UPRS Sodba in sklep I U 82/2014-18

I. Postopek se nadaljuje.

II. Tožba se zavrne.

1Tožnik s tožbo izpodbija inšpekcijsko odločbo, ki mu je bila na podlagi 152. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) izdana kot zavezancu zaradi nelegalne gradnje v Dobruški vasi na zemljišču parc. št. 1368/1 k.o. ..., in sicer zidanega objekta tlorisnih dimenzij okoli 8,3 m x 5,3 m s pritličjem in mansardo, z lesenima nadstreškoma in delno zgrajenim zidanim prizidkom. V izpodbijani inšpekcijski odločbi mu je bilo naloženo, da do 1. 3. 2014 odstrani omenjene objekte in vzpostavi prejšnje stanje (1. točka izreka) ter da ustavi njihovo gradnjo (2. točka). Za objekte so bile izrečene prepovedi (3. točka) in odločeno, da se bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti iz 1. točke izreka začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (4. točka). Inšpekcijski zavezanec je dolžan takoj po izpolnitvi obveznosti iz 1. točke izreka o tem obvestiti pristojnega inšpektorja (5. točka). Ugotovljeno je bilo še, da v inšpekcijskem postopku ni bilo posebnih stroškov (6. točka) in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (7. točka).

2Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bil navedeni objekt zgrajen po letu 1994, ne da bi bilo zanj pridobljeno gradbeno dovoljenje, ki bi moralo biti pridobljeno, tožnik pa v postopku ni zanikal, da bi bil investitor in uporabnik predmetne nelegalne gradnje.

3Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zoper omenjeno odločbo zavrnil. Med drugim je kot nebistvene za odločitev ocenil tožnikove ugovore, da je bil objekt zgrajen še v času, ko je bilo zemljišče v lasti prejšnjega lastnika, da je država dopustila vračilo zemljišča denacionalizacijskim upravičencem skupaj z ljudmi, da občina Škocjan do danes ni storila ničesar glede legalizacije in ureditve romskega naselja, da gre za dom petim otrokom in podobno. Prav tako kot neutemeljen ocenjuje ugovor, da si tožnik že več let prizadeva odkupiti zemljišče in pridobiti gradbeno dovoljenje. Kot brezpredmetne ocenjuje tudi ugovore, da je objekt v postopku legalizacije, saj je država napovedala spremembe Zakona o romski skupnosti (v nadaljevanju ZRomS-1 ) in novo zakonodajo o legalizaciji objektov. Kot neutemeljeno pa zavrača tudi tožnikovo sklicevanje na sodbo ESČP v zadevi Yordanova in drugi proti Bolgariji in načelo enakosti pred zakonom.

4Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da se zaveda, da za sporni objekt nima gradbenega dovoljenja. Poudarja pa, da je pripadnik romske manjšine, sporni objekt pa leži v romskem naselju, znanim pod imenom ... v Občini Škocjan. Pojasnjuje, da je bilo zemljišče v prejšnji državi državna last, leta 2011 pa je bilo pretežno vrnjeno denacionalizacijskim upravičencem, delno pa je v lasti občine. Tožnik je svojo hišo zgradil leta 2000, z vednostjo lokalnih oblasti, in zanj in njegovo sedemčlansko družino pomeni dom. Sklicuje se na sodbi ESČP v že navedeni zadevi in zadevi Winerstein in drugi proti Franciji (sodba 27013/07 z dne 17. 10. 2013), ki sta v vsebinsko podobnih zadevah Romom glede neformalnih prebivališč priznali pravno zavarovana upravičenja oz. pravice. V omenjenih zadevah je presodilo, da določena dolgotrajna vezanost posameznika na njegov dom vzpostavlja pravno varstvo pred prisilno izselitvijo in drugimi posegi v dom, ne glede na legalnost objekta samega (zadeva Winterstein), še več, ESČP oblastem nalaga pozitivne dolžnosti s tem v zvezi (zadeva Jordanova). Tožnik si v svojem primeru to razlaga z dolžnostjo aktivnega prizadevanja občine za odkup zemljišča, ureditev pravnega položaja in prodajo tožniku. Občina Škocjan do danes ni sprejela in vodila praktično nobenih vsebinskih aktivnosti glede doma tožnika. Ravno obratno, prebivalci naselja so bili na začetku leta 2013 obsojeni za kaznivo dejanje protipravnega zavzetja nepremičnine, čemur je sledila izpodbijana odločba.

