UPRS sodba I U 77/2012

Tožbi se ugodi, odločba Tržnega inšpektorata RS, Območna enota Ljubljana, št. 0610-7930/2010-13-30006 z dne 21. 3. 2011 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

1Z izpodbijano odločbo je Tržni inšpektorat RS, Območna enota Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) odločil, da je tožnica dolžna ceno za storitev odlaganja azbestnocementnih gradbenih izdelkov uskladiti z ukrepom kontrole cen in ceno določiti vključno z davkom na dodano vrednost (v nadaljevanju DDV) in okoljsko dajatvijo največ 67,00 EUR/t azbestnocementnih gradbenih izdelkov (1. točka izreka). Iz 2. točke izreka izhaja, da je tožnica dolžna kupcem za storitev odlaganja azbestnocementnih gradbenih izdelkov vrniti razliko v ceni v obsegu 19.466,05 EUR, s pripadajočimi obrestmi, za preveč zaračunano ceno storitve, za obdobje od 1. 3. 2010 do 28. 2. 2011. Iz 3. točke izreka izhaja, da je rok izvršitve 1. točke izreka te odločbe dan po prejemu odločbe, 2. točke izreka te odločbe pa v roku 15 dni po pravnomočnosti odločbe. Če upravičenci niso znani, je tožnica dolžna takoj po pravnomočnosti odločbe objaviti na ustrezen način, naj se zglasijo pri tožnici zaradi plačila razlike v ceni in zamudnih obresti pri gospodarskih poslih po obligacijskem pravu, v roku, ki ne sme biti krajši kot 30 dni po objavi tega poziva. Hkrati je odločil, da pritožba zoper 1. točko odločbe ne zadrži njene izvršitve ter da bo o morebitnih stroških postopka izdan poseben sklep (4. in 5. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je bil 5. 8. 2010 in 16. 11. 2010 opravljen inšpekcijski pregled pri tožnici, v okviru katere posluje Odlagališče nenevarnih odpadkov ..., na podlagi določil Zakona o kontroli cen (v nadaljevanju ZKC) in Uredbe o prevzemanju odpadnih azbestonocementnih gradbenih izdelkov na odlagališčih komunalnih odpadkov in o določitvi najviše cene njihovega odlaganja (v nadaljevanju Uredba), ki velja od 22. 9. 2006.

2Inšpekcijski pregled se je opravljal z namenom preveriti ali tožnica spoštuje ukrep kontrole cen po 1. točki 9. člena ZKC in ali je tožnica izvajanje storitev odlaganja azbestnocementnih gradbenih izdelkov uporabnikom zaračunavala po ceni, ki je višja od najvišje dovoljene cene, določene v Uredbi. Pri inšpekcijskem pregledu je bilo ugotovljeno, da je tožnica uporabljala do 28. 2. 2010 cenik z dne 1. 3. 2009, po katerem je bila cena z 8,5 % DDV 66,83 EUR/t. Od 1. 3. 2010 pa je cena za izvajanje storitev odlaganja azbestnocementnih gradbenih izdelkov 66,84 EUR/t, ki vključuje ceno za odlaganje azbestnocementnih odpadkov 59,40 EUR/t, ceno za javno infrastrukturo 2,20 EUR/t in 8,5 % DDV, na to ceno pa je prišteta še okoljska dajatev z DDV 11,39 EUR/t, tako, da znaša končna cena za uporabnike 78,20 EUR/t. Hkrati je tožnica posredovala podatek o navedeni zaračunani razliki v ceni nad 67,00 EUR/t navedenih odpadkov, ki znaša 11,20 EUR/t za obdobje od 1. 3. 2010 do 28. 2. 2011, zaradi česar je dolžna kupcem za storitev odlaganja azbestnocementnih gradbenih izdelkov vrniti razliko v ceni v obsegu 19.466,05 EUR, s pripadajočimi obrestmi, za preveč zaračunano ceno storitve za obdobje od 1. 3. 2010 do 28. 2. 2011.

