UPRS Sodba III U 50/2021-35

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Z odločbo, št. 427-93/2020-10 z dne 12. 11. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), je Urad za prostorski razvoj in nepremičnine Mestne občine Koper (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) tožnici kot investitorki v zvezi z legalizacijo nadstrešnice A.(v nadaljevanju: predmetna nadstrešnica) na zemljišču s parc. št. 000 k.o. ... (oziroma s prejšnjo parc. št. 111 k.o. ...; v nadaljevanju: obravnavano zemljišče) odmeril komunalni prispevek v višini 42.402,84 EUR (1. točka izreka). Odločil je o roku in načinu njegovega plačila ter določil, da se v primeru prekoračitve roka tožnici zaračunajo zakonite zamudne obresti (2. točka izreka). Določil je tudi, da vsi stroški, nastali z izgradnjo komunalnih priključkov za priključitev objekta na obstoječe komunalne objekte in naprave, morebitne prestavitve obstoječih komunalnih objektov in naprav, odškodnine ter drugi morebitni stroški bremenijo investitorja, pri čemer pogoje za priključitev objektov na posamezne komunalne objekte in naprave podajo s soglasji pristojna podjetja za upravljanje z infrastrukturnim omrežjem (3. točka izreka). Ugotovil je, da stroškov upravnega postopka za izdajo te odločbe ni bilo (4. točka izreka).

2V obrazložitvi svoje odločbe prvostopenjski organ navaja, da je tožnica 1. 7. 2020 vložila zahtevek za odmero komunalnega prispevka za legalizacijo predmetne nadstrešnice. Ugotavlja, da se obravnavano zemljišče opremlja s komunalno infrastrukturo v skladu z Dolgoročnim planom občine Koper, Družbenim planom občine Koper, Odlokom o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Mestne Občine Koper ter Uredbo o državnem prostorskem načrtu za celovito prostorsko ureditev pristanišča za mednarodni promet v Kopru (v nadaljevanju: Uredba DPN).

3Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bil komunalni prispevek odmerjen na podlagi Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP-2) ter Odloka o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo ter o odmeri in izračunu komunalnega prispevka na območju Mestne občine Koper (Uradni list RS, št. 70/19; v nadaljevanju: Odlok).

4Ob upoštevanju, da vrste objektov po CC-SI klasifikaciji, za katere se odmerja komunalni prispevek za novo in obstoječo komunalno opremo, določa Uredba o programu opremljanja stavbnih zemljišč in odloku o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo ter o izračunu in odmeri komunalnega prispevka (v nadaljevanju: Uredba) v njeni Prilogi, prvostopenjski organ skladno z dopolnitvijo tožničine vloge z dne 8. 10. 2020 predmetno nadstrešnico klasificira s CC-SI 12520 - Rezervoarji, silosi in skladiščne stavbe.

5V nadaljevanju ugotovi, da se predmetna nadstrešnica uvršča v naslednja oskrbna območja komunalne opreme oziroma se priključuje ali ima možnost uporabe: cestnega omrežja (5. oskrbno območje), javnih površin in ravnanja z odpadki, in za to komunalno opremo nato odmeri komunalni prispevek. Pojasnjuje, da za odmero komunalnega prispevka ni relevantno, ali se zemljišče lahko priključi na javno pot (cesto). Bistveno je, da ima zavezanec iz obračunskega območja dostop do javne ceste, ki se nahaja v istem obračunskem območju in da jo lahko uporablja, čeprav do nje dostopa preko zemljišč, ki na primer niso v njegovi lasti, lahko pa preko državnih cest. Pri tem se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča I U 397/2014 in sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 324/2011. Smiselno enaka utemeljitev velja po stališču prvostopenjskega organa za odmero komunalnega prispevka glede priključitve objekta na obstoječe omrežje javnih površin.

