UPRS Sodba U 1304/2003

Tožbi se ugodi, izpodbijani sklep tožene stranke Agencije Republike Slovenije za regionalni razvoj št.... z dne 19. 6. 2003 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v nadaljnji postopek.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrnila zahtevek tožnika za preveritev utemeljenosti sklepa št... z dne 27. 5. 2003, s katerim je direktor Agencije RS za regionalni razvoj odločil, da se vloga tožnika "prijavljene investicije Širitev dejavnosti (št. vloge...) zavrne in se je ne sofinancira." Direktor Agencije RS za regionalni razvoj je prvostopenjski sklep sprejel na podlagi Zakona o postopnem zapiranju Rudnika Trbovlje-Hrastnik in razvojnem prestrukturiranju regije (ZPZRTH, Uradni list RS, št. 61/2000), Programa ukrepov za razvojno prestrukturiranje regije in Izvedbe programa ukrepov za razreševanje specifičnih problemov regije zaradi postopnega zapiranja RTH in razvojnega prestrukturiranja Zasavja-program porabe sredstev v letu 2001 (sprejeto na 33. seji Vlade RS dne 21. 6. 2001), spremembe proračuna RS za leto 2003 (Uradni list RS, št. 118/2002) in Zakona o izvrševanju proračuna RS (Uradni list RS, št. 66/2001, 103/2001, 53/2002, 64/2002, 80/2002) in predloga strokovne komisije za vodenje razpisa za spodbujanje investicij na območju občin Hrastnik, Laško, Litija, Radeče, Trbovlje ali Zagorje ob Savi (Uradni list RS, št. 57-58/2001). Iz obrazložitve prvostopenjskega sklepa izhaja, da je komisija ocenjevala 21 vlog v skladu z merili iz razpisa in razpisne dokumentacije in da je vloga tožnika dosegla 44 točk in ni dosegla mejnega števila 51 točk. V pravnem pouku je direktor Agencije RS za regionalni razvoj navedel, da lahko predlagatelj vloži zahtevek za preveritev utemeljenosti sklepa v roku 8 dni.

Izpodbijani sklep je izdal direktor Agencije RS za regionalni razvoj na podlagi Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/2002, 110/2002, 56/2003), Zakona o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leto 2003 in 2004 (Uradni list RS, št. 118/2002), Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 6672001, 103/2001, 5372002, 80/2002, 88/2002), proračuna Republike Slovenije za leto 2003 (Uradni list RS, št. 10372001 in 118/2002), ZPZRTH, Programa ukrepov za razvojno prestrukturiranje regije in Programa ukrepov za razvojno prestrukturiranje regije-letni izvedbeni program 2002 in 2003, ki ga je sprejela Vlada RS na svoji 78. redni seji dne 13. 6. 2002 in predloga strokovne komisije za vodenje razpisa za spodbujanje investicij na območju občin Hrastnik, Laško, Litija, Radeče, Trbovlje ali Zagorje ob Savi za leto 2002 in 2003 (Uradni list RS, št. 59/2002). V nadaljevanju obrazložitve izpodbijanega sklepa pa tožena stranka po posameznih merilih od a.) do g.) pojasnjuje, zakaj je tožeča stranka bila ocenjena z 44 točkami, kar ne pomeni mejnega števila točk in je zaradi tega zahtevek za preveritev prvostopenjskega sklepa zavrnila.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da se je prijavila na razpis v letu 2002 za investicije, ki naj bi bile priznane v letu 2002 in 2003, odgovor pa so prejeli šele meseca marca leta 2003. Med tem časom je bila formirana Agencija RS za regionalni razvoj, ki je očitno prevzela nadaljnje odločanje o tej zadevi. Tožeča stranka meni, da je bila prikrajšana oziroma da je bila napačno ocenjena pri ocenjevanju glede kriterijev: reference investitorja, faznost in predvideni zaključek investicije, vpliv investicije na okolje, delež visoke tehnologije v investicijskem projektu in razvojni učinki projekta v občinah z razvojnimi problemi. V tožbi je predlagala ponovno vrednotenje z upoštevanjem zgoraj navedenih dejstev in dodelitev subvencije, v primeru, da denarja ni na razpolago pa izplačilo iz naslednjega razpisa s tem, da se upoštevajo investicije, kot je bilo razpisano v obravnavanem primeru. Kot dokaz prilaga elaborat. Z vlogo z dne 8. 9. 2003 pojasnjuje, da je vložila tožbo iz vseh razlogov po Zakonu o upravnem sporu (ZUS), predlaga, da sodišče razpiše glavno obravnavo in izvede vse predlagane dokaze, zato da se omogoči direktorju družbe, da predstavi poslovno politiko, dosedanje poslovanje, interes in možnosti v zvezi s spodbujanjem investicij v regiji. Tožeča stranka je v upravnem sporu navajala, da toži Ministrstvo za gospodarstvo, Agencijo RS za regionalni razvoj oziroma Vlado RS, Službo Vlade RS za strukturno politiko in regionalni razvoj. Sodišče je smiselno štelo, da je tožena stranka v tem upravnem sporu Agencija RS za regionalni razvoj, ker je ta organ nesporno izdal izpodbijano odločbo, zoper katero je tožeča stranka vložila tožbo.

