UPRS sodba I U 675/2015

I. Tožbi se ugodi, odločba Medobčinskega inšpektorata in redarstva občin Jesenice, Gorje, Kranjska Gora in Žirovnica, št. 0611-106/2014-4 (0711) z dne 6. 1. 2015, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.
II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Z izpodbijano odločbo je občinski inšpektor Medobčinskega inšpektorata in redarska občin Jesenice, Gorje, Kranjska Gora in Žirovnica (v nadaljevanju prvostopni organ) tožniku odredil, da v dveh (2) dneh od vročitve te odločbe v celoti odstrani vse postavljene reklamne objekte, ki jih je brez ustreznih upravnih dovoljenj Občine Kranjska Gora postavil na zemljiščih: - parc. št. 1136/0, k.o. …, en reklamni objekt, - parc. št. 1139/1, k.o. …, en reklamni objekt, - parc. št. 169/19, k.o. …, dva reklamna objekta, - parc. št. 79/0, k.o. …, en reklamni objekt, - parc. št. 243/0, k.o. …, en reklamni objekt, - parc. št. 442/2, k.o. …, en reklamni objekt, - parc. št. 509/4, k.o. …, en reklamni objekt (1. točka izreka), odločil, v kolikor tožnik v odrejenem roku ne bo izvršil odrejenega ukrepa, ki je naveden v 1. točki izreka te odločbe, bo za odpravo nepravilnosti kot prisilno sredstvo uporabljena izvršba s prisilitvijo, izrečena pa bo tudi globa v skladu s 38. členom Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) (2. točka izreka), nadalje, da mora tožnik o izvršitvi dejanja, odrejenega v 1. točki izreka te odločbe, o tem takoj pisno obvestiti organ (3. točka izreka), da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe (4. točka izreka) in da posebni stroški v postopku niso nastali (5. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je opravil inšpekcijski ogled nedovoljenih reklamnih objektov na območju občine Kranjska Gora, ki so v lasti tožnika. Pri ogledu je bilo ugotovljeno, da se na v izreku odločbe navedenih parcelah nahajajo reklamni objekti, ki so vsi identični in imajo 12 m2 oglasne površine (3x4m). Glede na Odlok o oglaševanju in plakatiranju v Občini Kranjska Gora (v nadaljevanju Odlok) so lahko reklamni panoji površine največ 6 m2. Za nobenega izmed tožnikovih reklamnih panojev ni bilo ugotovljeno, da ima potrebno dovoljenje za postavitev po 29. členu Odloka. V zvezi s tožnikovimi ugovori je organ navedel, da dejstvo, da ima tožnik sklenjene pogodbe z lastniki zemljišč, na inšpekcijski postopek nima vpliva. Pri tem tudi ni pomembno, da si je tožnik pridobil za reklamne objekte v varovalnem pasu državne ceste soglasje DRSC, saj je pridobljeno soglasje in njegovo spoštovanje potrebno zaradi varnosti cestnega prometa na državni cesti in je odločanje o tem v pristojnosti državnih inšpekcij. V tem primeru pa gre predvsem za varovanje krajine oziroma prostora. Urejanje oglaševanja in reklamiranja iz aspekta posegov v prostor na območju posameznih občin pa je na podlagi Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) izvirna naloga občin, ki jih občina določi s splošnim aktom občine. V skladu z Zakonom o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) pa je občina sprejela prostorski akt, s katerim je v okviru svojih pooblastil za urejanje prostora opredelila pogoje oglaševanja in reklamiranja na območju občine, sprejela pa je tudi omenjeni Odlok. V zadevi pa tudi ni mogoče zatrjevati, da je posameznim lastnikom z Odlokom lastninska pravica kršena, saj je glede na dejstvo, da gre predvsem za kmetijska zemljišča, njihova osnovna funkcija v celoti omogočena, njeno uživanje pa omejeno le v manjšem obsegu.

2Župan Občine Kranjska Gora (v nadaljevanju drugostopni organ) je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnika, potrdil odločbo prvostopnega organa ter predlog tožnika za odlog izvršbe posredoval prvostopnemu organu v pristojno odločanje.

