vrnila Mestna občina Celje, prišlo zaradi gradbenega posega, s katerim so bili prostori razdeljeni, in to po uveljavitvi Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen). Upravni organ stališču tožnika glede roka za vlaganje zahtev za odškodnino zaradi zmanjšane vrednosti vrnjenih nepremičnin ni sledil, v zvezi s čemer je razlogoval, da v določbah integralnega besedila 26. člena ZDen ni določen noben materialni rok za vložitev zahteve za odškodnino zaradi zmanjšane vrednosti podržavljenih nepremičnin. Upravičenec v času uveljavitve ZDen-B še ni mogel vedeti, ali se je vrednost podržavljene nepremičnine po podržavljenju zmanjšala in za koliko. V takih primerih po mnenju organa upravičenca ne veže rok iz 26. člena ZDen-B, ampak je treba vprašanje pravočasnosti zahtevka obravnavati po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) o spreminjanju zahtevka v času do izdaje odločbe prve stopnje (130. člen). Poleg tega je tožnik pravočasnost zahtevka najprej priznal in je to dejstvo prvostopenjski organ ugotovil in ustrezno upošteval v odločbi o denacionalizaciji z dne 2. 3. 2010. Upravni organ se tudi ne strinja s pripombami tožnika glede nastanka oziroma obstoja manjvrednosti vrnjenih nepremičnin. Zoper poročilo o pravnem in dejanskem stanju zadeve z dne 18. 6. 2014 je podal pripombe tožnik, iz razlogov, ki jih je navajal že med postopkom, vendar jih je upravni organ zavrnil kot neutemeljene. Upravičenki pa sta pred koncem postopka organ obvestili, da v celoti vztrajata pri svojih stališčih in zahtevku za manjvrednost objekta.

2Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 24. 10. 2014 zavrnilo pritožbo tožnika zoper izpodbijano dopolnilno odločbo prvostopenjskega organa.

3Tožnik v tožbi navaja, da izpodbija odločbo prvostopenjskega organa zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, in sicer določbe 26. člena novele ZDen-B. Tožnik meni, da bi morali upravičenki, da bi bil njun zahtevek za odškodnino za manj vrednost vrnjenih nepremičnin pravočasen, tega vložiti do 5. 1. 1999. Taka razlaga določbe 26. člena ZDen-B je zastopana tudi v odločitvah Upravnega sodišča in Vrhovnega sodišča, zato je po mnenju tožnika sodna praksa glede vprašanja roka za vložitev zahtevkov iz naslova odškodnine za zmanjšano vrednost v naravi vrnjenih nepremičnin poenotena. Kolikor se upravni organ sklicuje na sodbo Upravnega sodišča U 956/2007 z dne 23. 11. 2007, tožnik navaja, da ta sodba za ta postopek ni relevantna, ker se ne nanaša na vprašanje pravočasnosti zahtevkov po 26. členu ZDen. Zato tožnik meni, da je odločitev v izpodbijani odločbi v nasprotju z zakonom. Bistvo določbe 26. člena ZDen-B je, da se nanaša na tekoče zadeve ter da so bili do vložitve tovrstnih zahtevkov upravičeni najemojemalci poslovnih prostorov in stanovanj ter upravičenci do vrnitve. Tožnik se ne strinja s stališčem organov, da je v osnovnem zahtevku za denacionalizacijo hkrati vsebovana tudi zahteva za vrnitev premoženja v vrednosti, v kateri je bilo podržavljeno. Vztraja pri stališču, da je rok 5. 1. 1999 po svoji naravi materialni prekluzivni rok in se pri tem sklicuje na odločitve Vrhovnega sodišča (I Up 66/2002 z dne 16. 9. 2004, II Ips 689/2006 z dne 15. 11. 2007, X Ips 179/2005 z dne 25. 1. 2007 ter sodne odločbe Upravnega sodišča (I U 415/2013, I U 943/2012) ter Višjega sodišča v Ljubljani (II Cp 745/2013 z dne 19. 6. 2013). Tožnik zaključuje, da je izpodbijana odločba zaradi napačne in zmotne uporabe materialnega prava nepravilna in nezakonita, zato sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in v okviru svoje pristojnosti zavrne zahtevo za izplačilo odškodnine iz naslova zmanjšane vrednosti vrnjene nepremičnine.

