UPRS sodba I U 1650/2013

Tožba se zavrne.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo ugotovila, da družba A. d.o.o., izdajatelj televizijskega programa B., v času razširjanja televizijskega programa B. med 1. 1. 2011 in 31. 12. 2011 ni izpolnila zahteve iz drugega odstavka 87. člena ZMed v povezavi z drugim odstavkom 157. člena ZMed, ki določa, da mora televizijski program izdajatelja v letnem oddajnem času obsegati najmanj 5 % delež slovenskih avdiovizualnih del (1.točka izreka); opozorila izdajatelja družbo A. d.o.o. v zvezi z ugotovljenim nedoseganjem deleža slovenskih avdiovizualnih del in ji odredila, da v naslednjem letnem oddajnem času po vročitvi te odločbe v televizijskem programu B. zagotovi 5 % slovenskih avdiovizualnih del (2. točka izreka); odločila, da je izdajatelj dolžan odpravo kršitve na način, kot izhaja iz 2. točke izreka, zagotoviti najkasneje do 31. 12. 2014 (3. točka izreka) in ugotovila, da stroški niso nastali (4. točka izreka). V obrazložitvi odločbe je pojasnila, da ima na podlagi prvega in drugega odstavka 109. člena Zakona o medijih (v nadaljevanju ZMed) in ob uporabi določb Zakona o avdiovizualnih medijskih storitvah (v nadaljevanju ZavMS) ter Metodologije nadzorstva avdiovizualnih medijskih storitev in radijskih programov pooblastilo za nadziranje izvajanja programskih zahtev in omejitev, ki po ZMed veljajo za radijske in televizijske programe. Postopek strokovnega nadzora je opravila za leto 2011. Iz Poročila o doseženem deležu avdiovizualnih del v letnem oddajnem času za leto 2011 za program B., ki ga je prejela od izdajatelja, je ugotovila podatek o doseženem deležu slovenskih avdiovizualnih del, podatek o letnem oddajnem času v letu, na podlagi katerega je bil delež slovenskih avdiovizualnih del izračunan ter seznam predvajanih avdiovizualnih del, ki naj bi po mnenju izdajatelja štela za delež slovenskih avdiovizualnih del. Izdajatelj je v Poročilu navedel, da je za program B. letni oddajni čas znašal 2926 ur, slovenska avdiovizualna dela („C.“) pa je predvajal v obsegu 2:50:33. Toženka ugotavlja, da je znašal, upoštevajoč letni oddajni čas, delež slovenskih avdiovizualnih del 0,10 %, kar je 4,90 % manj od zahtevanega. Na poziv o izjasnitvi glede navedenih ugotovitev izdajatelj ni odgovoril. Na podlagi navedenih podatkov je toženka zaključila, da izdajatelj v letu 2011 televizijskega programa B. ni predvajal v skladu z določbo 87. člena ZMed v povezavi z drugim odstavkom 157. člena ZMed. Glede pristojnosti za izvajanje strokovnega nadzora pa pojasnjuje, da kljub temu, da se po 50. členu ZAvMS z dnem njegove uveljavitve določbe 109. člena ZMed prenehajo uporabljati za izdajatelje televizijskih programov oziroma za televizijske programe, je pri ugotavljanju, ali zavezanci izpolnjujejo obveznosti iz 87. člena ZMed, morala postopati po določbi tretjega odstavka 109. člena ZMed, ki ureja poseben postopek strokovnega nadzora, v katerem preverja, ali izdajatelj izpolnjuje zahteve po ZMed. Določbe 87. člena ZMed ZAvMS ni razveljavil. Ta zakon ni uredil področje slovenskih avdiovizualnih del, temveč je v tem delu pustil v veljavi ureditev po ZMed in je zato ob uporabi razlagalnega argumenta

a cohaerentia

šteti, da je poleg določbe 87. člena ZMed v veljavi ostala tudi določba tretjega odstavka 109. člena ZMed, v tistem delu, ki se nanaša na nadzor nad izpolnjevanjem tistih norm ZMed, ki jih ZAvMS ni razveljavil. Drugače nadzor nad izpolnjevanjem veljavnih določb ZMed ne bi bil mogoč. Takšno stališče je zavzelo tudi Ministrstvo za kulturo. Opozorilo in odreditev odprave kršitve je izrekla na podlagi tretjega odstavka 109. člena ZMed, rok za odpravo nepravilnosti pa je določila s koledarskim datumom, ko se izteče letni oddajni čas, ki sledi letnemu oddajnemu času v času izdaje odločbe.