3Tožnik je v tožbi uvodoma povzel potek dosedanjega postopka. Navedel je, da tožbo vlaga iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tožnik je primarno opozoril na sodbo Vrhovnega sodišča RS, X Ips 485/2009 z dne 24. 2. 2011, kjer je sodišče jasno navedlo, da občina z odlokom o oglaševanju, ki ne predstavlja prostorskega akta, ne more predpisovati obveznosti pridobitve dovoljenja za postavitev reklamnih objektov na zemljiščih v zasebni lasti. Ne gre za vprašanje nadzora nad kršitvijo prostorskih aktov lokalne skupnosti, kot to meni toženka, ampak za nadzor nad postavitvijo oglasnih objektov na zasebnih zemljiščih. Razlogi za sprejem spornega Odloka ne morejo biti pravno relevantni za odločitev v predmetni zadevi, saj bi ta moral vsebovati konkretnejše določbe, ki bi določale možnost izreka pravne posledice, kot je bila sprejeta z odločbo. Ker Odlok ne predstavlja prostorskega akta, pa tudi ne more vplivati na oglaševanje, ki se izvaja na zasebnih zemljiščih, saj ne vsebuje določbe, ki bi dajala podlago o enotnem urejanju oglaševanja tako na javnih kot na zasebnih zemljiščih. Toženka ni navedla konkretne pravne podlage, ki bi določala možnost izreka izpodbijane odločbe. Iz 10. člen Odloka o prostorsko ureditvenih pogojih namreč izhaja, da se ta nanaša zgolj na oglaševanje na površinah občine, torej ne gre za urejanje oglaševanja na zasebnih zemljiščih, zato tudi ne drži, da je s tem odlokom pogoje oglaševanja in plakatiranja na njenem območju uredila že v prostorskem aktu. Torej še dodatno ni pravne podlage za izdajo te odločbe. Prav tako ni jasno, zakaj določbe o potrebnosti pridobitve dovoljenja za postavitev reklamnih panojev na zasebnih zemljiščih, ki presegajo 6 m2, niso umeščene že v sam prostorski akt, če je pridobitev dovoljenja v takih primerih bistvenega pomena. Ker ne obstoji pravna podlaga, na podlagi katere bi bilo treba pridobiti dovoljenja za postavitev reklamnih panojev s to površino na zasebnih zemljiščih, prvostopni organ ni imel podlage in ne pristojnosti za sprejem takšne odločitve. Za nadzor nad postavitvijo oglasnih objektov na zasebnih zemljiščih in njihovo umestitvijo v prostor je skladno s predpisi o urejanju prostora in gradnji objektov pristojna državna inšpekcija. Do teh ugovorov tožnika se drugostopni organ ni opredelil, zato je podana tudi kršitev določb postopka. Sicer pa vrsta oziroma tip reklamnih panojev ne spada po Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) med objekte. Ti namreč niso s tlemi povezani gradbeno inženirski objekti, saj nimajo temeljev in jih je mogoče prosto premikati (sodba naslovnega sodišča, I U 304/2013 z dne 26. 9. 2013). Drugostopni organ pa bi moral odločiti tudi o tožnikovem predlogu za odlog izvršbe, saj je imel vse pogoje in dolžnost, da to stori. Rok, v katerem je bila tožniku naložena obveznost, pa je procesni in ne materialni in kot tak podaljšljiv. Tožnik je sodišču predlagal, da se prvostopna in drugostopna odločba odpravita, toženka pa je dolžna tožniku povrniti stroške postopka.

4Toženka je v odgovoru na tožbo navedla, da je oglaševanje in reklamiranje s postavljanjem jumbo plakatov na območjih posameznih lokalnih skupnosti področje tržne dejavnosti, ki vpliva na urejenost kraja. Če je to neregulirano, to predstavlja bistven poseg v prostor. Uvodoma je opozorila, da se je v letu 2014 na podlagi istih predpisov uspešno odstranilo deset obojestranskih jumbo plakatov. Gre za izvirno nalogo občine. Sodba X Ips 485/2009 predvsem rešuje problematiko v povezavi z zaračunavanjem občinskih taks za postavljanje reklamnih objektov na zasebnih površinah. Občina je regulacijo posegov v prostor reševala na podlagi ZLS in ZPNačrt. Ker pa v tem primeru ne gre za gradbene objekte, torej gradbena inšpekcija nima nobenih pristojnosti in zato lahko nastane pravna praznina. Zato je toženka po ZPNačrt sprejela prostorski akt in opredelila pogoje oglaševanja in reklamiranja na območju občine. Navedla je še, da je v primeru, ko je rok za izvršitev obveznosti sestavni del inšpekcijske odločbe, je ta rok materialni in ne procesni, ker se nanaša na samo pravico in obveznost, o kateri je bilo odločeno z odločbo. Sicer so bili pa predlogi tožnika za odlog izvršitve zavrnjeni na prvi stopnji. Dodala je še, da sporni reklamni objekti še do danes niso bili odstranjeni.

5Tožba je utemeljena.

6V obravnavanem primeru je sporna odločitev prvostopnega organa o izreku ukrepa odstranitve reklamnih objektov na tam navedenih zemljiščih v roku dveh (2) dni od vročitve te odločbe.

