UPRS sodba III U 136/2014

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Občine Postojna št. 35402-3/2006-35 z dne 14. 1. 2014 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka (občina) je z izpodbijano odločbo tožniku odvzela koncesijo za opravljanje obvezne gospodarske javne službe opravljanja pokopališke dejavnosti, ki mu je bila podeljena s koncesijsko pogodbo št. 35402-3/2006-2 z dne 23. 5. 2006, sklenjene na podlagi odločbe Občine Postojna št. 40505-56/2006 z dne 12. 9. 2005 (1. točka izreka). Odločila je, da koncesijsko razmerje preneha z dnem dokončnosti odločbe o odvzemu koncesije (2. točka izreka).

V obrazložitvi kot pravno podlago navaja 2. alinejo prvega odstavka 44. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju ZGJS). Občinski svet Občine Postojna je namreč sprejel Odlok o pokopališki in pogrebni dejavnosti ter urejanju pokopališč na območju Občine Postojna (Uradni list RS, št. 53/09 in naslednji, v nadaljevanju Odlok o pokopališki dejavnosti), ki je določil, da na tam naštetih pokopališčih izvaja pokopališko dejavnost režijski obrat v okviru občinske uprave Občine Postojna. Tak režijski obrat je bil ustanovljen z Odlokom o spremembah odloka o gospodarskih javnih službah v Občini Postojna in Odlokom o spremembah in dopolnitvah odloka o organizaciji in delovnem področju občinske uprave Občine Postojna (oba Uradni list RS, št. 48/09), s katerima je občina uredila tudi njegovo delovanje. Pojasnjuje razloge, ki so občinski svet vodili k sprejetju sprememb glede načina opravljanja obravnavane gospodarske javne službe in s tem utemeljuje javni interes za odvzem koncesije iz omenjene določbe ZGJS. Sprejetje omenjenih odlokov in izkazan javni interes, da se omenjena dejavnost preneha izvajati kot koncesionirana gospodarska javna služba, dajejo podlago za odvzem koncesije.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil, med drugim tudi očitek, da prvostopenjski organ v ponovljenem postopku po sodbi tega sodišča III U 314/2012 z dne 17. 10. 2013 ni spoštoval njegova napotila. Pojasnjuje, da je odločitev res vsebinsko enaka, vendar je izpolnjevanje pogojev za odvzem koncesije dodatno obrazloženo. Poudarja, da je v obravnavanem primeru bistveno, da je občina prevzela koncesionirano gospodarsko javno službo v režijo. Ker je občinski svet kot najvišji organ odločanja v občini s sprejemom oziroma spremembami odlokov že presodil, da je za to podan javni interes, tega upravni organ pri izdaji odločbe o odvzemu koncesije ne more ponovno presojati.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi najprej poudarja, da je izpodbijana odločba že četrta, s katero mu je toženka odvzela koncesijo, saj so bile prejšnje odločbe v upravnem sporu odpravljene. Sodišče je v prvih dveh sodbah (III U 382/2009 in III U 62/2011) poudarilo, da ni mogoče šteti, da so podani pogoji za odvzem koncesije, če se zgolj z odlokom spremeni oblika izvajanja gospodarske javne službe. Prav tako upravni organ ni sledil tretji sodbi III U 314/2012 in ni ugotovil pravno pomembnih dejstev ter navedel okoliščin in podatkov, zaradi katerih naj bi bilo v javnem interesu, da se obravnavana dejavnost preneha izvajati kot koncesionirana gospodarska javna služba. Trditve, da je njeno izvajanje v režijskem obratu najbolj ekonomično in transparentno, niso dokazane, odločbe pa v tem delu ni mogoče preizkusiti. Poleg tega je bilo kršeno načelo zaslišanja stranke.