V odgovoru na tožbo je odgovorna oseba Službe Vlade RS za strukturno politiko in regionalni razvoj pojasnila, da je v skladu z določilom 2. člena Zakona o spremembi zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 56/2003) z dnem 1. 7. 2003 Služba Vlade RS za strukturno politiko in regionalni razvoj prevzela od Ministrstva za gospodarstvo delovno področje regionalnega razvoja. V odgovoru na tožbo je rečeno, da se v skladu z navedenim zastopanje v zadevi prenese na Službo Vlade RS za strukturno politiko in regionalni razvoj, Agencijo RS za regionalni razvoj. V nadaljevanju odgovora na tožbo pa so pojasnjene vsebinske zadeve glede vrednotenja tožeče stranke v razpisu in odločitve oziroma obrazložitve tožene stranke, ki je zavrnila zahtevek za preveritev sklepa. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

V pripravljalni vlogi z dne 10. 11. 2003 tožeča stranka po vsebini odgovarja toženi stranki glede napak pri vrednotenju njene vloge in navaja, da je bila v razpisu kršena ustava z vidika enakosti pred zakonom, saj je bila sama organizacija razpisa narejena tako, da so določena podjetja imela informacijo glede razpisa že pred objavo, razpis pa je bil tudi dvoumen in zavajajoč.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v postopku.

Tožba je utemeljena.

Sodišče se v obravnavani zadevi ni spustilo v vsebinsko presojanje pravilnosti vrednotenja vloge tožeče stranke s strani tožene stranke, ampak je presojalo materialni vidik določitve meril za odločanje o vlogi in procesni vidik varstva tožeče stranke in je ugotovilo, da je treba tožbi ugoditi zaradi tega, ker je izpodbijano odločbo izdal nepristojen organ.

Za materialni in procesni vidik varstva je pomembno, kakšna je pravna narava interesa oziroma pravice, ki jo tožeča stranka varuje v upravnem postopku in upravnem sporu. V zvezi s tem vprašanjem je pomembno, da je Upravno sodišče že v pravnomočni sodbi z dne 28. 11. 2000 sprejelo stališče, da je treba subvencije, ki imajo izrazito ekonomsko naravo, šteti za civilno pravico, ker to izhaja tudi iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (sodba Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi S. A. Sotiris Nikos Atee proti Grčiji z dne 7. 12. 1999). Iz razpisa, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 59/2002 nedvomno izhaja, da gre tudi v konkretnem upravnem sporu za finančne subvencije v višini 100 milijonov za leto 2002 in 150 milijonov za leto 2003. Tožnik torej v tem upravnem sporu varuje civilno pravico iz določila 1. člena 1. Protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (MKVČP, Uradni list RS, MP - št. 7/1994, Uradni list RS, št. 33/1994). To sicer ne pomeni, da tožnik ima materialno pravico, da pridobi določeno subvencijo, vendar pa mu pripada iztožljiva procesna pravica, da pod enakimi pogoji kot vsi ostali subjekti, ki se potegujejo za pridobitev subvencije, konkurira na javnem razpisu in je na enak način obravnavan v postopku ocenjevanja njegove vloge in ima enake možnosti pravnega varstva zoper odločitve v postopkih izbire in da ima pravico, da o njegovem zahtevku vsaj na eni stopnji postopka odloči neodvisno in nepristransko sodišče na podlagi poštenega postopka v smislu določila 1. odstavka 6. člena MKVČP, v okvir česar spada tudi presoja zakonitosti upravnega akta v upravnem sporu. Zaradi tega, ker gre v konkretnem primeru za civilno pravico po MKVČP, je sodišče moralo upoštevati tudi določilo 87. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 42/97, 66/2000, 2472003, 69/2004) in načelo legalitete, to je vezanosti uprave na zakon (2. odstavek 120. člena Ustave). Določilo 87. člena Ustave med drugim pravi, da lahko pravice državljanov in drugih oseb določa samo državni zbor z zakonom, določilo 2. odstavka 120. člena Ustave pa pravi, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov.