3Glede na dejstvo, da je tožnica od 1. 3. 2010 okoljsko dajatev obračunavala ločeno na način, da jo je dodala znesku, ki ga je uporabnikom zaračunavala za storitev prevzema 1 tone odpadnih azbestnocementnih gradbenih izdelkov, je uporabnikom zaračunavala storitev preko 67,00 EUR/t in sicer je imela ceno z vključenim 8,5 % DDV in z okoljsko dajatvijo v višini 78,20 EUR/t, kar je v nasprotju s 1. točko 9. člena ZKC in 3. členom Uredbe. Slednja je bila sprejeta na podlagi 2. točke prvega odstavka 8. člena ZKC, ki določa, da Vlada z uredbo določi ustrezne ukrepe kontrole cen. Iz 3. člena Uredbe izhaja, da je 67,00 EUR/t prevzetih azbestnocementnih gradbenih izdelkov najvišja cena, ki jo za storitev odlaganja prevzetih azbestnocementnih gradbenih izdelkov lahko določi upravljalec odlagališča komunalnih odpadkov, pri čemer je v to ceno že vključen DDV. Prvostopenjski organ se glede izrečenega ukrepa sklicuje na drugi, tretji in četrti odstavek 17. člena ZKC.

4Tožnikovo pritožbo je zavrnilo Ministrstvo za gospodarstvo (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z odločbo z dne 21. 10. 2011. Navedeno odločbo je izdalo v ponovljenem postopku. V prvotnem postopku izdano odločbo drugostopenjskega organa (s katero je bila prav tako zavrnjena tožničina pritožba) je v upravnem sporu odpravilo Upravno sodišče RS s sodbo št. I U 1230/2011-11 z dne 27. 9. 2011 in zadevo vrnilo drugostopenjskemu organu v ponovni postopek. Navedlo je, da drugostopenjski organ ni presodil vseh tožničinih ugovorov. V ponovljenem postopku drugostopenjski organ ponovno ugotavlja, da je prvostopenjski organ o zadevi odločil pravilno. Sklicuje se na ZKC in na 3. člen Uredbe, po kateri najvišja cena, ki je lahko določena za storitev odlaganja odpadnih azbestcementnih gradbenih izdelkov, znaša 67,00 EUR. Cena, ki jo tožnica kot upravljalec odlagališča nenevarnih odpadkov na ... sme zaračunati uporabniku za opravljeno storitev odlaganja odpadnih azbestcementnih gradbenih izdelkov, torej ne sme biti višja od 67,00 EUR. Glede na dejstvo, da je tožnica okoljsko dajatev v znesku 11,39 EUR obračunavala ločeno, je uporabnikom odlagališča dejansko zaračunavala višjo ceno od tiste, ki jo je kot najvišjo z Uredbo določila Vlada RS. Po oceni drugostopenjskega organa je cena 67,00 EUR končna cena, ki jo je dolžan plačati uporabnik, tožnica pa je tako določeno najvišjo ceno presegla. Zavrača tudi tožničine ugovore, da je veljavnost Uredbe v delu, ki se nanaša na določitev najvišje cene, potekla že 22. 9. 2008 in pojasnjuje, da je Uredba prenehala veljati šele z dnem uveljavitve nove Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih, in sicer 30. 7. 2011, to pa je po izdaji prvostopenjske odločbe.

5Tožnica v tožbi navedeno odločitev izpodbija in uveljavlja tožbeni razlog nepravilne uporabe materialnega prava. Tožnica je že v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo navajala, da je pri oblikovanju cene odlaganja azbestno cementnih gradbenih izdelkov v celoti upoštevala Uredbo, ki v 3. členu določa, da je najvišja cena, ki jo za storitev odlaganja odpadnih azbestnocementnih gradbenih izdelkov določi upravljalec odlagališča komunalnih odpadkov, enaka 67,00 EUR na tono prevzetih odpadnih azbestnocementnih gradbenih izdelkov, pri čemer je DDV vključen v to ceno. Uredba je bila sprejeta in uveljavljena v letu 2006. V letu 2010 je bila sprejeta in uveljavljena Uredba o okoljski dajatvi za onesnaženje okolja zaradi odlaganja odpadkov na odlagališčih (Uredba o okoljski dajatvi). Ta je v drugem odstavku 7. člena uvedla okoljsko dajatev, ki je prihodek proračuna občine. Zakonska podlaga za takšno dajatev je vsebovana v 112. členu Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), ki določa, da je povzročitelj onesnaževanja dolžan plačati okoljske dajatve, s katerimi se obdavčuje onesnaževanje okolja. Iz 112. člena ZVO-1 tudi izhaja, da so okoljske dajatve prihodek proračuna države ali občine, v skladu z zakonom. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o financiranju občin (ZFO-1A) je v tretjem odstavku 7. člena določil, da so okoljske dajatve, ki so na podlagi zakona, ki ureja varstvo okolja, predpisane zaradi obremenjevanja okolja z odpadnimi vodami in zaradi odlaganja odpadkov na odlagališčih, prihodek proračuna občine, kjer je nastala obremenitev okolja, zaradi katere je predpisana okoljska dajatev.