4Toženka na tožbo ni odgovorila, sodišču je le posredovala upravne spise v zadevi.

5Na tožbo sta odgovorili upravičenki kot stranki z interesom v tem upravnem sporu. Prerekata tožbene navedbe, sodišču pa predlagata, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.

6Tožba je utemeljena.

7V obravnavani zadevi je sporno, ali je bila zahteva iz prvega odstavka 26. člena ZDen za odškodnino do polne vrednosti ob podržavljenju za podržavljene nepremičnine na parc. št. 2137/1 k.o. … (poslovne prostore v poslovni stavbi, v pritličju: izhod 20 m2, dvorana 255,58 m2, v nadstropju: galerija 30 m2), ki so bile upravičenkama vrnjene z odločbo z dne 2. 3. 2011, vložena pravočasno. Upravni organ je zavzel stališče, da upravičencev, ki v času uveljavitve ZDen-B še niso vedeli, ali se je vrednost nepremičnine po podržavljenju zmanjšala, rok iz 26. člena ZDen-B ne veže.

8Po 26. členu ZDen se nepremičnina, katere vrednost se je po podržavljenju bistveno zmanjšala, upravičencu vrne z doplačilom odškodnine do polne vrednosti ob podržavljenju; za bistveno zmanjšanje vrednosti nepremičnine se po tem zakonu šteje zmanjšanje nad 30% vrednosti nepremičnine (prvi in tretji odstavek). Lahko pa upravičenec zahteva od zavezanca iz naslova manjvrednosti vrnjene nepremičnine razliko v vrednosti, če ta presega eno polovico prvo objavljenega bruto domačega proizvoda na prebivalca Republike Slovenije v letu pred vložitvijo zahteve za denacionalizacijo; če se upravičenec in zavezanec ne sporazumeta glede razlike v vrednosti, odloči o zahtevku organ, ki vodi postopek, naknadno z dopolnilno odločbo (tretji in četrti odstavek).

9V 26. členu ZDen-B, uveljavljenem 7. 11. 1998, pa je določeno, da je organ, ki vodi postopek, dolžan pozvati vse najemojemalce poslovnih prostorov in stanovanj ter upravičence do vrnitve, da v roku 60 dni od uveljavitve tega zakona priglasijo svoje zahtevke iz naslova vlaganj v nepremičnine oziroma zmanjšanja vrednosti nepremičnin. Navedena določba 26. člena ZDen-B je bila (med drugim) predmet postopka za oceno ustavnosti nekaterih določb ZDen-B ter je Ustavno sodišče glede nje izrecno odločilo, da ni v neskladju z Ustavo (odločba U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998, 5. točka izreka). Ko je določalo način izvršitve odločbe, pa je navedlo, da (60-dnevni) rok iz 26. člena ZDen-B prične teči z dnem prenehanja začasnega zadržanja izvrševanja zakona. Ta dan pa je 7. 11. 1998 (odločba je bila objavljena v Uradnem listu RS, 76/98 z dne 6. 11. 1998, 43. člen Zakona o Ustavnem sodišču). Rok se je tako iztekel 5. 1. 1999.