Tožnica v tožbi ugovarja, da je odločba izdana brez zakonske podlage, saj v času izdaje odločbe 109. člen ZMed ni več veljal, ker je bil z ZAvMS razveljavljen. Meni, da morajo v skladu z načelom pravne države predpisi biti jasni do te mere, da ne dopuščajo različnih razlag. To načelo se striktno uporablja, kadar se nanašajo na pooblastila in pristojnosti državnih organov in so podlaga za odločanje o pravicah in dolžnostih strank. Še posebej pa velja, ko predpis daje podlago za ukrepe, ki so ukrepi le navidez, v resnici pa so kaznovalne narave. Razlagalna metoda, ki jo je uporabila toženka, ne pride v poštev. Z metodami razlage se lahko razlaga le vsebina predpisov, ne more pa se oživiti predpisa, ki ga je zakonodajalec razveljavil. Razlagalna načela tudi ne pridejo v poštev pri predpisih, ki so jasni, kot je to 50. člen ZAvMS. Tožnica meni, da je razlog, da prehodne določbe različno navajajo določbe, ki se prenehajo uporabljati, v tem, da je ZMed veljal enako za vse, ZAvMS pa različne izdajatelje ureja različno. Prehodna določba nikakor ne more pomeniti, da se 109. člen ZMed ne uporablja za televizijske programe, za državne organe pa še vedno, saj je oboje neločljivo povezano. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi. Pojasnjuje, da so določbe, ki veljavno določajo obveznosti televizijskih izdajateljev oziroma TV programov, vsebovane delno v ZMed in delno v ZAvMS. Oba zakona tudi urejata pristojnosti nadzorstvenih organov. Po ZMed ima pristojnost nadzora toženka in Ministrstvo za kulturo, po ZAvMS pa ima celoten nadzor nad izvajanjem ZAvMS toženka. To pa ne posega v obstoječe pristojnosti nadzora, ki jih imata ministrstvo in toženka po ZMed. V nobeni obrazložitvi predloga zakonov ni bilo predvideno, da bi se toženki pristojnosti nadzora nad ZMed zmanjšale oziroma celo odvzele. Zato je treba določbo 50. člena ZAvMS razumeti dobesedno in sicer, da predpisuje le prenehanje uporabe za izdajatelje televizijskih programov in televizijske programe, tako da jim ni več treba izpolnjevati obveznosti, ki jih nalaga 109. člen ZMed, medtem ko za ostale, torej tudi glede obveznosti toženke ostaja v celoti v uporabi. Določba tretjega odstavka 109. člena ZMed je določba o pristojnosti toženke izrekati ukrepe za odpravo kršitev oziroma sankcije in ne določba, ki bi TV izdajatelju nalagala obveznosti, ki bi jo ta moral spoštovati, zato to ni neločljivo povezano. Namen 50. člena ZAvMS je odpraviti podvajanje tistih obveznosti izdajateljev televizijskih programov iz ZMed, ki jih sedaj ureja ZAvMS. V konkretnem primeru je to posledica tega, da so obveznosti, ki sta jih za televizijske izdajatelje določala osmi in deveti odstavek 109. člena ZMed, sedaj urejene v 40. in 41. členu ZAvMS. Določba, ki določa pristojnosti in obvezne naloge organa, pa ne določa ravnanja subjekta. Obveznost izdajateljev glede deleža slovenskih avdiovizualnih del v TV programih ureja izključno 87. člen ZMed. Ker je bil do sedaj nadzor toženke nad to določbo podan in je ZAvMS ne dekriminilizira, se mora nad njenim spoštovanjem še vedno izvajati strokovni nadzor na podlagi ZMed. V nasprotnem primeru nadzor nad izpolnjevanjem teh določb ZMed ne bi bil mogoč. Drugačna razlaga bi pomenila tudi kršitev ustavnega načela enakosti, saj bi ZAvMS brez kakršnegakoli stvarno utemeljenega razloga glede izpolnjevanja zakonskih zahtev, ki veljajo enako za radijske kot televizijske programe, uvedel nedopustno razlikovanje pri nadzoru. Radijski programi bi bili postavljeni v strožji režim. Poleg tega bi znotraj TV programa toženka lahko izvajala nadzor le nad delom programskih vsebin. Toženka meni, da je treba razlikovati absolutno razveljavitvene določbe in določbe, ki določajo le prenehanje uporabe za določeno skupino subjektov. Gre za pomembno razliko glede na to, na koga se ta določba nanaša in glede na njen učinek. V primeru 109. člena ZMed gre za mešano določbo. Predlaga zavrnitev tožbe.