Poudarja, da toženka dejansko ni izvedla postopka odvzema koncesije, ampak je prevzela koncesionirano gospodarsko javno službo v režijo, kar pa bi lahko storila le pod pogoji in na način, kakor je (če je) to določeno v koncesijskem aktu ali v koncesijski pogodbi. Ker je pristojni organ zaporedoma izdal nove upravne akte, ki so v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča, naj sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije in izpodbijano odločbo le odpravi. Podrejeno predlaga, naj jo odpravi in zadevo vrne istemu organu v ponovni postopek. Zahteva povračilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo oporeka tožbenim stališčem in poudarja, da je upravni organ v izpodbijani odločbi dodatno utemeljil svojo odločitev, še posebej pa je to storil drugostopenjski organ ter pri tem dodal druge razloge, ki utemeljujejo izpodbijano odločbo. Ta je vsebinsko pravilna, saj je javni interes za prenehanje koncesije iz prvega odstavka 44. člena ZGJS izkazan s sprejemom odlokov, na katere se sklicuje prvostopenjski organ. Občinski svet je najvišji organ odločanja o vseh zadevah občine, zato je odločitev o prevzemu koncesionirane gospodarske javne službe v režijo v njegovi pristojnosti. Navaja še, da je glede na 4. točko 13. člena Odloka o podelitvi koncesije za izvajanje določenih gospodarskih javnih služb v Občini Postojna (koncesijski akt) za prenehanje razmerja med koncedentom in koncesionarjem pravno relevantno le, ali je koncedent (občina) prevzel koncesionirano gospodarsko javno službo v režijo in ne, ali je za to bil podan javni interes. Predlaga, naj sodišče tožbo zavrne, podrejeno, naj odloči v sporu polne jurisdikcije.

Tožba je utemeljena.

Iz obrazložitve upravnih aktov obeh stopenj, iz tožbe in odgovora na tožbo izhaja, da je v obravnavanem primeru odpadla potreba za izvajanje koncesionirane gospodarske javne službe pokopališke dejavnosti iz razloga, ker je občina prevzela njeno izvajanje s tem, da jo je prenesla na svoj režijski obrat. Ta okoliščina, torej da je prišlo do prevzema, kar med strankama ni sporno, pa po presoji sodišča ne more biti podlaga za odvzem koncesije.

ZGJS v prvem odstavku 6. člena določa, da lokalna skupnost zagotavlja gospodarske javne službe v režijskem obratu, v javnem gospodarskem zavodu, v javnem podjetju ali z dajanjem koncesij. Po isti določbi se te zagotavljajo v režijskem obratu, kadar bi bilo zaradi majhnega obsega ali značilnosti službe neekonomično ali neracionalno ustanoviti javno podjetje ali podeliti koncesijo. Po 41. členu razmerje med koncedentom in koncesionarjem preneha: s prenehanjem koncesijske pogodbe; z odkupom koncesije; z odvzemom koncesije; s prevzemom koncesionirane gospodarske javne službe v režijo. V skladu z določbo, na katero se sklicuje toženka, to je 2. alinejo prvega odstavka 44. člena, koncedent lahko odvzame koncesijo, če je v javnem interesu, da se dejavnost preneha izvajati kot gospodarska javna služba ali kot koncesionirana gospodarska javna služba, pri čemer morajo biti pogoji odvzema določeni v koncesijskem aktu ali v koncesijski pogodbi (drugi odstavek). Glede situacije, ko koncesijsko razmerje preneha s prevzemom koncesionirane gospodarske javne službe v režijo, pa morajo biti pogoji in način prevzema določeni v koncesijskem aktu ali v koncesijski pogodbi (drugi odstavek 45. člena).

Omenjeno razlikovanje izhaja tudi iz 13. člena Odloka o podelitvi koncesije za izvajanje določenih gospodarskih javnih služb v Občini Postojna (Uradni list RS, št. 7/04, koncesijski akt), ki ima enako vsebino kot 41. člen ZGJS in ki v 2. točki kot način prenehanja koncesijskega razmerja določa odvzem koncesije, v 4. točki (nanjo se sklicuje pritožbeni organ) pa prevzem koncesionirane gospodarske javne službe v režijo.

Iz navedenih določb torej izhaja, da sta odvzem koncesije in prevzem javne službe v režijo različna načina prenehanja koncesijskega razmerja, ki med seboj nista odvisna. Odvzem koncesije tako ni pogoj za prevzem opravljanja gospodarske javne službe v režijo, niti njena posledica. Zato s prevzemom koncesionirane gospodarske javne službe v režijo ni mogoče utemeljevati še odvzema koncesije. V takem primeru pa niti javni interes iz 2. alineje prvega odstavka 44. člena ZGJS ne more biti enak tistemu, ki je občino oziroma njen občinski svet kot organ odločanja vodil v odločitev, da bo občina prek svojega režijskega obrata – ta se v skladu s 17. členom ZGJS organizira kot nesamostojen ali kot samostojen obrat po predpisih, ki urejajo upravo oziroma službe lokalnih skupnosti in ni pravna oseba –, prevzela v izvajanje gospodarsko javno službo.