10Za 60-dnevni rok iz navedene določbe 26. člena ZDen-B je Vrhovno sodišče v svoji praksi razlagalo, da gre za materialni prekluzivni rok; to pa pomeni, da materialna pravica iz 26. člena ZDen (do odškodnine iz naslova zmanjšanja vrednosti podržavljene nepremičnine) po izteku tega roka preneha ter je ni več mogoče uveljavljati. Stališče o materialnem prekluzivnem roku iz 26. člena ZDen-B je Vrhovno sodišče zavzelo (vsaj) v sodnih odločbah I Up 66/2002 z dne 16. 9. 2004 in X Ips 179/2005 z dne 25. 1. 2007; glede enoletnega roka iz 24. člena ZDen-B, ki se tudi nanaša na istovrstne zahteve, s tem da velja za zadeve, v katerih je do uveljavitve tega zakona že bilo odločeno s pravnomočno odločbo, pa (vsaj) v sodnih odločbah I Up 42/2004 z dne 19. 5. 2005 in II Ips 869/2006 z dne 15. 11. 2007. Temu nasprotnega stališča to sodišče v sodni praksi Vrhovnega sodišča ni našlo. Tudi samo pa je odločalo ob uporabi navedenega stališča, npr. sodbe I U 943/2012 z dne 5. 2. 2013, I U 143/2013 z dne 4. 2. 2014, I U 415/2013 z dne 18. 3. 2014, enako Višje sodišče v Ljubljani v sklepu II Cp 745/2013 z dne 19. 6. 2013.

11Sodišče namreč sledi kot pravilni razlagi določbe 26. člena ZDen-B, kot izhaja iz prej navedenih primerov sodnih odločb Vrhovnega sodišča, da določa 60-dnevni rok za uveljavljanje odškodnine zaradi zmanjšane vrednosti vrnjene podržavljene nepremičnine, ki teče od uveljavitve tega zakona, kot materialni prekluzivni rok. Zato ne sprejema kot pravilnega razlogovanja drugostopenjskega organa, da sploh ne gre za materialni rok in tudi ne kot utemeljenih argumentacije prvostopenjskega organa in navedb upravičenk kot strank z interesom v tem upravnem sporu, da upravičenk 60-dnevni rok iz 26. člena ZDen-B ne veže, ker do izteka tega roka manjvrednost nepremičnine še ni bila ugotovljena, zaradi česar naj ne bi imeli ne dejanske ne pravne podlage za zahtevek. Zakonsko besedilo določbe 26. člena ZDen-B namreč ne daje podlage za razlago, da naj bi se določba ne nanašala na vse denacionalizacijske postopke v teku (v katerih še ni bilo pravnomočno odločeno) ter da naj bi bili posamični primeri, kot npr. primer strank z interesom, glede na posebne okoliščine primera, izvzeti. Do razlage, da se določba 26. člena ZDen-B nanaša na vse denacionalizacijske postopke v teku, vodi uporaba gramatikalne metode (po tej določbi je organ, ki vodi postopek, dolžan pozvati „vse“ najemojemalce ter upravičence … da v roku 60 dni … priglasijo svoje zahtevke … ), ki jo podpirata vsaj sistematična razlaga (v okvir prehodnih in končnih določb novele ZDen-B umeščena 24. in 26. člen urejata roka za uveljavljanje zahtevkov iz naslova vlaganj v nepremičnine in zmanjšanja vrednosti nepremičnin v celoti, tako v pravnomočno končanih postopkih kot v postopkih v teku) in namenska razlaga (s prehodnima določbama 24. in 26. člena ZDen-B se ureja prehod na uporabo s tem zakonom noveliranih določb 25. in 26. člena ZDen, po katerih je mogoče uveljavljati vlaganja ne le v primeru bistvenega povečanja vrednosti nepremičnine, kot prej - oziroma odškodnino ne le v primeru bistvenega zmanjšanja vrednosti nepremičnine, kot prej – pač pa že v primeru, če je dosežena tam določena „razlika v vrednosti“, z dvema enotnima prekluzivnima rokoma za prizadete denacionalizacijske udeležence, katerih začetek teka je določen z objektivnim kriterijem – z dnevom uveljavitve zakonske novele), pri čemer sodišče še dodaja, da dokumenti zakonodajnega postopka ne dajejo podlage za uporabo še zgodovinske metode. Tudi Ustavno sodišče pa je v odločbi U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998, ko je presojalo ustavnost določb 24. in 26. člena novele ZDen-B, navedlo, da ureditev vzpostavlja enako obravnavo med upravičenci in drugimi osebami, ki imajo na podlagi določb 25. in 26. člena ZDen premoženjskopravna upravičenja, kot tudi med upravičenci samimi; zakon je za vse udeležence denacionalizacije določil enoten prekluzivni rok za vložitev zahteve za denacionalizacijo, zato je enotno obravnavanje, kot ga zagotavljata določbi 24. in 26. člena ZDen-B, v skladu z načelom enakosti iz 14. člena Ustave (126. tč. obrazložitve). V zvezi z navedenim sodišče še dodaja, da zakonska ureditev 26. člena ZDen-B logično izhaja iz predpostavke, da so denacionalizacijski postopki (v teku) morali biti vodeni najkasneje od 7. 12. 1993 (ko se je iztekel materialni prekluzivni rok za zahteve), torej da so do uveljavitve novele tekli približno pet let, ter domneve, da so glede na to denacionalizacijskim udeležencem (med drugim upravičencem, ki so uveljavljali vračilo podržavljene nepremičnine v naravi) relevantni podatki morali biti ob uveljavitvi ZDen-B znani v tolikšni meri, da so z zahtevki v smislu 26. člena ZDen-B lahko razpolagali oziroma jih uveljavljali, ob potrebnem zavedanju pri tem, da gre za materialni prekluzivni rok.