Tožnica v pripravljalni vlogi vztraja pri svojem stališču. Poudarja, da je 50. člen ZAvMS jasno določil, da 109. člen ZMed preneha veljati. Tega ne spremeni niti nomotehnično prilagojeno besedilo, da se „za izdajatelje televizijskih programov prenehajo uporabljati določbe 109. člena ZMed“. Razveljavljeni 109. člen ZMed določa pristojnosti toženke napram izdajateljem in niti nima nikakršnih določb, ki bi se nanašale na izdajatelje TV programov kot take. Razveljavljeni predpis se ne more uporabljati tako, da se le preneha uporabljati za televizijske programe, za agencijo pa ne, ker je oboje neločljivo povezano. Če bi zakonodajalec resnično imel namen, da se ne uporabljata več le osmi in deveti odstavek 109. člena ZMed, bi v prehodnih določbah zapisal, da prenehata veljati ta odstavka. Ne gre za kršitev ustavnega načela enakosti, saj so različni mediji urejeni različno. Določba 109. člena ZMed je bila tudi ustavno sporna, ker se je pod strokovnim nadzorom skrivala sankcija.

Tožba ni utemeljena.

V zadevi je sporno, ali je toženka pristojna za nadzor izvajanja programskih zahtev iz 87. člena ZMed oziroma ali je za izdajo izpodbijane odločbe, s katero je za televizijski program B., izdajatelja družbe A. d.o.o. ugotovila neizpolnjevanje teh zahtev, imela zakonsko pooblastilo.

Tožnica ne ugovarja, da določba 87. člena ZMed, ki določa, da morajo slovenska avdiovizualna dela v vsakem televizijskem programu izdajatelja obsegati najmanj pet odstotkov letnega oddajnega časa (87. člen ZMed v zvezi z drugim odstavkom 157. člena ZMed), ne bi veljala, meni pa, da uresničevanje te zahteve toženka ne more več nadzorovati, saj 109. člen ZMed, ki ji je tako pooblastilo dajal, v času izdaje izpodbijane odločbe ni več veljal. Pri tem se sklicuje na ZAvMS, ki je začel veljati 17. 11. 2011, in je v tretjem odstavku 50. člena določil, da se z dnem uveljavitve tega zakona za izdajatelje televizijskih programov oziroma za televizijske programe preneha uporabljati (tudi) določba 109. člena ZMed.

Z ZAvMS, ki je posegel v 109. člen ZMed, je bila v pravni red Republike Slovenije prenesena Direktiva 2010/13 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 10. marca 2010 o usklajevanju nekaterih zakonov in drugih predpisov držav članic o opravljanju avdiovizualnih medijskih storitev. Direktiva zajema vse avdiovizualne medijske storitve, tradicionalno televizijo (linearne storitve) in video na zahtevo (nelinearne storitve). ZAvSM tako za televizijske izdajatelje oziroma TV programe ureja tista vprašanja, ki jih je bilo treba urediti glede na določbe Direktive 2010/13, v vprašanje, ki so zanje urejena v ZMed (in ne gre za vprašanja iz Direktive) kot za eno od oblik medijev, pa ne posega.