5ESČP nedvomno priznava zgodovinske specifike naseljevanja Romov, hkrati gre tudi za pravno praznino, ker ni domačih pravnih pravil glede posebnega urejanja položaja objektov v zatečenih neformalnih romskih naseljih iz preteklosti. Zakonodajalec zatečenega stanja romskih naselij ni posebej pravno uredil, sedanja ureditev po ZGO-1 pa je do tožnika nepravična, ker je že večkrat zaprosil zasebne lastnike in občino za odkup zemljišča, pa je bil vsakič zavrnjen z argumentom, da gre za zemljišča v zasebni lastnini. Izpodbijana odločba ne upošteva, da zasebna lastnina že dolgo ni več absolutna, ampak je podvržena omejitvam. Gre za stavbno zemljišče, edina ovira pa je dejstvo, da se postopki ureditve lastninsko pravnih razmerji še niso začeli. Prav tako ni političnega interesa za izvedbo postopkov. Zaradi navedenega so v konkretnem primeru trčile pravice države/občine po spoštovanju načela pravne države in načela enakosti (črne gradnje niso dovoljene), lastnikov ter pravno zavarovanih interesov ter pravic tožnika.

6Izpodbijana odločba vzpostavlja procesni predpogoj za kasnejšo izvršbo, ki bo povzročila, da bo ostal brez doma, otroci pa brez strehe nad glavo. Niti lokalna, niti državna oblast, niti izpodbijana odločba, pa nikjer niso obravnavali vprašanja ureditve primernega prebivališča. V primeru rušitve doma bodo kršeni standardi varstva pravice do zasebnosti oziroma človekovega dostojanstva, kot izhaja iz navedenih sodb ESČP. Izpodbijana odločba ne upošteva, da je tožnik glede svojega doma pridobil določena pravno zavarovana upravičenja, zato zoper neobstoječo vrednostno argumentacijo prava na njegov dejanski stan ne more dati primerne vsebinske pritožbe, zaradi česar mu je kršena tudi pravica do pravnega sredstva in v končni fazi tudi načelo zaupanja v pravo, kot bistven element pravne države. Z izpodbijano odločbo se torej posega v tožnikovo človekovo pravico do zasebnega in družinskega življenja po 8. členu EKČP in pravico do dostojanstva otrokove pravice po Konvenciji Združenih narodov o otrokovih pravicah. Nenazadnje pa tudi nima učinkovitega pravnega sredstva, ki bi upoštevalo načelo neenakosti pravnega položaja in potrebo po posebnih pozitivnih ukrepih. Tožnik poudarja, da toženka ni ugotovila dejanskega stanja v smislu specifike dejanskega položaja romske manjšine oziroma navedenega romskega naselja ter zgodovinskega razvoja naselja. Poudarja, da materialno pravo specifik romskih naselij ne ureja, navedene pravne praznine pa toženka ni zaznala, zato tudi ni izvedla zapolnitve pravne praznine z argumentacijo. Zaradi navedenega gre pri izpodbijani odločbi tudi za nepravilno uporabo materialnega prava. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in s sodbo samo odloči o stvari oziroma podrejeno, da vrne zadevo toženki v ponovni postopek.

K I. točki izreka:

7Sodišče je sklepom I U 82/2014-8 z dne 6. 3. 2014 prekinilo postopek in na Ustavno sodišče vložilo zahtevo za oceno ustavnosti 152. člena ZGO-1, na katerem izpodbijana odločba temelji. Ker je Ustavno sodišče z odločbo U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017 odločilo o tej zahtevi, je izpolnjen pogoj za nadaljevanje postopka.

K II. točki izreka:

8Tožba ni utemeljena.

9V obravnavani zadevi je naslovno sodišče prekinilo postopek in zahtevalo oceno ustavnosti 152. člena ZGO-1 pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije. Menilo je, da je ureditev inšpekcijskih ukrepov v primeru nelegalne gradnje v 152. členu ZGO-1, kolikor ne upošteva posebnih okoliščin nelegalnih gradenj v obstoječih - z vidika prostorskega načrtovanja nelegalnih - romskih naseljih, pomanjkljiva, in s tem v nasprotju z 2. členom Ustave RS. Predlagalo je, naj Ustavno sodišče RS ugotovi, da je 152. člen ZGO-1 v navedenem delu v neskladju z Ustavo in zakonodajalcu naloži, naj ga v določenem roku odpravi. V primeru ugotovljene protiustavnosti naj Ustavno sodišče RS odloči tudi o načinu izvršitve svoje odločbe v obdobju do ustrezne spremembe zakona, in sicer tako, da se začeti inšpekcijski postopki zaradi nelegalnih gradenj v obstoječih nelegalnih romskih naseljih ustavijo, novi postopki pa se ne smejo začeti.