Odločba drugostopenjskega organa

6Župan Mestne občine Koper (v nadaljevanju: drugostopenjski organ) je z odločbo, št. 427-223/2020-2 z dne 27. 1. 2021 (v nadaljevanju: odločba drugostopenjskega organa), zavrnil pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo in ugotovil, da v postopku njene izdaje niso nastali posebni stroški.

7Tudi drugostopenjski organ ugotavlja, da je prvostopenjski organ v skladu s pojasnilom tožnice z dne 8. 10. 2020 pravilno ugotovil, da je predmetna nadstrešnica klasificirana s CC-SI 12520 - Rezervoarji, silosi in skladiščne stavbe, za katero se v skladu z Uredbo odmeri komunalni prispevek. Dodaja, da je klasifikacija CC-SI odvisna od namena objekta. Objekt, ki pokriva skladiščno površino, se glede na določbe Uredbe o razvrščanju objektov uvršča v klasifikacijo CC-SI 12520 - Rezervoarji, silosi in skladiščne stavbe, kar izhaja iz Tehnične smernice TSG-V-006: Razvrščanje objektov, Ministrstva za okolje in prostor, 2018 (v nadaljevanju: Tehnična smernica). Ta za nadstrešek določa, da je klasifikacija odvisna od namena, tako da je na primer nadstrešek, ki pokriva skladiščno površino, klasificiran s 12520 - Rezervoarji, silosi in skladiščne stavbe.

8Drugostopenjski organ nato navaja, da se v skladu z 9. členom Odloka podatek o površini gradbene parcele stavbe in podatek o bruto tlorisni površini objekta pridobi iz dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja. Smiselno se ta določba nanaša tudi na dokumentacijo za legalizacijo objekta, saj ta ni nič drugega kot ex post pridobitev gradbenega dovoljenja za nelegalen objekt. Ob tem pritrdi ugotovitvi prvostopenjskega organa, da znaša velikost gradbene parcele in bruto tlorisna površina stavbe 658 m² ter kot zmotne zavrne tožničine navedbe, da prostor pod nadstrešnico predstavlja prazni prostor med zemljiščem in spodnjo stranjo stavbe. Pojasni, da sodba Upravnega sodišča I U 411/2013 v predmetni zadevi ni uporabljiva. V tej zadevi je dejansko stanje povsem drugačno, saj gre za odprto nadstrešnico, ki pokriva manipulativno površino. Prostor med manipulativno površino ter streho oziroma nadstrešnico je edini prostor v predmetnem objektu. V praznem prostoru pod predmetno nadstrešnico se izvaja gospodarska dejavnost in nadstrešnica je namenjena povečanju uporabljivosti tega praznega prostora, kot navaja tožnica, zaradi zmožnosti pretovora v vseh vremenskih razmerah. Zato drugostopenjski organ zavrne tožničine pritožbene navedbe, da je prvostopenjski organ samovoljno določil nadstrešek kot objekt, da zanj ne bi smel arbitrarno določiti nekaterih parametrov v izračunu brez podlage v Odloku ter da površine pod nadstreškom ni mogoče šteti v neto tlorisno površino objekta.

9Ob povzemanju 217. člena ZUreP-2 tudi drugostopenjski organ zavrne tožničine navedbe, da pokrita površina ne spreminja priključevanja na gospodarsko javno infrastrukturo in da se zaradi tega ne bo spremenila obremenitev cestnega omrežja, ne obremenitev ravnanja z odpadki in ne obremenitev javnih površin. Tožnica v pritožbi sama navaja, da je razlog za pokritost manipulativne površine v tem, da se izvajanje pretovora izvaja v vseh vremenskih razmerah. Po presoji drugostopenjskega organa bo tožnica svoje obstoječe nepremičnine lahko uporabljala bolj učinkovito, v večji meri in z večjo zmogljivostjo. Takšna večja zmogljivost pa pomeni tudi večjo obremenitev komunalne opreme. Okoliščina, da je predmetni objekt priklopljen na notranjo pristaniško infrastrukturo, ne spremeni dejstva, da je posredno priklopljen na javne ceste, javne površine in posredno povezan na ravnanje z odpadki. Tovor, ki se pretovarja pod predmetno nadstrešnico, se v pristanišče pripelje oziroma odpelje po javnih cestah, ki se tudi zaradi predmetnega objekta uporabljajo in izrabljajo, še toliko bolj zaradi zmožnosti pretovora v vseh vremenskih razmerah.