12Kot neutemeljen presoja sodišče tudi ugovor strank z interesom, da bi jima bila ob stališču, da velja rok iz 26. člena ZDen-B za vse denacionalizacijske postopke v teku ter tudi za primer, za kakršnega gre pri njiju, kršena ustavno zagotovljena pravica do enakopravnega obravnavanja. Kot je sodišče že navedlo, meni, da se rok iz 26. člena ZDen-B nanaša na vse denacionalizacijske postopke v teku, in je za to podalo tudi razloge (11. točka obrazložitve te sodbe). Ob enaki uporabi navedene zakonske določbe za vse denacionalizacijske udeležence, ki jih zadeva (torej med drugim za vse upravičence, o zahtevkih za vračilo v naravi podržavljenih nepremičnin katerih do uveljavitve ZDen-B še ni bilo odločeno), pa ni mogoče z uspehom zatrjevati nedopustnega posega v načelo enakega varstva pravic strank v postopku.

13Tudi kolikor stranki z interesom zatrjujeta, da bi jima bilo, če bi sodišče odločalo ob stališču, da bi zahtevek morali uveljavljati v roku iz 26. člena ZDen-B, česar nista storili oziroma po njunem mnenju nista mogli storiti, s tem poseženo v ustavno pravico do zasebne lastnine in v pravico do varstva premoženja po Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, jima sodišče ne pritrjuje. Ne le, da sodišče zagovarja stališče, da nepriznanje odškodnine na podlagi nepravočasno (torej ne v skladu z zakonom) uveljavljanega zahtevka iz naslova manjvrednosti podržavljene nepremičnine ne more pomeniti posega v pravico do denacionalizacije in s tem posega v ustavno pravico upravičenk do zasebne lastnine. Sodišče poleg tega ugotavlja, da je po ZDen mogel upravičenec (ki ni (pravočasno) uveljavljal zahtevka iz naslova zmanjšanja vrednosti podržavljene nepremičnine na podlagi 26. člena ZDen-B) do izdaje denacionalizacijske odločbe namesto vračila v naravi zahtevati polno odškodnino - na podlagi drugega odstavka 26. člena ZDen. To velja tudi za stranki z interesom, ki sta glede na podatke upravnih spisov tedaj (denacionalizacijska odločba je bila izdana 2. 3. 2011) razpolagali z ustreznimi podatki za oblikovanje zahtevka za (polno) odškodnino za podržavljeni del nepremičnine s parc. št. 2137/1 k.o. …, za katerega je bila zavezanka za vračilo v naravi MOC, saj je cenilec A.A. cenitveno poročilo izdelal 30. 1. 2010 (in v njem ugotovil vrednost predmetnega dela nepremičnine ob podržavljenju v višini 301.046,18 EUR ter v času vračanja v zmanjšani višini 266.511,81 EUR). Ob takih zakonskih možnostih za nadomestitev prikrajšanja zaradi zmanjšane vrednosti vrnjene podržavljene nepremičnine, ki jih stranki z interesom zgolj nista (pravilno) uporabili, zato ne moreta z uspehom zatrjevati posega v ustavno zagotovljeno pravico do zasebne lastnine.