7Izpodbijana odločitev temelji na določbah Odloka, ki za območje Občine Kranjska Gora urejajo pogoje, načine in obveznosti za postavljanje reklamnih objektov za oglaševanje in obveščanje ter izvajanje dejavnosti oglaševanja in plakatiranja na območju občine, ki se lahko izvaja kot: - oglaševanje lastne dejavnosti, - oglaševanje kot gospodarska dejavnost, - usmerjevalni in obvestilni sistem, - oglaševanje in obveščanje za potrebe volilne kampanje (1. člen Odloka). Oglaševanje in obveščanje obsega vse vrste posredovanja obvestil in sporočil z oglasnimi sredstvi za slikovno in zvočno oglaševanje širši javnosti (prvi odstavek 2. člena), oglasno sredstvo je namenjeno širši javnosti, kadar je nameščeno tako, da je usmerjeno navzven in je vizualno oziroma zvočno zaznavno iz odprtega javnega prostora (drugi odstavek 2. člena), na oglasnih mestih pa se postavljajo stalni ali začasni oglasni objekti in naprave za oglaševanje (tretji odstavek 2. člena). V 3. členu so opredeljene vrste reklamnih objektov, ki so lahko stalni (reklamni panoji, vitrine, reklamne zastave, svetlobne naprave, obvestilni in usmerjevalni znaki) ali začasni reklamni objekti (prenosljivi panoji, čezcestni transparenti, zvočne naprave, oglaševanje z baloni, plakatiranje), v 4. členu pa je v zvezi z reklamnimi panoji tudi določeno, da so površine največ 6 m2 in da so lahko enostranski, dvostranski ali stenski (stenski ali obešeni reklamni panoji), rotopanoji, svetlobni panoji, elektronski panoji, svetlobni prikazovalniki in drugo. V 29. členu Odloka je še določeno, da dovoljenje za postavitev reklamnega objekta izda pristojna služba občine Kranjska Gora. 32. člen Odloka pa med drugim določa, da reklamnih objektov ni dovoljeno postaviti: - v nasprotju s prostorskimi akti.

8Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je bilo za reklamne objekte na zemljiščih s parc. št. 1136/0, k.o. …, parc. št. 1139/1, k.o. …, parc. št. 169/19, k.o. …, parc. št. 79/0, k.o. …, parc. št. 243/0, k.o. …, parc. št. 442/2, k.o. …, parc. št. 509/4, k.o. …, ugotovljeno, da so po Odloku opredeljeni kot reklamni panoji, da imajo vsi večjo površino kot 6 m2, da za njihovo postavitev tožnik ni pridobil dovoljenja občine in je s tem kršil 32. člen Odloka, zaradi česar mu je organ izrekel sporni ukrep.

9Tožnik ugovarja, da za takšno odločitev organ ni imel podlage glede na to, da gre za postavitev reklamnih objektov na zasebnih zemljiščih in pri tem opozoril na odločitev Vrhovnega sodišča RS, X Ips 485/2009 z dne 24. 2. 2011. Po vpogledu v citirano sodbo oziroma natančneje v 10. in 11. točko obrazložitve sodišče ugotavlja, da je šlo v tem primeru za postavitev oglasnih objektov na zasebnih zemljiščih, Vrhovno sodišče pa je med drugim navedlo, da prej citiranih določb Odloka o oglaševanju in Pravilnika o merilih za določitev lokacij in lokacijah za oglaševanje ni mogoče razlagati tako, da je treba dovoljenje za postavitev objektov in naprav za oglaševanje pridobiti tudi, kadar gre za postavitev oglasnih objektov na zasebnih zemljiščih. Po mnenju Vrhovnega sodišča lahko občina v zvezi z nepremičninami v zasebni lasti pogoje za poseg v prostor ureja le s prostorskimi akti, kar pa predmetni Odlok ni. Vrhovno sodišče se je pri tem sklicevalo tudi na odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-35/01 z dne 13. 2. 2003, s katero je to sodišče presojalo ustavnost in zakonitost Odloka o postavljanju in upravljanju objektov za nameščanje obvestil in reklam na območju Mestne občine Murska Sobota, in v kateri je med drugim navedlo, da navedeni odlok ureja le postavljanje objektov in naprav za nameščanje obvestil in reklam, zato ne predstavlja prostorskega akta v smislu Zakona o urejanju prostora. Po presoji Vrhovnega sodišča občina z Odlokom (o oglaševanju), ki ne predstavlja prostorskega akta, ne more predpisovati obveznosti pridobitve dovoljenja za postavitev objektov na zemljiščih v zasebni lasti. Posledično tudi mestni inšpektor ni pristojen za odločanje o odstranitvi objektov, postavljenih na zasebnih zemljiščih. Za nadzor nad postavitvijo oglasnih objektov na zasebnih zemljiščih in njihovo umestitvijo v prostor skladno s predpisi prostora o urejanju prostora in gradnji objektov je pristojna gradbena inšpekcija (26. člen ZGO-1). Toženka v odgovoru na tožbo sicer navaja, da naj bi ti odločitvi (Ustavnega sodišča RS in Vrhovnega sodišča RS) reševali predvsem problematiko v povezavi z zaračunavanjem občinskih taks za postavljanje reklamnih objektov (plakatov) na zasebnih površinah, kar pa glede na povedano torej ne drži.