Samo z vidika materialnih kriterijev opredeljevanja pravice določilo 87. člena Ustave ne pomeni, da morajo biti vsi kriteriji za dodeljevanje državne pomoči opredeljeni v zakonu. Zaradi narave in namena državnih pomoči mora biti način ureditve materialnih kriterijev državne pomoči odvisen od objektivno upravičene volje zakonodajalca v vsakem konkretnem primeru sklopa državnih pomoči po posameznih področjih ali situacijah, ki zahtevajo podeljevanje državne pomoči. V določenih primerih lahko zakonodajalec določen del kriterijev opredeli že v zakonu in jih izvršilna veja oblasti nadalje razčleni v podzakonskem predpisu, razvojnih programih ali drugih aktih; v drugih primerih pa se zakonodajalec iz objektivnih razlogov lahko odloči, da določeno vrsto pomoči samó predvidi v zakonu, vse vsebinske kriterije pa lahko opredeli izvršilna veja oblasti v podzakonskem predpisu ali v drugem izvedenem aktu. Načeloma je v obeh primerih zadovoljeno določilu 87. člena Ustave in tudi v konkretnem primeru je določilu 87. člena Ustave z vidika ureditve materialnih kriterijev za dodeljevanje državne pomoči zadoščeno iz naslednjega razloga:

ZPZRTH (Uradni list RS, št. 61/2000, 42/2003) v določilu 10. člena pravi, da je osnova za določanje sredstev, ki bodo usmerjena s strani države za razvojno prestrukturiranje regije, določene v 3. členu tega zakona, Program ukrepov za razvojno prestrukturiranje regije za reševanje specifičnih problemov regije zaradi postopnega opuščanja energetske dejavnosti. Ta program ukrepov po določilu 2. odstavka 10. člena ZPZRTH pripravi Agencija RS za regionalni razvoj, sprejme pa ga Vlada RS. Iz uvoda prvostopenjskega sklepa izhaja, da je bil prvostopenjski sklep izdan na podlagi Programa ukrepov za razvojno prestrukturiranje regije in Izvedbe programa ukrepov za razreševanje specifičnih problemov regije zaradi postopnega zapiranja RTH in razvojnega prestrukturiranja Zasavja-program porabe sredstev v letu 2001 (sprejeto na 33. seji Vlade RS dne 21. 6. 2001), iz uvoda izpodbijane odločbe pa izhaja, da je tožena stranka izpodbijani akt izdala na podlagi Programa ukrepov za razvojno prestrukturiranje regije in Programa ukrepov za razvojno prestrukturiranje regije-letni izvedbeni program 2002 in 2003, ki ga je sprejela Vlada RS na svoji 78. redni seji dne 13. 6. 2002. In ker ZPZRTH v več določilih predvideva državne pomoči zasebnim gospodarskim podjetjem (3. točka 1. člena, 3. alineja 2. člena, 11., 12., 13. člen) s ciljem razvojnega prestrukturiranja regije, je izpodbijani akt samo z vidika ZPZRTH skladen tako z ustavnim načelom legalitete kot tudi z določilom 87. člena Ustave.