10Ustavno sodišče RS je z odločbo opr. št. U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017 odločilo, da sta člena 152. in 156a Zakona o graditvi objektov v neskladju z Ustavo (1. točka izreka) in da mora državni zbor ugotovljeno protiustavnost iz prejšnje točke odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). Ker bi razveljavitev navedenih členov popolnoma onemogočala izvedbo inšpekcijskih ukrepov na področju nelegalnih gradenj tudi v primeru, ko pravica do spoštovanja doma ne bi bila ogrožena, razveljavitev 156.a člena pa bi inšpekcijskim zavezancem odvzela vsako možnost preprečiti izvršitev inšpekcijskega ukrepa odstranitve objekta, Ustavno sodišče navedenih določb ni razveljavilo, ampak je na podlagi prvega odstavka 48. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) izdalo ugotovitveno odločbo, s katero je zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost odpravi v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu RS. Zakonodajalcu je naložilo, naj celovito uredi varstvo pravice do spoštovanja doma v inšpekcijskih postopkih zaradi nelegalne gradnje, zagotovi pa naj tudi predhodno sodno presojo sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma in omogoči, da bo sodišče v konkretnih postopkih imelo pooblastila, s katerimi bo lahko učinkovito varovalo pravico do spoštovanja doma. Zakonodajalec lahko predhodno sodno varstvo pred posegi v pravico do spoštovanja doma zagotovi bodisi v postopku izdaje inšpekcijske odločbe zaradi nelegalne gradnje, bodisi v izvršilnem postopku. Hkrati bo moral ustrezno zagotoviti tudi varovanje javnega interesa z učinkovitimi inšpekcijskimi ukrepi in preprečiti zlorabe pravic v inšpekcijskih postopkih.

11Ker bi navedena odločitev Ustavnega sodišča pomenila možnost nadaljnjih nedopustnih posegov v pravice do spoštovanja doma, pa je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način tudi izvršitve svoje odločbe (3. točka izreka). Pri tem je upoštevalo, da bo odprava ugotovljene protiustavnosti z Ustavo zahtevala kompleksnejše zakonodajno urejanje, zato je način izvršitve uredila v okviru obstoječih institutov. Glede na navedeno je določilo, da je do odprave ugotovljene protiustavnosti inšpekcijskim zavezancem zoper dokončen sklep o zavrnitvi odloga izvršbe iz 156.a člena ZGO zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu, vložitev predloga za odlog izvršbe iz 156.a člena ZGO-1, vložitev pritožbe zoper sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe iz 156.a člena ZGO in vložitev tožbe na Upravno sodišče pa zadržijo izvršitev inšpekcijskega ukrepa iz 152. člena ZGO-1, pri čemer se sme izvršba odložiti večkrat. Po stališču Ustavnega sodišča bo s tako določnem načinom izvršitve odločbe v sodnem postopku zagotovljeno spoštovanje pravice do doma v primeru izvedenih inšpekcijskih ukrepov.

12Navedeno v obravnavanem primeru pomeni, da navedena odločba Ustavnega sodišča podlage za izdajo izpodbijane odločbe, to je 152. člen ZGO-1 ni odpravila, pač pa je le ugotovila njeno neskladnost z ustavo in določila način izvršitve odločbe, kot je predhodno opisan, in sicer prav zato, da do odprave ugotovljene protiustavnosti ne bi prišlo do nadaljnjih nedopustnih posegov v pravico do spoštovanja doma (34. člen obrazložitve).

13Glede na navedeno je Ustavno sodišče varstvo pred nedopustnimi posegi v pravico do spoštovanja doma, do katerih bi lahko prišlo v gradbenih inšpekcijskih zadevah, v obdobju do odprave ugotovljene protiustavnosti, umestilo v fazo izvršitve inšpekcijske odločbe, oziroma da je kot sredstvo te zaščite opredelilo že predviden odlog izvršbe, pri čemer je posebej določilo, da je zoper sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe iz 156. člena ZGO-1 dopustna pritožba in v primeru njene zavrnitve tudi tožba na naslovno sodišče ter da navedena pravna sredstva zadržijo izvršitev inšpekcijskega ukrepa odstranitve gradnje.