10Drugostopenjski organ navaja, da določbe prvega odstavka 148. ter 156. člena ZUreP-2 predstavljajo zakonsko podlago za obračun komunalne opreme za cestno omrežje in javne površine in da so nerelevantne navedbe tožnice, da je višina odmerjenega komunalnega prispevka skoraj enaka stroškom, ki jih je imel naročnik s postavitvijo objekta, ter da je zato nesorazmerna. Pojasni še, da 153. člen ZUreP-2, ki se nanaša na novo prostorsko ureditev, v obravnavani zadevi ni uporabljiv.

11Ob sklicevanju na četrti odstavek 217. ter 218. člen ZUreP-2, na podlagi katerega je bila sprejeta Uredba, drugostopenjski organ zaključi, da je komunalni prispevek pravilno odmerjen na podlagi Odloka. Na tožničine navedbe o nezakonitosti Odloka, odgovori, da upravni organi niso pristojni presojati zakonitosti podzakonskih predpisov, uporaba instituta exceptio illegalis pa je v domeni sodišča.

Tožbene navedbe

12Tožnica je vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi oziroma spremeni tako, da komunalni prispevek odmeri v znesku 0,00 EUR, toženki pa naloži povrnitev njenih stroškov tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

13Trdi, da v obravnavani zadevi ne gre za položaj, ki bi bil primerljiv s položajem v sodbah Upravnega sodišča I U 1397/2014 in Vrhovnega sodišča X Ips 324/2011. Po stališču tožnice toženka ni upravičena do plačila komunalnega prispevka, ker gre le za dvigovanje višine stebrov obstoječe nadstrešnice nad že obstoječo prometno manipulativno površino, predmetna nadstrešnica pa ni objekt, od katerega bi se odmerjal komunalni prispevek. Poudarja, da je predmetna nadstrešnica postavljena na zemljišču, ki je bilo predhodno že pozidano. Z njo je pokrit del prometnih in manipulativnih površin. Postavljena je bila že v letu 2017, tj. v času veljavnosti Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1), ko zanjo ni bilo potrebno gradbeno dovoljenje.

14V tožbi vztraja, da zaradi predmetne nadstrešnice ne bo prišlo do novega priključevanja na komunalno opremo občine, niti se ne bo povečala obstoječa kapaciteta priključkov. V zvezi z ugotovitvijo v izpodbijani odločbi, da bo predmetna nadstrešnica omogočala uporabo obstoječih površin v vsakem vremenu, tožnica navaja, da predmetna nadstrešnica omogoča lažjo uporabo prometnih in manipulativnih površin, ni pa pogoj za njihovo uporabo. Površine so obstajale in se uporabljale že pred postavitvijo predmetne nadstrešnice in na njih ne izvaja manipulacij s stvarmi, ki bi bile zelo občutljive na vreme.

15Trdi, da glede na sodbo Upravnega sodišča I U 411/2013 nadstrešnica sploh ni objekt, od katerega bi se odmerjal komunalni prispevek, saj površine pod nadstreškom ni mogoče šteti v neto tlorisno površino objekta. Manipulativne površine so sedaj in bodo s predmetno nadstrešnico namenjene parkiranju in manipulaciji z vozili in tovorom. Malo višja streha ne spreminja zmogljivosti ne namembnosti objekta.