Vendar pa ZPZRTH v določilu 2. odstavka 13. člena tudi pravi, da se spodbude dodeljujejo v skladu s pravili o dodeljevanju državnih pomoči v oblikah in na način, kot ga določa zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja. V času odločanja na prvi stopnji postopka je veljal Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSSRR, Uradni list RS, št. 60/1999). Ta je v določilu 3. odstavka 20. člena glede materialnih kriterijev za dodeljevanje spodbud določal, da podrobnejše pogoje in merila za dodeljevanje spodbud za skladni regionalni razvoj določi vlada na predlog ministrstva, pristojnega za razvoj. Iz 3. točke 1. odstavka 25. člena ZSSRS izhaja, da mora o podrobnejših pogojih in merilih za dodeljevanje spodbud, pomembnih za skladen regionalni razvoj in o oblikah teh spodbud (20. in 21. člen), Vlada sprejeti uredbo v 6 mesecih od uveljavitve tega zakona. Vlada RS je sprejela Uredbo o podrobnejših pogojih in merilih za dodeljevanje spodbud, pomembnih za skladen regionalni razvoj (Uredba, Uradni list RS, št. 59/2000, 60/2001). Niti iz prvostopenjskega sklepa niti iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi kateri koli upravni organ pri konkretnem odločanju uporabil Uredbo. Vendar pa to samo po sebi še ni razlog za nezakonitost izpodbijanega sklepa, kajti če sta tožena stranka in prvostopenjski organ pri odločanju dejansko upoštevala vsa merila iz Uredbe, četudi se nista na Uredbo sklicevala, potem samo zaradi tega izpodbijani sklep ni nezakonit. Poleg tega je zaradi učinkovitejšega nadaljnjega postopka sodišče moralo preveriti, ali so uporabljena merila za dodeljevanje spodbud v konkretnem primeru skladna z Uredbo glede na to, da tožeča stranka v tožbi uveljavlja, da je tožena stranka napačno vrednotila tožnikovo vlogo po posameznih merilih.

Uredba je na podlagi zakonskega pooblastila iz določila 3. točke 1. odstavka 25. člena in 20. člena ZSSRR uredila več splošnih pogojev za dodeljevanje spodbud in merila dodeljevanja. Merila za dodeljevanje spodbud so bila v konkretnem primeru opredeljena v javnem razpisu (Uradni list RS št. 59/2002), na podlagi katerega je tožnik konkuriral za državno pomoč. Z vidika presoje zakonitosti izpodbijanega akta je zato pomembno, ali so merila, na podlagi katerih je prvostopenjski organ odločal v zadevi (oziroma na podlagi katerih je tožena stranka odločila o pritožbi tožnika zoper prvostopenjski sklep) skladna z merili iz Uredbe. Kajti posamični akti državnih organov morajo temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu (4. odstavek 153. člena Ustave) - v konkretnem primeru na Uredbi. Glede meril za dodeljevanje državnih spodbud Uredba v določilu 1. odstavka 6. člena na splošno določa, da se pri dodeljevanju spodbud upošteva: prispevek k ustvarjanju in ohranjanju obstoječih produktivnih delovnih mest, prispevek k zmanjšanju neugodnih demografskih gibanj in prispevek k večji razvitosti širšega območja. Prvo merilo iz določila 1. odstavka 6. člena Uredbe je pokrito z merilom b.) iz javnega razpisa. Drugega merila iz določila 1. odstavka 6. člena Uredbe ni mogoče uporabiti v konkretnem primeru, ker namen predmetne spodbude ni v zmanjšanju neugodnih demografskih gibanj. Tretje merilo pa je zaradi splošnosti po presoji sodišča pokrito z vsemi merili iz javnega razpisa. Bistveno bolj določno pa so merila za dodeljevanje spodbud urejena v določilu 13. člena Uredbe. To določilo pa pravi, da se bodo pri dodeljevanju regionalnih spodbud Ministrstva za ekonomske odnose in razvoj ter sklada poleg meril iz prvega odstavka 6. člena te uredbe upoštevala naslednja merila: - razvojna naravnanost projekta, za katerega se dodeljujejo sredstva (uvajanje novih tehnologij, inovacij, nastopanje na novih tržiščih, odpiranje novih delovnih mest), - ohranitev realne vrednosti dodeljenih sredstev, - donosnost projekta, za katerega se dodeljujejo sredstva, - finančna konstrukcijo projekta, za katerega se dodeljujejo sredstva (obseg lastnih sredstev, namenjenih financiranju projekta, obseg in vrsta drugih virov financiranja).