14Na drugačno presojo sodišča tudi ne moreta vplivati stranki z interesom s sklicevanjem na okoliščino, da je tožnik njun zahtevek za odškodnino zaradi zmanjšane vrednosti vrnjenega premoženja (podan na ustni obravnavi 21. 10. 2010) najprej priznal (kot pravočasen) ter da mu je pričel ugovarjati šele kasneje med postopkom, ker se je spremenila upravno sodna praksa pri razlagi in uporabi 26. člena ZDen-B. Tožnik kot zavezanec namreč na podano izjavo o pravočasnosti zahtevka ni bil vezan ter je opredelitev lahko spreminjal do izdaje odločbe o zahtevku. Temu nasprotno razlogovanje upravnih organov v njunih odločbah je zato po presoji sodišča nepravilno.

15Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je organ v postopku nepravilno razlagal in uporabil zakon ter izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pa je na podlagi tretjega in v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

16Če bo v ponovnem postopku (spet) pravno pomembno vprašanje, ali bi bilo treba pri odločanju o zahtevku za odškodnino za manjvrednost dela vrnjene nepremičnine upoštevati vrednost objekta, vrnjenega upravičenkama z odločbo z dne 2. 3. 2011, kot celote, ali po delih glede na (dve različni) zavezanki za vrnitev v naravi, sodišče dodaja, da je opredelitev do tega vprašanja prvostopenjskega organa v izpodbijani odločbi nepravilna. Podlaga odločanju o zahtevku za odškodnino za zmanjšano vrednost vrnjene nepremičnine je ugotovljena vrednost celotne nepremičnine v času podržavljanja in v času vračanja, z upoštevanjem morebitnih vlaganj v nepremičnino, ki jih je dolžan povrniti upravičenec (ker ima upravičenec po prvem odstavku 26. člena ZDen pravico do polnega odškodovanja); prim. sodbi tega sodišča U 956/2007 z dne 23. 11. 2007, U 2341/2008 z dne 7. 7. 2009. Odločanje o zahtevku za odškodnino za manjvrednost posameznega dela vrnjene nepremičnine je brez podlage v zakonu, ki upravičencu daje podlago do polnega odškodovanja, ne pa do obogatitve (v obravnavanem primeru pa je v cenitvenem poročilu z dne 30. 1. 2010 ugotovljeno, da se je po podržavljenju vrednost dela nepremičnine s parc. št. 2137/1 k.o. …, za katerega je zavezanec MOC, zmanjšala za 34.533,37 EUR oz. 11,47 %, medtem ko pa se je vrednost dela nepremičnine, za katerega je zavezanec E., povečala za 128.230,87 EUR oz. 57,01 %, tako da prikrajšanja upravičenk ni mogoče ugotoviti).

17O stroškovnem zahtevku stranke z interesom pa je sodišče odločilo na podlagi prvega odstavka 154. člena ZPP (v povezavi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), po katerem mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške postopka (arg. a contrario), z zavrnitvijo tega. Tožnik, ki je v postopku uspel, tako toženki (ki sicer stroškovnega zahtevka ni podala) in stranki z interesom, ki ima v tem upravnem sporu smiselno enak položaj kot stranski intervenient (tožniku nasprotne stranke) v pravdnem postopku, ni dolžan povrniti stroškov postopka.