16Tožnica dalje navaja, da komunalnega prispevka za ravnanje z odpadki ne pozna niti Pravilnik o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo na osnovi povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč s posameznimi vrstami komunalne opreme (v nadaljevanju: Pravilnik), niti ni mogoč, saj pri ravnanju s komunalnimi odpadki ne gre za grajeno javno infrastrukturo, na katero bi se bilo mogoče priključiti. Ravnanje z odpadki je storitev, ki jo zagotavlja občina v okviru obveznih gospodarskih javnih služb, tako kot na primer zagotavlja požarno varnost in organizira reševalno pomoč, za kar pa se ne plačuje komunalni prispevek.

17Meni, da je višina komunalnega prispevka določena brez pravne podlage, ker je Odlok nezakonit. Odlok je le prepis višine komunalnega prispevka iz prejšnjega toženkinega Odloka o komunalnem prispevku (Uradni list RS, št. 66/2005; v nadaljevanju: Odlok/2005), za katerega je Upravno sodišče v sodbah III U 171/2017 in III 170/2017 že odločilo, da ni zakonit in ne dopusten za odmero komunalnega prispevka na njenem območju, pri čemer nezakonitost ni bila le v datumu sprejema, pač pa tudi v njegovi vsebini. Zato je nezakonit tudi Odlok, ki je vsebinsko enak Odloku/2005.

18Tožnica poudarja, da toženka ni sprejela občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN), zato nima niti odloka, ki bi bil sprejet v skladu s četrtim odstavkom 218. člena ZUreP-2. V 1. členu Odloka je navedeno, da je podlaga za njegovo pripravo Elaborat za pripravo odloka o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo na območju Mestne občine Koper, ki ga je izdelala gospodarska družba B., d.o.o., številka naloge 1787/2019, oktober 2019 (v nadaljevanju: Elaborat). Podlaga Odloka torej tudi ni odlok o programu opremljanja, pač pa Elaborat, ki je po 26. členu Uredbe le ena od predvidenih podlag. Vrhovno sodišče pa je v zadevi X Ips 26/2019 že zavzelo stališče, da občina na svojem območju uvede plačevanje komunalnega prispevka šele z izpolnitvijo zakonske zahteve po sprejetju odloka s podlagami za odmero. Ker 218. člen ZUreP-2 (enako pa tudi 77. člen prej veljavnega Zakona o prostorskem načrtovanju, v nadaljevanju: ZPNačrt) zahteva, da občina najprej sprejme odlok o programu opremljanja, ta pa je lahko sprejet le na podlagi OPN, je Odlok nezakonit, posledično pa je nezakonita tudi izpodbijana odločba.

19Kot še ugovarja tožnica, je odmera komunalnega prispevka nezakonita tudi zato, ker se nanaša na območje, ki ga ureja Uredba DPN. Na območju, urejenem z državnim prostorskim načrtom (v nadaljevanju: DPN), pa toženka ne more sprejeti OPN oziroma lahko to po 82. členu ZUreP-2 stori le s soglasjem Vlade in če s tem nista onemogočeni izvedba in uporaba prostorskih ureditev, načrtovanih v DPN, kar v tem primeru ni izpolnjeno. Ker torej toženka ni sprejela in niti ne more sprejeti OPN, ki je podlaga za sprejem odloka o programu opremljanja in odloka o komunalnem prispevku, odmera le-tega ni dopustna.