V določilu 2. odstavka 13. člena Uredbe je še določeno, da bodo prednost pri izbiri imeli projekti z večjim številom točk po vrednotenju, upoštevajoč določila 7. člena (ki ureja prednostna območja dodeljevanja spodbud) ter prvega odstavka 13. člena Uredbe.

Določilo 2. odstavka 6. člena Uredbe pa pravi, da podrobnejša merila opredeli minister, pristojen za razvoj. To določilo je treba razlagati tako, da minister lahko opredeli podrobnejša merila na podlagi meril, ki so določena v Uredbi, ne sme pa podrobnejša opredelitev meril pomeniti, da minister določi nova merila mimo tistih, ki so določena v Uredbi, ker bi bila takšna ureditev v nasprotju z zakonskim pooblastilom iz določila 3. točke 1. odstavka 25. člena ZSSRR in s tem v nasprotju z načelom legalitete. Primerjava med merili iz določila 13. člena Uredbe in merili, ki jih je uporabil upravni organ v konkretnem primeru, pokaže, da sta prvostopenjski organ in tožena stranka odločala na podlagi meril, ki jih sicer ureja tudi Uredba. Merilo iz prve alineje 13. člena Uredbe je pokrito z merili a. (reference investitorja), b. (število novih delovnih mest), d. (vpliv na okolje), e. (trajnostna naravnanost investicije), f. (delež visokih tehnologij v investicijskem projektu) in g. (razvojni učinki projekta v občinah z razvojnimi problemi); merilo iz druge alineje 13. člena Uredbe je po mnenju sodišča tudi pokrito z merili pod e. in g. iz javnega razpisa. Tretje merilo iz 13. člena Uredbe, ki se ga lahko razlaga v širšem pomenu besede, je po mnenju sodišča pokrito z merili pod d., e., f., g., c. in b. iz javnega razpisa. Četrto merilo iz 13. člena Uredbe pa je po mnenju sodišča pokrito z merilom pod a. (reference investitorja: uporaba inovativnih virov financiranja). Merilo iz določila 7. člena Uredbe je upoštevano v merilu pod g. iz javnega razpisa.

Na tej podlagi je sodišče ugotovilo, da z vidika materialnih vidikov (meril) za dodeljevanje predmetne državne spodbude - ob upoštevanju določil 87. člena, 2. odstavka 120. člena in 4. odstavka 153. člena Ustave - ne da bi se sodišče spustilo tudi v vsebinsko presojo vrednotenja tožnikove vloge, izpodbijana odločba ni nezakonita.

Po mnenju sodišča je z vidika določila 87. člena Ustave nekoliko drugače, ko gre za vprašanje procesnih vidikov uveljavljanja pravic v postopku dodeljevanja državnih pomoči. Ključni procesni vidiki uveljavljanja pravic v postopku dodeljevanja državnih pomoči so lahko na originaren način urejeni le v zakonu, ne pa v podzakonskem predpisu ali drugih aktih. V zvezi s procesnim vidikom uveljavljanja pravic v postopku dodeljevanja državnih pomoči ima ZPZRTH eno samo določbo (2. odstavka 13. člena), ki pravi, da se spodbude dodeljujejo v skladu s pravili o dodeljevanju državnih pomoči v oblikah in na način, kot ga določa zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja. V času odločanja na prvi stopnji postopka je veljal Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR, Uradni list RS, št. 60/1999). V določilu 1. odstavka 1. člena ZSRR je določeno, da ta zakon določa dodeljevanje razvojnih spodbud. Po določilu 2. odstavka 14. člena ZSRR pa so organi, ki dodeljuje spodbude, pomembne za regionalni razvoj, ministrstva in ne Agencija RS za regionalni razvoj, ki je v obravnavani zadevi izdala prvostopenjski akt. Vendar pa določilo 3. odstavka 21. člena Zakona o državni upravi (ZDU, Uradni list RS, št. 52/2002, 56/2003) pravi, če zakon določa, da je za odločanje o upravnih zadevah na določenem področju na prvi stopnji pristojno ministrstvo, in je v ministrstvu organiziran organ v sestavi za to področje, na prvi stopnji vodi postopek in odloča o upravni zadevi organ v sestavi ministrstva. To pomeni, da je v konkretnem primeru prvostopenjski sklep izdal stvarno pristojen organ, kajti Agencija RS za regionalni razvoj je bila v času odločanja na prvi stopnji (dne 27. 5. 2003) organ v sestavi ministrstva (1. odstavek 16. člena ZSSRR).