6Tožnica se sklicuje, da navedeno predstavlja okvir z Ustavo RS in zakonom skladne razlage Uredbe in Uredbe o okoljski dajatvi, ki ju je potrebno pri odločanju o vprašanju pravilnosti oziroma zakonitosti zaračunavanja cene storitve za odlaganje odpadnih azbestcementnih gradbenih izdelkov, obravnavati skupaj kot celoto, ker se nanašata in urejata isto materijo. Napačno je neupoštevanje Uredbe o okoljski dajatvi. Njeno upoštevanje zahteva že načelo konsistentnosti, ki je kot eno od načel pravne države vsebovano v 2. členu Ustave RS.

7Okvir z Ustavo RS in zakonom skladne, torej pravilne razlage in uporabe materialnega prava, po mnenju tožnice v obravnavani zadevi predstavljajo trije kriteriji. Prvi kriterij je, da je Uredba o okoljski dajatvi kasnejša. To pomeni, da 3. člen Uredbe ni mogoče razlagati tako, da so v najvišji ceni storitve upoštevanje že vse kasnejše dajatve. Iz jezikovne razlage namreč nedvoumno izhaja, da najvišja cena zajema samo eno dajatev in to DDV. Iz razlage prvostopenjskega in drugostopenjskega organa pa izhaja, da najvišja cena storitve skupaj z DDV ni več 67,00 EUR, temveč je nižja za okoljsko dajatev. Navedeno pa je v nasprotju z drugim odstavkom 120. člena Ustave RS v povezavi s četrtim odstavkom 153. člena Ustave RS. Drugi kriterij je vsebovan v 112. členu ZVO-1, v katerem je izrecno določeno, da okoljske dajatve plača povzročitelj onesnaževanja. Uredba o okoljski dajatvi sicer v prvem odstavku 7. člena določa, da je zavezanec za plačilo okoljske dajatve upravljalec odlagališča, vendar je navedena določba v nasprotju s 112. členom ZVO-1 in posledično z drugim odstavkom 120. člena Ustave RS. Izvršilna oblast pa nima pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu. Prav za tak primer pa gre pri prvem odstavku 7. člena Uredbe o okoljski dajatvi. V primeru, da sodišče meni, da razlaga prvega odstavka 7. člena Uredbe, ki bi bila v okviru prvega odstavka 112. člena ZVO-1 z ustaljenimi metodami razlage prava mogoča, ni možna, tožnica sodišču predlaga, da na podlagi 125. člena Ustave RS pri odločanju izloči nezakonito določbo Uredbe o okoljski dajatvi. Tretji kriterij je dejstvo, da je okoljska dajatev prihodek občine. Razlaga iz izpodbijane odločbe, po kateri naj bi bila okoljska dajatev sestavni del najvišje cene odlaganja odpadnih azbestcementnih gradbenih izdelkov, določene s 3. členom Uredbe, je zato v neskladju s 142. členom Ustave RS, posledično pa tudi s 146. in 147. členom Ustave RS.

