UPRS sklep I U 885/2012

Tožba se zavrže.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Tožnik izpodbija poročilo z dne 18. 5. 2012 o opravljenem upravnem nadzoru, ki ga je komisija za izvedbo upravnega nadzora sestavila na podlagi 10. člena Pravilnika o upravnem nadzoru v zdravstvu (v nadaljevanju Pravilnik). Sodišču predlaga, naj izpodbijano poročilo v celoti odpravi, uveljavlja pa tudi povrnitev stroškov upravnega spora.

V tožbi navaja, da izpodbija zakonitost navedenega poročila na podlagi drugega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj gre za akt, ki je po svoji naravi javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi. Pri tem pojasnjuje, da je treba 12. člen Pravilnika razlagati tako, da predstavlja izpodbijano poročilo dokončen ugotovitveni akt, medtem ko bi odločba, s katero bi se naložilo odpravo morebitnih nepravilnosti, predstavljala dajatveno odločbo. Zato meni, da je mogoče poročilo kot ugotovitveni akt samostojno izpodbijati v upravnem sporu. Ugotovitve komisije naj bi bile dokončne, ker zoper njih ni predvidena pritožba, 12. člen Pravilnika pa ne predpisuje, v kakšnem roku mora minister ob ugotovitvi nepravilnosti izdati odločbo. Položaj, v katerem je poročilo komisije izdano, ni pa še izdana morebitne odločba, naj bi pomenil pri nadzorovancu poseg v njegov pravni položaj in pravice zaradi negotovosti, povezane z očitanimi domnevnimi nepravilnostmi in nezakonitostmi njegovega dela. Tožba v upravnem sporu je po mnenju tožnika primerno sredstvo za odpravo te negotovosti.

Med tožbenimi razlogi navaja nepravilnosti in nezakonitosti pri pripravi poročila ter njegovo objavo na spletni strani toženke.

Toženka v odgovoru na tožbo pojasnjuje pravno podlago za upravni nadzor, v katerem je bilo izdelano izpodbijano poročilo in sodišču predlaga, naj tožbo zavrže, ker s poročilom ni bilo poseženo v tožnikov pravni položaj.

Tožnik v pripravljalni vlogi nasprotuje stališču toženke in navaja, da bi bila ob takem stališču onemogočena kontrola zakonitosti upravnega nadzora, ki je zaključen s poročilom in ne z odločbo.

Tožba ni dovoljena.

Tožnik navaja, da tožbo vlaga zoper poročilo o upravnem nadzoru, ker naj bi bilo to poročilo upravni akt iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1. Zato je moralo sodišče preizkusiti, ali je izpodbijano poročilo upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

Po 2. členu ZUS-1 je predmet izpodbijanja v upravnem sporu dokončni upravni akt, s katerim se posega v pravni položaj tožnika. Upravni akt po tem zakonu pa je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Morebitna objava akta torej ni pravno odločilni element za opredelitev upravnega akta, ki ga je na podlagi 2.člena ZUS-1 mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

Značilnost upravnih aktov glede na navedeno določbo ZUS-1 je, da so izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije in da vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje takega akta. Upravna zadeva pa je po prvem odstavku 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma če to zaradi javnega interesa izhaja iz narave stvari (drugi odstavek).

Ni dvoma, da je bilo izpodbijano poročilo izpodbijano v postopku upravnega nadzora. Upravni nadzor nad zakonitostjo dela zdravstvenih zavodov in zasebnih zdravstvenih delavcev izvaja ministrstvo, pristojno za zdravje (3. točka prvega odstavka 76. člena in prvi odstavek 80. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti – v nadaljevanju ZZDej). V drugem odstavku 80. člena je določeno, da izda ministrstvo, pristojno za zdravje, odločbo, če se pri upravnem nadzoru ugotovijo nepravilnosti. S to odločbo se določi ukrepe in roke za odpravo nepravilnosti.

V obravnavani zadevi upravna odločba ni bila izdana. Ker ne ZZDej ne kak drug zakon ne določa sodnega varstva v upravnem sporu zoper poročilo upravnega nadzora, je sodišče v obravnavani zadevi presojalo, ali je bilo z izpodbijanim poročilom poseženo v tožnikovo – torej njemu lastno, ker mu jo podeljujejo predpisi –, pravico in pravno korist.

Izpodbijano poročilo je sestavila komisija, ki jo je imenoval minister. Člena 12 Pravilnika, ki določa, da minister izda odločbo o ukrepih in rokih za odpravo nepravilnosti, če komisija pri nadzoru ugotovi nepravilnosti, ni mogoče razlagati tako, kot ga razlaga tožnik. Dejstvo, da ZZDej in Pravilnik izdajo odločbe predvidevata le, če komisija ugotovi nepravilnosti, po mnenju sodišča ne pomeni, da je upravni spor dovoljen že zoper poročilo te komisije. ZZDej namreč komisiji, ki opravlja upravni nadzor, ne daje pooblastila za odločanje. Kaj takega ne izhaja niti iz določb Pravilnika. Poročilo o upravnem nadzoru je opredeljeno v 10. členu Pravilnika kot poročilo komisije o ugotovitvah glede zakonitosti delovanja izvajalca, ki vsebuje zapisnik komisije in predloge za odpravo morebitnih nepravilnosti. To pomeni, da akt komisije že zato ne more imeti pravnih posledic na pravni položaj stranke upravnega nadzora. ZZDej sicer v 81. členu izrecno daje pooblastilo uradni osebi, ki opravlja upravni nadzor (ta oseba je po 6. členu Pravilnika tudi predsednik komisije), vendar le za izjemno odreditev začasnega ukrepa, da se prepreči neposredna nevarnost za zdravje ljudi ali za zdravstvene razmere. Da bi v obravnavani zadevi šlo za tak ukrep uradne osebe, tožnik ne zatrjuje.

Iz izpodbijanega poročila o upravnem nadzoru tudi sicer ne izhaja, da bi bila z njim tožniku naložena kakšna obveznost ali da bi bilo odločeno o njegovi pravici. Mnenja in predlogi, navedeni v poročilu o opravljenem upravnem nadzoru, namreč ne pomenijo odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika. Če tožnik meni, da so zaradi vsebine mnenj in predlogov, ki jih poročilo vsebuje, izpolnjeni pogoji za izdajo odločbe, pa lahko to od ministrstva, pristojnega za izdajo odločbe, tudi zahteva, in če ta odločbe ne izda, pod pogoji ZUS-1 vloži tudi tožbo zaradi molka organa.

To pomeni, da tožnik tudi v primeru zatrjevanega nezakonitega ravnanja komisije ne more zahtevati sodnega nadzora nad zakonitostjo poročila o upravnem nadzoru, saj z njim ni bilo odločeno o njegovi materialnopravno določeni pravici ali pravni koristi. Zaradi tega ne gre za upravni akt, s katerim bi bilo poseženo v tožnikov pravni položaj v smislu prvega odstavka 2. člena ZUS-1.

Glede na navedeno izpodbijana odločba ni upravni akt, ki bi ga tožnik lahko izpodbijal s tožbo v upravnem sporu, niti ne gre za akt, za katerega bi zakon izrecno določal, da je zoper njega dopustno uveljavljati sodno varstvo v upravnem sporu. Sodišče je zato tožbo kot nedovoljeno zavrglo (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

Ker je sodišče tožbo zavrglo, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).