Napaka z vidika procesnega varstva pravic tožnika pa se v konkretnem primeru nanaša na odločanje drugostopenjskega organa. V času vložitve vloge tožnika na javni razpis, odločanja prvostopenjskega organa (27. 5. 2003) in vložitve zahtevka za preveritev prvostopenjskega sklepa (9. 6. 2003) je namreč veljal ZSSRR, ki ni določal nič o pritožbenem postopku zoper odločitev ministrstva glede dodelitve spodbude. Zakonodajalec je šele v ZSSRR-A (2. odstavek 2. člena, Uradni list RS, št. 56/2003) določil, da proti sklepu javne agencije za regionalni razvoj pri dodeljevanju razvojnih spodbud ni pritožbe. Ker je ta določba stopila v veljavo dne 14. 6. 2003, je sodišče ne sme uporabiti, ampak mora uporabiti ZSSRR, ki je veljal v času odločanja organa prve stopnje oziroma v času vložitve pravnega sredstva zoper prvostopenjski sklep. Dejstvo, da ZSSRR nič ne ureja glede pritožbe zoper prvostopenjski akt z vidika določila 25. člena Ustave (pravica do učinkovitega pravnega sredstva) sodišču ne vzbuja dvoma o ustavnosti take ureditve (156. člen Ustave).

Tožena stranka se je pri odločanju o pritožbi očitno oprla na Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 6672001, 53/2002), ki ga je minister za finance izdal med drugim na podlagi določila 53. člena Zakona o javnih financah (ZJF, Uradni list RS, št. 79/99, 124/2000, 79/2001, 30/2002, 56/2002-ZJU). Določilo 53. člena ZJF, ki se nanaša na oddajo javnih naročil, v 2. odstavku pravi, da se sredstva subvencij, posojil in drugih oblik državnih pomoči dodelijo na podlagi predhodno izvedenega javnega razpisa, objavljenega v Uradnem listu RS, pod pogoji in po postopku, ki ga predpiše minister, pristojen za finance, če s posebnim zakonom ni drugače določeno. Minister za finance mora pri določitvi pogojev pri dodeljevanju sredstev za državne pomoči smiselno upoštevati načela zakona o javnih naročilih. To pomeni, da je minister za finance smiselno vezan na ZJN glede materialnih pogojev pri dodeljevanju državnih pomoči, ne pa glede ureditve postopka dodeljevanja državnih pomoči. V določilu 84. člena Pravilnika je minister za finance uredil pritožbeni postopek in očitno je tožena stranka v zadevi odločala na podlagi tega določila. Določilo 84. člena Pravilnika pravi, da predlagatelj vloge za dodelitev državne pomoči, ki meni, da izpolnjuje pogoje in merila iz javnega razpisa in da mu razpisana sredstva neupravičeno niso bila dodeljena, lahko vloži pri neposrednem uporabniku pritožbo za preveritev utemeljenosti sklepa, in sicer na naslov neposrednega uporabnika. V pritožbi mora natančno opredeliti razloge, zaradi katerih vlaga pritožbo (1. odstavek 84.člena Pravilnika). Predmet pritožbe ne morejo biti postavljena merila za ocenjevanje vlog za dodelitev državnih pomoči (2. odstavek 84. člena Pravilnika). Neposredni uporabnik je dolžan pritožbo obravnavati, preveriti njene navedbe in v roku 15 dni ponovno odločiti s sklepom o dodelitvi sredstev. S sklepom lahko spremeni svojo prejšnjo odločitev (3. odstavek 84. člena Pravilnika). Sklep neposrednega uporabnika o pritožbi predlagatelja vloge je s tem dokončen (4. odstavek 84. člena Pravilnika). Vložena pritožba ne zadrži podpisa pogodb z izbranimi predlagatelji vloge (5. odstavek 84. člena Pravilnika).