8Tožnica se sklicuje tudi na odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007, ki je poudarilo, da 9. člen Ustave RS določa, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava. Sklicuje se na prvi stavek 142. člen Ustave RS, ki določa, da se občina financira iz lastnih virov ter na Evropsko listino lokalne samouprave - MELLS. Razlaga prvostopenjskega in drugostopenjskega organa, po kateri naj bi bila okoljska dajatev vključena v okvir zneska najvišje cene odlaganja odpadnih azbestncementnih gradbenih izdelkov po 3. členu Uredbe, je v neskladju s 142. členom Ustave RS. Takšna razlaga zato izvotli okoljsko dajatev kot lastni vir občine in je ne le v nasprotju z namenom zakonodajalca, temveč je v nasprotju tudi s 142. členom, posledično pa tudi 146. in 147. členom Ustave RS. To stališče podpira tudi 7. člen ZFO-1. Že iz dikcije 7. člena Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO-1) izhaja, da okoljska dajatev ne more biti sestavni del cene storitev. Nadalje se tožnica sklicuje na to, da je že v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo izrecno navedla, da je bila Uredba izdana na podlagi 2. točke prvega odstavka 8. člena ZKC ter je bila veljavna le šest mesecev oziroma najdlje eno leto. Drugostopenjski organ je navedeni ugovor popolnoma zanemaril, s čimer je posegel v tožničino pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Tožnica predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo (tako prvostopenjskega kot drugostopenjskega organa) odpravi.

9Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, v zvezi s tožbo pa pripominja, da je v skladu z Zakonom o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) predmet izpodbijanja prvostopenjska odločba in ne drugostopenjska odločba.

10Tožba je utemeljena.

11V obravnavanem primeru je sporna višina tožničine cene za storitev odlaganja azbestnocementnih gradbenih izdelkov na Odlagališče nenevarnih odpadkov ..., glede katere je bilo tožnici z izpodbijano odločbo naloženo, da jo je dolžna uskladiti z ukrepom kontrole cen in ceno določiti vključno z DDV in okoljsko dajatvijo največ na 67,00 EUR/t. Tožnica ugovarja, da je Uredba, ki je za omenjene storitve določala najvišjo ceno, že prenehala veljati. Prav tako meni, da v tako določeni najvišji ceni ne more biti vključena tudi okoljska dajatev, kot to izhaja iz izpodbijane odločbe in kar po mnenju tožnice pomeni napačno uporabo materialnega prava.

12Uredba je v 3. členu določala, da je najvišja cena, ki jo za storitev odlaganja odpadnih azbestcementnih gradbenih izdelkov določi upravljalec odlagališča komunalnih odpadkov, 67,00 EUR/t prevzetih odpadnih azbestcementnih gradbenih izdelkov, pri čemer je DDV vključen v to ceno. Navedena Uredba je bila izdana na podlagi 2. točke prvega odstavka 8. člena ZKC. Iz slednje izhaja, da Vlada z uredbo določi ustrezne ukrepe kontrole cen, kadar gre za dejavnosti, v katerih ima posamezno podjetje ali enota, ki samostojno opravlja dejavnost ali nekaj podjetij monopolni ali obvladujoč položaj, pa so te dejavnosti nujne za zadovoljevanje potreb ljudi in organizacij. Iz drugega odstavka 8. člena ZKC pa izhaja, da ukrep kontrole cen traja, dokler obstaja zanj razlog iz prejšnjega odstavka, vendar ne dalj kot šest mesecev. Vlada lahko v utemeljenih primerih po tem času na podlagi predhodne analize stanja ukrep kontrole cene obnovi. Iz tretjega odstavka 8. člena ZKC pa nadalje izhaja, da ne glede na drugi odstavek sme trajati ukrep zaradi razlogov iz 2. točke prvega odstavka najdalj eno leto, Vlada pa ga lahko obnovi v skladu s prejšnjim odstavkom.

13Sodišče ugotavlja, da je že ob prvotnem obravnavanju navedene zadeve (sodba I U 1230/2011-11 z dne 27. 9. 2011) ugotovilo, da se tožena stranka ni opredelila glede tožničine navedbe, da je Uredba prenehala veljati v delu, ki se nanaša na določitev najvišje cene. V ponovljenem postopku je drugostopenjski organ v obrazložitvi odločbe, s katero je tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil, navedel le, da je Uredba prenehala veljati z dnem uveljavitve Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih, in sicer 30. 7. 2011, to pa je po izdaji prvostopenjske odločbe. To, da je Uredba prenehala veljati z dnem, ko je bila uveljavljena nova Uredba, seveda ni sporno. Po presoji sodišča pa v zadevi še vedno ni ugotovljeno, ali je za tožnico v relevantnem obdobju še veljal ukrep kontrole cen, to je določena najvišja cena iz 3. člena Uredbe. Glede na citirane določbe 8. člena ZKC sme namreč omenjeni ukrep trajati najdalj eno leto, Vlada pa lahko v utemeljenih primerih po tem času na podlagi predhodne analize stanja ukrep obnovi. Nepojasnjeno ostaja, ali je Vlada v konkretnem primeru v skladu z omenjeno določbo 8. člena ZKC omenjeni ukrep po preteku enega leta na podlagi predhodne analize stanja obnovila. Navedeno v postopku ni bilo ugotovljeno, od odgovora na navedeno vprašanje pa je odvisno, ali obstoja pravna podlaga za naložitev ukrepov tožnici, kot je storjeno z izpodbijano odločbo.