14Navedeno pomeni, da kljub ugotovljeni protiustavnosti 152. člena ZGO-1 v tem prehodnem obdobju, torej do odprave ugotovljene protiustavnosti, po odločitvi Ustavnega sodišča ni ovire za izdajo inšpekcijskih odločb na njeni podlagi (ustavno sodišče je s tem, ko je zgolj ugotovilo, da je neustavna, ni pa je odpravilo ali razveljavilo, posredno odločilo, naj kljub njeni protiustavnosti še določen čas ostane v veljavi), inšpekcijski zavezanec pa lahko zaščito pred nedopustnimi posegi v svojo pravico do spoštovanja doma doseže z zahtevo za odlog izvršbe po 156.a členu ZGO-1, po potrebi tudi večkrat zapored. V zvezi s to zahtevo mu je na voljo tudi sodno varstvo, v okviru katerega bo sodišče presojalo sorazmernost posega. Ko rečeno, je Ustavno sodišče namreč ugotovilo, da kljub ugotovljeni protiustavnosti, člena 152 ZGO-1 ni mogoče razveljaviti, saj bi bila sicer popolnoma onemogočena izvedba inšpekcijskih ukrepov na področju nelegalnih gradenj tudi v primeru, ko pravica do spoštovanja doma ne bi bila ogrožena, zaradi česar je o neustavnosti navedene zakonske določbe izdalo zgolj ugotovitveno odločbo (prva točka izreka, 33. točka obrazložitve).

15Ustavno sodišče s tako določitvijo izvršitve svoje odločbe ni uredilo le razmerij v zvezi s pravico do spoštovanja doma nasploh, temveč izrecno tudi v zvezi z obravnavo nelegalnih objektov pripadnikov romske skupnosti kot posebej ranljive skupine v primerih, ko država in občine ne izpolnjujejo učinkovito svojih obveznosti z ZRomS-1 na področju prostorskega načrtovanja, ali pri obravnavi gradenj romske skupnosti, ki dalj časa z vedenjem državnih in občinskih oblasti nelegalno domuje na določenem območju (34. točka obrazložitve navedene odločbe). Menilo je, da bo tudi v takih primerih z načinom izvršitve, kot ga je določilo, v sodnem postopku zagotovljeno spoštovanje pravice do doma. Ustavno sodišče je s tem po presoji naslovnega sodišča uredilo tudi vsa razmerja, ki izhajajo iz okoliščin, na katere se v obravnavani zadevi sklicuje tožnik.

16Vse navedeno pomeni, da 152. člen ZGO-1 v vmesnem obdobju, do odprave ugotovljene protiustavnosti, ostaja zakonska podlaga za izdajo inšpekcijskih odločb v primerih nelegalnih gradenj. V takih primerih pristojni gradbeni inšpektor po določbah tega člena odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možno. Pri tem nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

17Za izdajo inšpekcijske odločbe po 152. členu ZGO-1 je torej pravno pomembno izključno to, ali gre za objekt, za katerega je po zakonu treba pridobiti gradbeno dovoljenje, in če da, ali je bilo to dovoljenje pridobljeno. Ta okoliščina med strankami v obravnavani zadevi niti ni sporna, saj tožnik po eni strani ne navaja, da bi ne šlo za tak objekt, po drugi strani pa, da gradbenega dovoljenja nima. Izpodbijana odločba je torej materialnopravno pravilna, navedbe o napačno oziroma nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju in o kršitvah pravil upravnega postopka pa se nanašajo izključno na okoliščine, na katere se po povedanem nanaša navedena določba Ustavnega sodišča, ki (začasno) ureja tudi pravna razmerja, ki izhajajo iz teh okoliščin.

18Vse navedeno pomeni, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je sodišče v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno. Ker dejansko stanje v delu, ki je bil po gornji obrazložitvi pomemben za odločitev, med strankama ni bilo sporno, je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

19Sodišče na koncu še enkrat poudarja, da njegova odločitev ne pomeni, da je tožnik ostal brez zaščite pred nedopustnimi posegi v njegovo pravico do spoštovanja doma. To pravico bo lahko uveljavljal prek zahteve za odlog izvršbe po 156.a členu ZGO-1, v zvezi z odločitvijo o tej zahtevi pa mu bo zagotovljeno tudi sodno varstvo. Izvršba bo na tej podlagi lahko odložena večkrat, torej do ustavno skladne ureditve področja oziroma učinkovite izpolnitve obveznosti lokalne skupnosti in države do romske skupnosti na področju prostorskega načrtovanja oziroma pri obravnavi gradenj romske skupnosti.