20Za tožnico je pomembno še, da komunalno opremo, kolikor je potrebna, zagotavlja znotraj svojega zaprtega območja sama kot koncesionar (in ne občina). Ob sklicevanju na 4. člen Uredbe, po katerem se območje opremljanja opredeli z navedbo enot urejanja prostora iz veljavnega OPN, tožnica poudari, da lahko občina določa enote urejanja prostora le za tiste dele, za katere lahko sprejme OPN. Podlaga za določitev območij urejanja po tej določbi je lahko le OPN. Tožnica se sklicuje še na tretji odstavek 153. člena ZUreP-2, po katerem se program opremljanja zemljišč sprejme za območje, ki je urejeno z OPN ali občinskim podrobnim prostorskim načrtom (v nadaljevanju: OPPN), ter na 216. in 217. člen ZUreP-2, ki določata, da se komunalni prispevek lahko odmeri le za tisto komunalno opremo, ki je določena v programu opremljanja. Ker toženka programa opremljanja ne more sprejeti za območje, ki je urejeno z DPN, ne more odmeriti komunalnega prispevka. Navaja še, da bi toženka morala sprejeti OPN že do 14. 11. 2009 in opozarja na 268. člen ZUreP-2, po katerem bodo ex lege z dnem 31. 12. 2021 prenehali veljati prostorski ureditveni pogoji, sprejeti na podlagi Zakona o urejanju naselij (ZUN), torej tudi toženkini prostorski akti.

21Nadalje trdi, da Elaborat, ki je nekakšna podlaga Odloka, ni veljaven, saj ne gre za odlok o programu opremljanja. Poleg tega nima vsebine, kakršno določa Uredba, saj ne vsebuje tehničnih značilnosti in zmogljivosti objektov, naprav in omrežij nove komunalne opreme in druge gospodarske javne infrastrukture (v nadaljevanju: GJI) ter podatkov o priključevanju na obstoječa komunalna omrežja, niti ne vsebuje pravilnih grafičnih prikazov. Elaborat nima vsebin, ki so določene v 14. in 15. členu Uredbe, niti ni oblikovan na način, da bi določal opremljenost na enoto urejanja po 4. členu Uredbe, pač pa so le navedeni seštevki vrednosti, za katere je mogoče sklepati, da so povzeti po registru osnovnih sredstev občine, pri tem pa ta sredstva niso lokacijsko opredeljena na enote urejanja, pač pa napisana pavšalno na raven celotne občine. Poudarja, da na območju Luke Koper ni javnih površin, niti ne javnih občinskih površin. Luka Koper je samostojna enota urejanja, določena z DPN, kar velja tudi za ostale vrste komunalnega opremljanja. Znotraj te enote urejanja ni nobene lokalne ceste, Luka Koper pa se navezuje direktno na državne ceste.

22Tožnica nazadnje navaja, da prometno manipulativne površine, ki so pokrite s predmetno nadstrešnico, predstavljajo druge objekte iz drugega odstavka 32. člena Pomorskega zakonika (v nadaljevanju: PZ) in so torej GJI, ki se priključuje zgolj na interno komunalno opremo. Zato je po 226. členu ZUreP-2 oproščena plačila komunalnega prispevka.

Nadaljnji potek upravnega spora

23Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe. Navaja, da je obravnavano zemljišče v lasti Republike Slovenije, na katerem pa je tožnica pridobila več stavbnih pravic, med drugim za izgradnjo predmetne nadstrešnice. Iz priložene projektne dokumentacije je razvidno, da gre za novogradnjo tlorisnih gabaritov 61,5 × 10,5 m in višine 7 m in da gre za zahteven objekt, za katerega je potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje. V zvezi s klasifikacijo predmetne nadstrešnice opozarja, da je že tožnica v dopolnitvi svoje zahteve z dne 8. 10. 2020 navedla, da je predmetna nadstrešnica skladno s Tehnično smernico klasificirana s CC-SI - 12520 Rezervoarji, silosi in skladiščne stavbe.

24Toženka pojasnjuje, da je iz predložene dokumentacije ugotovila, da bo objekt priključen na obstoječe cestno omrežje, v oskrbno območje javnih površin in v oskrbno območje ravnanja z odpadki. Pri tem se sklicuje na karte oskrbnih območij, ki so del Elaborata, ki je v skladu s 26. členom Uredbe obvezna podlaga za pripravo Odloka.