Nadzor nam izvajanjem določb ZAvMS izvaja toženka na podlagi pooblastila iz tega zakona (39. člen ZavMS). Na tej podlagi nadzira upoštevanje predpisanega deleža evropskih avdiovizualnih del v televizijskem programu (16. člen ZAvMS). Sodišče pa se s toženko strinja, da ima za nadzor nad izvajanjem obveznosti, ki jih izdajateljem televizijskih programov še vedno nalaga ZMed, pooblastilo v 109. členu ZMed. Ta določba ZMed ni bila razveljavljena, temveč je zakonodajalec določil, da se preneha uporabljati za izdajatelje televizijskih programov oziroma za televizijske programe. Če zakonodajalec drugače uredi določeno materijo, določbo, ki jo je urejala, razveljavi. Nomotehničen izraz, da se določba še uporablja, ni enačaj za razveljavitev. Zakonodajalec jo uporablja, če prenehanje veljavnosti prejšnjega zakona ne sovpada tudi s prenehanjem njegove uporabe. V obravnavanem primeru gre za situacijo, ko zakonodajalec določbe ni razveljavil, temveč predpisal, da se v določenem delu več ne uporablja. Zato sodišče zavrača tožbene navedbe, da 109. člen ZMed v času izdaje izpodbijane odločbe ni več veljal oziroma, da gre za nomotehnično prilagojeno besedilo in da izraza „razveljavitev“ in „uporaba“ ne pomenita različnih učinkov.

Če toženki nadzor po ZMed ni bil odvzet (ker 109. člen ZMed ni bil razveljavljen), pa je treba z namensko razlago ugotoviti pomen določbe 50. člena ZAvMS, da se za izdajatelje televizijskih programov oziroma za televizijske programe 109. člen ZMed ne uporablja več. Člen 109 ZMed v drugem odstavku opredeljuje naloge, ki jim ima toženka pri opravljanju strokovnega nadzora, v tretjem pa ukrepe, ki jih lahko ob ugotovljenih nepravilnostih izreče, v osmem in devetem odstavku pa nalaga izdajateljem radijskih in televizijskih programov, da hranijo posnetke programov ter da jih morajo na zahtevo izročiti toženki. Oba sklopa - določbe o pristojnosti toženke in določbe o obveznostih izdajateljev nista vsebinsko tako soodvisna, kot to vidi tožnica, ki meni, da določbe ni mogoče izvajati tako, da se za izdajatelje televizijskih programov ne uporablja, toženka pa jo uporablja. Toženka je upravičena nadzor opraviti tudi, če izdajatelj posnetkov ne hrani oziroma jih ji ne izroči (tako je nadzor opravila tudi v obravnavanem primeru). Zato ni nerazumna razlaga toženke, da je treba 50. člen ZAvMS razlagati tako, kot je zapisan – določba 109. člena ZMed se preneha uporabljati v tistem delu, ki se izrecno nanaša na izdajatelje televizijskih programov, to pa sta osmi in deveti odstavek te določbe. Ob tem je treba upoštevati, da obveznost hranjena in posredovanja posnetkov televizijskih program za izvajalce televizijskih programov ni bila razveljavljena oziroma ni prenehala. Sedaj jim to nalagata 40. in 41. člen ZAvMS. Ker iste obveznosti ni treba določati v dveh različnih predpisih, je zakonodajalec nomotehnično to izrazil z določbo o prenehanju uporabe prejšnje določbe (109. člena ZMed).

Glede na navedeno je po presoji sodišča toženka pravilno ugotovila, da ima pristojnost za izvajanje nadzora glede določbe 87. člena ZMed na podlagi 109. člena tega zakona. Tožnica s svojimi ugovori te ugotovitve ni uspela izpodbiti.

Sodišče je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je presodilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

Pravni pouk temelji na določbi prvega odstavka 73. člena ZUS-1.