Treba je torej izhajati iz interpretacije, da je že ZSSRR pred uveljavitvijo ZSSRR-A, to je pred 14. 6. 2003 dopuščal pritožbo zoper prvostopenjski sklep zaradi tega, ker pritožbe izrecno ni prepovedal, in je treba izhajati iz Ustavi (25. člen, 87. člen) naklonjene interpretacije zakonske ureditve dajanja razvojnih spodbud, saj je pravica do pritožbe v upravnem postopku nujno potrebna zaradi varstva civilnih pravic, načela enakosti pred zakonom (14. člen Ustave; 7. člen Zakona o javnih naročilih, ZJN, Uradni list RS, št. 39/2000, 2/2004; 4. odstavek 3. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja, ZRPJN, Uradni list RS, št. 14/2003) v povezavi s svobodno podjetniško pobudo (1. in 2. odstavek 74. člena Ustave), zaradi varstva konkurence (3. odstavek 74. člena Ustave, 1. člen Zakona o nadzoru državnih pomoči, Uradni list RS, št. 1/2000 oziroma Zakon o spremljanju državnih pomoči, Uradni list RS, št. 37/2004 ter 5 člen ZJN), zaradi varstva pred korupcijo (44. člen ZJN) in varstva načela delitve oblasti med sodno in izvršilno vejo v zadevah, ki imajo izrazite razvojno-ekonomske vsebine (2. odstavek 3. člena Ustave). Pravico do pritožbe pa je v tovrstnih sporih izrecno predvidel tudi ZDU in je tudi določil, kdo je pristojen za odločanje o pritožbi. Določilo 25. člena ZDU določa, da ministrstvo odloča o upravnem postopku na drugi stopnji o pravnih sredstvih zoper upravne akte, ki jih izdaja organ v sestavi.

Ker je z vidika načela legalitete (2. odstavek 120. člena Ustave) in določila 87. člena Ustave v konkretnem primeru tudi sprejemljivo, da druge procesne vidike varstva pravic ureja podzakonski predpis, sodišču opisana ureditev ni vzbudila dvoma o ustavnosti in je uporabilo navedene določbe v upravnem sporu. Tudi po ureditvi 84. člena Pravilnika o pritožbi za preveritev utemeljenosti sklepa odloča neposredni uporabnik, to pa je v konkretnem primeru pristojno ministrstvo za razvoj oziroma z uveljavitvijo ZSSRR-A je pristojna Služba Vlade RS za strukturno politiko in regionalni razvoj, ne pa Agencija RS za regionalni razvoj. To pa je tudi razlog, zaradi katerega je bilo treba tožbi ugoditi.

Ker je izpodbijani akt izdal stvarno nepristojen organ, kar pomeni bistveno kršitev določb postopka (1. točka 3. odstavka 25. člena ZUS), je sodišče tožbi ugodilo in zadevo vrnilo v nadaljnji postopek toženi stranki. Tožeča stranka mora namreč najprej izkoristiti možnost pritožbe v upravnem postopku, ker upravni spor ne more biti nadomestilo za odločanje v upravnem postopku še posebej v sporih, kjer gre po vsebini za razvojno-ekonomske odločitve. To bi bilo v nasprotju z načelom delitve oblasti, zato sodišče v tej zadevi ni odločalo na podlagi glavne obravnave in zaslišanja tožeče stranke. V ponovnem postopku odločanja o pritožbi za preveritev prvostopenjskega sklepa mora pritožbeni organ v postopku smiselno uporabiti določila ZUP, zlasti glede tega, da mora pritožbeni organ odgovoriti na vse pritožbene navedbe (2. odstavek 245. člena ZUP oziroma 5. točka 1. odstavka 214. člena ZUP) in da mora navesti konkretne določbe predpisov, na katere opira odločbo (4. točka 1. odstavka 214. člena ZUP), ne pa predpise na splošno. Tako bo možna učinkovita presoja zakonitosti v morebitnem upravnem sporu, v katerem pa zaradi narave spora sodišče, ko presoja zakonitost vrednotenja vloge prijavitelja na razpis oziroma pritožbe zoper prvostopenjski sklep v okviru postavljenih meril pušča določeno polje proste presoje toženi stranki. Pristojni organ mora izdati odločitev o pritožbi za preveritev prvostopenjskega sklepa v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe; pri tem je vezan na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (3. odstavek 60. člena ZUS).