25Toženka zanika, da se sedanji poseg nanaša le na dvigovanje višine stebrov predmetne nadstrešnice, saj gre za postopek legalizacije predmetne nadstrešnice, tako da je treba šteti, da gre za novogradnjo celotnega objekta. Predmetna nadstrešnica še ni bila predmet presoje odmere komunalnega prispevka, za trditve, da je bila postavljena že v letu 2017, pa tožnica ni ponudila nobenega dokaza. Pojasnjuje, da je bilo tudi v času veljavnosti ZGO-1 treba za tak objekt pridobiti gradbeno dovoljenje, saj sicer tožnica ne bi imela potrebe po legalizaciji celotnega objekta. Poudarja, da so z nadkritjem prostora pridobljene manipulativne površine, na katerih lahko tožnica učinkoviteje in z večjo zmogljivostjo v vseh vremenskih pogojih izvaja svojo dejavnost. Z izgradnjo predmetne nadstrešnice je tožnica povečala svojo proizvodno zmogljivost na način, da se bo njena dejavnost intenzivirala in bo zato prišlo do povečane obremenitve infrastrukture. Sodba Upravnega sodišča v zadevi I U 411/2013 po mnenju toženke ne dokazuje, da je nadstrešnica objekt, od katerega bi bilo potrebno odmeriti komunalni prispevek.

26Toženka trdi, da ne držijo navedbe tožnice, da nima odloka, ki bi bil sprejet v skladu z 218. členom ZUreP-2. Njen Odlok pa vsebuje tudi podlage za odmero komunalnega prispevka oziroma vse kar zahteva prvi odstavek 218. člena ZUreP-2, pri čemer podlago zanj predstavlja Elaborat. Meni, da sodba Vrhovnega sodišča X Ips 26/2019 ne obravnava enakega dejanskega stanja. ZUreP-2 pa ne zapoveduje, da bi morale biti podlage za odmero komunalnega prispevka in sam način odmere sprejeti v dveh ločenih odlokih, pač pa je to lahko vsebovano v enem odloku. Določba 218. člena ZUreP-2 tako ne zahteva sprejema odloka o opremljanju, temveč le odlok o podlagah za odmero komunalnega prispevka, ki pa ga je sprejela in ki je zakonit.

27Nasprotuje tudi stališču tožnice, da je odmera komunalnega prispevka nezakonita, ker naj bi se gradnja nahajala na območju, ki ga ureja DPN. Tožnica teh trditev ni z ničemer dokazala, tožba pa je v tem delu nesklepčna. Sicer pa zakonodaja ne določa, da je pravica občine odmeriti komunalni prispevek vezana na vrsto prostorskega akta, ki ureja poseg v prostor. Poleg tega komunalna oprema za infrastrukturo pristanišča ni zagotovljena samo znotraj območja Luke Koper, temveč jo zagotavlja tudi zunaj tega območja.

28Tožnica v vlogah z dne 13. 5. 2021, 26. 5. 2025 in 16. 9. 2025 v bistvenem ponavlja tožbene navedbe v zvezi z že uveljavljanimi tožbenimi ugovori. V teh vlogah pa uveljavlja še druge razloge, s katerimi utemeljuje nezakonitosti izpodbijane odločbe.

29V vlogi z dne 13. 5. 2021 tožnica dodatno navaja, da je predmetna nadstrešnica le nadstrešnica pred skladiščem A., ki se sidra v sosednji nadstrešnici pred skladiščem C. in D. Z zvišanjem višine stebrov se ne bo povečala kapaciteta objekta, pač pa se bo le nadstrešek oblikovno poenotil s sosednjima nadstreškoma. Spreminjanje volumna pod streho za odmero komunalnega prispevka ni relevantno, saj se ta odmerja glede na površino objekta. Dodatno navaja, da je nadstrešek pomožen objekt k skladišču. Skladišče je stavba, nadstrešek pa je le pokrita površina pred to stavbo. Čeprav je v projektu nadstrešek označen s šifro 12520 - Rezervoarji, silos, skladiščne stavbe to ne pomeni, da je sam po sebi takšna stavba. Po Tehnični smernici 1.2.(8) se objekti klasificirajo glede na pretežni namen uporabe. Ker je skladišče, h kateremu sodi predmetna nadstrešnica, glavni objekt in tudi po površini prevladujoč objekt, je tudi predmetna nadstrešnica klasificirana glede na ta glavni objekt. To pa ne pomeni, da je treba zaradi te klasifikacije plačati komunalni prispevek. Ravno nasprotno, gre za pomožen objekt, za katerega se komunalni prispevek ne obračuna.