14V primeru, da bo prvostopenjski organ v ponovnem postopku ugotovil, da je Vlada omenjeni ukrep obnovila, pa je potrebno v ponovnem postopku presojati, kaj sodi v tako določeno najvišjo ceno (67,00 EUR/t) za omenjeno storitev. V predmetni zadevi je namreč sporno ali v tako določeno ceno sodi tudi okoljska dajatev. Iz 3. člena Uredbe izhaja, da je najvišja cena, ki jo za storitev odlaganja odpadnih azbestcementnih gradbenih izdelkov določi upravljalec odlagališča komunalnih odpadkov, 67,00 EUR/t prevzetih odpadnih azbestcementnih gradbenih izdelkov, pri čemer je DDV vključen v to ceno. Po presoji sodišča je utemeljeno sklicevanje tožnice, da citirane določbe 3. člena Uredbe ni mogoče razumeti tako, da bi v navedeni ceni, ki je določena kot najvišja za omenjeno storitev, morala biti vključena tudi okoljska dajatev ter bi tako cena omenjene storitve dejansko predstavljala s to Uredbo določeno najvišjo ceno, zmanjšano za okoljsko dajatev. Za tak zaključek je prav tako utemeljeno sklicevanje tožnice na to, da je omenjena Uredba, ki določa najvišjo ceno, bila sprejeta leta 2006, Uredba o okoljski dajatvi pa kasneje (leta 2010). Tako Uredba iz leta 2006 v ceni, ki jo je določila kot najvišjo, ni mogla zajeti kasneje določene okoljske dajatve. Okoljska dajatev tudi ni prihodek tožnice, pač pa je prihodek proračuna države ali občine, kar izhaja iz 112. člena ZVO-1, pa tudi iz ZFO-1A (tretji odstavek 7. člena). Glede na določbo 112. člena ZVO-1, iz katere izhaja, da je zavezanec za plačilo okoljske dajatve oseba, ki je povzročila onesnaževanje okolja, je le-ta po presoji sodišča neposredni zavezanec za plačilo okoljske dajatve. Upravljalec odlagališča, ki ga kot zavezanca za plačilo okoljske dajatve določa prvi odstavek 7. člena Uredbe o okoljski dajatvi, pa je po presoji sodišča le posredni zavezanec. V konkretnem primeru je tožnica kot upravljalec odlagališča odpadkov uporabnikom določila ceno za storitev odlaganja odpadnih azbestcementnih gradbenih izdelkov. Za omenjeno storitev je bila dolžna upoštevati z Odlokom določeno najvišjo ceno. Za okoljsko dajatev tožnica ni zavezanka, sredstva iz naslova navedene dajatve niso njen prihodek ter na podlagi pojasnjenega v najvišji ceni, ki jo določa Odlok, po presoji sodišča ne more biti zajeta.

15Stališče iz izpodbijane odločbe, da bi morala biti okoljska dajatev že zajeta v ceni, ki je kot najvišja določena z Odlokom, po povedanem po presoji sodišča ni pravilno. Sodišče pa ugotavlja tudi, da iz izpodbijane odločbe in podatkov v spisu izhaja, da je tožnica na okoljsko dajatev, ki jo je obračunala posebej, zaračunala tudi DDV. Presežek z Uredbo določene najvišje cene storitve (67,00 EUR) je tako predstavljala ne le okoljska dajatev, pač pa tudi na to dajatev obračunani DDV, kar pa je po mnenju sodišča nepravilno. Na kakšni pravni podlagi je tožnica zaračunavala DDV na okoljsko dajatev ni razvidno. Nezakonito obračunavanje DDV na okoljsko dajatev pa ima lahko za posledico tudi kršitev 3. člena Uredbe.

16Iz navedenih razlogov je sodišče tožbi ugodilo in na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.