10Sodišče ugotavlja, da gre v obravnavanem primeru za istovrstni oziroma podoben primer kot v sodbi, X Ips 485/2009. Tožnik namreč navaja, da za izrek ukrepa prvostopnega organa po Odloku toženka nima podlage, ker gre za postavitev reklamnih objektov na zasebnih zemljiščih, čemur toženka niti ne oporeka. Ker pa gre za tak primer, se pa sodišče tudi strinja s tožnikom, da toženka z Odlokom o oglaševanju, ki nima narave prostorskega akta, ne more predpisovati ne obveznosti, kakršne je (pridobitev dovoljenja občine za postavitev tovrstnih objektov v tam opredeljenih primerih), kakor tudi ne določati posledic v primeru kršitve teh obveznosti (naložitev odstranitve teh objektov ter v primeru neizpolnitve navedenega izrek denarne kazni). Pri tem je treba poudariti tudi to (in na kar opozarja tudi tožnik), da je toženka v svojem prostorskem aktu – natančneje v 10. členu Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine Kranjska Gora (PUP KG – UPB2), ki se nahaja v poglavju III. Skupni pogoji za posege v prostor, 1. Funkcija območja s pogoji za izrabo in kvaliteto graditve ali drugega posega, a.) Namembnost območij in površin -, v zvezi z oglaševanjem med drugim določila, da reklamne panoje in druge predmete (kot so reklamne table, napihljive postavitve, panoji, zastave,...) za oglaševanje ni dopustno postavljati na površinah Občine Kranjska Gora, kar pomeni, da je to področje tudi (že) uredila. Ob tem sodišče še pripominja, da iz te določbe izhaja prepoved postavitve tam opredeljenih reklamnih objektov na površinah, ki so v lasti občine, in ne na površinah, ki so v zasebni lasti.

11Toženka pa se tudi ne more sklicevati na to, da je s sprejetjem takega Odloka zapolnila pravno praznino (v odgovoru na tožbo namreč navaja, da Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih kot prostorski akt vsebuje predvsem materialne določbe, nima pa urejenega nadzora, ker je ta urejen po ZGO-1, ker pa v obravnavanem primeru ne gre za gradbene objekte, gradbena inšpekcija nima nadzora, zato je občina zaradi varstva krajine in prostora pred tovrstnimi posegi v prostor sprejela sporni Odlok), saj bi morala biti za sprejem takšne ureditve podana jasna in neposredna zakonska podlaga, kar pa v obravnavanem primeru ni. V 21. členu ZLS (kjer so določene izvirne naloge občine) pa je med le-temi navedeno tudi, da občina za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev opravlja zlasti naslednje naloge: - načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov (ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči), kar pa je toženka tudi storila, ko je v skladu z ZPNačrt sprejela svoj prostorski akt (že citirani Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine Kranjska Gora) in v 10. členu predpisala ureditev v zvezi z oglaševanjem.

12Preostali tožbeni ugovori za odločitev v tem sporu glede na podano stališče v prejšnjih točkah obrazložitve sicer niso relevantni, sodišče pa le še pripominja, da se ne strinja s tožnikom, da bi moral drugostopni organ odločiti o tožnikovem predlogu za odlog izvršitve obveznosti, saj je za tako odločitev pristojen prvostopni organ (smiselno 293. člen ZUP v zvezi s 3. členom ZIN) in je zato drugostopni organ ravnal pravilno, ko je predlog odstopil prvostopnemu organu v reševanje. Rok, določen v izpodbijani odločbi, pa tudi ni procesni rok v smislu 99. člena ZUP, torej rok, ki bi se lahko, če bi za to bili izpolnjeni pogoji iz tretjega odstavka 99. člena ZUP, podaljšal. Rok za izpolnitev obveznosti inšpekcijske odločbe se namreč ne nanaša na opravljanje posameznih dejanj v postopku, temveč je predmet meritornega odločanja v upravnem postopku in se nanaša na samo pravico oziroma obveznost, o kateri se odloča z odločbo, torej gre za materialni rok.

13Sodišče tako ugotavlja, da je bilo v obravnavani zadevi napačno uporabljeno materialno pravo, zaradi česar je tožbi ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo v smislu tretjega in četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v katerem mora organ upoštevati pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava, kar bi glede na to, da gre za postopek, začet po uradni dolžnosti, v skladu z ZIN, kazalo na ustavitev postopka po 28. členu ZIN.

14Stroškovnemu zahtevku tožnika je sodišče ugodilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter mu priznalo stroške po drugem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).