Odlok o pokopališki dejavnosti v 4. členu določa, da na pokopališčih Postojna, Veliki Otok in Pri Fari izvaja pokopališko dejavnost režijski obrat v okviru občinske uprave Občine Postojna, na vseh ostalih pokopališčih pa izvajajo samostojno pokopališko dejavnost posamezne krajevne skupnosti (spremembe odloka, Uradni list RS, št. 109/13). Navedena sprememba je začela veljati 24. 12. 2013, pred tem pa je do tedaj veljavni 4. člen v prvem odstavku določal, da na pokopališčih v krajevni skupnosti Postojna opravlja pokopališko dejavnost režijski obrat v okviru občinske uprave Občine Postojna, na vseh ostalih pokopališčih pa posamezne krajevne skupnosti.

Iz navedenih določb tako izhaja, da je Občina Postojna v lastno režijo prevzela opravljanje lokalne gospodarske javne službe urejanja pokopališč in pokopališke dejavnosti (2. člen Odloka o pokopališki dejavnosti), pri čemer med strankami ni sporno, da tak režijski obrat občina ima, niti da je prevzel opravljanje dejavnosti, ki jo je pred tem izvajal tožnik. Sodišče zato le dodaja, da navedeno izhaja tudi iz Odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o organizaciji in delovnem področju občinskega uprave Občine Postojna (Uradni list RS, št. 48/09), ki je začel veljati 27. 6. 2009. Z novim 22. a členom je bil ustanovljen režijski obrat, ki je v skladu z 22.e členom začel delovati najkasneje 90 dni po odločitvi občinskega sveta Občine Postojna. Ker je iz uvoda omenjenih sprememb odloka razvidno, da ga je občinski svet sprejel na seji 16. 6. 2009, je torej režijski obrat začel delovati najkasneje v mesecu septembru tega leta. Sodišče se zato strinja s toženko, da je za prenehanje razmerja med koncedentom in koncesionarjem pravno relevantno le, ali je koncedent (občina) prevzel koncesionirano gospodarsko javno službo v režijo in ne, ali je za to bil podan javni interes.

Navedeno pomeni, da razlogi prvostopenjske odločbe niso razlogi za odvzem koncesije. Ali so bili pogoji in način prevzema dejavnosti v režijo v obravnavanem primeru spoštovani ali ne, pa ni predmet ugotavljanja v postopku odvzema koncesije. Tudi sicer je za spore med koncedentom in koncesionarjem, do katerih pride pri izvajanju koncesijske pogodbe, pristojno redno sodišče (40. člen ZGJS). Sodišče je zato tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo zaradi napačne uporabe materialnega prava odpravilo (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Zadevo je moralo vrniti v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena), saj je iz predloženih upravnih spisov razvidno, da je šlo za postopek, ki ni tekel na zahtevo stranke, ampak po uradni dolžnosti. V skladu s četrtim odstavkom 135. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) se postopek, ki se je začel po uradni dolžnosti, lahko ustavi. Navedeno določbo je v obravnavanem primeru, ko niso izpolnjeni pogoji za odvzem koncesije po 2. alineji prvega odstavka 44. člena ZGJS, treba razlagati tako, da se mora že začeti postopek ustaviti, saj ni pogojev za njegovo nadaljevanje. Sodišče te odločitve ni moglo sprejeti, saj je vezano na tožbeni predlog (prvi odstavek 40. člena ZUS-1), ta pa se je primarno nanašal le na odpravo izpodbijane odločbe. Poleg navedenega bo moral upravni organ odločiti še o stroških upravnega postopka.

Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v upravnem sporu zastopala odvetniška družba, se mu na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 285,00 EUR. V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča RS se v primeru, ko je odvetnik zavezanec za plačilo DDV, kot je v obravnavnem primeru, navedeni znesek poviša za zahtevani 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Plačana sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).