30Tožnica trdi, da je Odlok nezakonit, ker v 4. členu določa, da je celotna občina eno samo oskrbno območje, kar je v nasprotju z drugim odstavkom 218. člena ZUreP-2. V Odloku bi morala toženka določiti oskrbna območja glede na dejansko komunalno opremljenost posameznega območja.

31Nadalje tožnica ugovarja, da so v Odloku in podlagah zneski vrednosti obstoječe infrastrukture določeni arbitrarno, saj vrednosti ni mogoče preveriti. V skopo napisanem Elaboratu so zneski navedeni brez utemeljitve ali izkaza, da so pravi ali da odražajo dejansko stanje. Nenavadno je, da je ravno na območju Luke Koper strošek, ki ga je prikazala občina, izjemno velik. Toženka ni dokazala, da bi za obravnavano zemljišče zagotavljala kakršnokoli komunalno opremo. Tudi iz registra GJI ne izhaja, da bi bila na tem območju - razen kanalizacije - zagotovljena GJI toženke. Ker poskuša toženka odmeriti enak komunalni prispevek ne glede na to, kje se posamezna nepremičnina nahaja in kako je dejansko komunalno opremljena, gre za kršitev drugega odstavka 218. člena ZUreP-2.

32V vlogi z dne 26. 5. 2025 tožnica dodatno navaja, da se tudi po 45. členu Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju: ZSZ) komunalni prispevek ne plača za GJI. Prav zaradi tega je pristaniška dejavnost tudi predmet koncesije, ki jo opravlja kot svojo dejavnost. Nenazadnje je tudi obravnavano zemljišče v lasti Republike Slovenije, gradnja pa del javne pristaniške infrastrukture Republike Slovenije, podobno kot na primer most ali portal za cestninjenje na avtocesti. Po mnenju tožnice je pomembno tudi, kdo je potencialni zavezanec za plačilo komunalnega prispevka po 220. členu ZUreP-2 in 229. členu ZUreP-3.

33V nadaljevanju navaja, da je Odlok nezakonit in v neskladju z Ustavo, ker v nasprotju z 45. člena ZSZ ne določa, da se za gradnjo GJI ne plačuje komunalnega prispevka. Odlok je nezakonit tudi zato, ker ne določa komunalnega prispevka na podlagi dejanske vrednosti komunalne opreme, pač pa ga določa na podlagi Elaborata, ki temelji na Strokovni nalogi "Določitev nadomestitvenih stroškov za omrežja in objekte komunalne infrastrukture, MOPE, 2004 (v nadaljevanju: Strokovna naloga). Niti Elaborat niti Strokovna naloga po mnenju tožnice nista predpis, nista javno dostopna in noben od njiju ni bil predmet javne obravnave, kar pomeni kršitev Aarhurške konvencije. Dokumenta še zdaj nista objavljena, sama pa je Elaborat prejela z odgovorom toženke v drugem upravnem sporu. Tudi Strokovne naloge ministrstvo ni nikoli javno objavilo, v odgovoru na njeno zahtevo za dostop do informacij javnega značaja pa je pojasnilo, da ima arhivirani dve verziji in da ne ve, katera je prava. Iz Strokovne naloge je razvidno, da je le tehnični pripomoček, ne pa zakonita podlaga za odmero komunalnega prispevka.

34Po mnenju tožnice toženka ni pripravila podlag za odmero po četrtem odstavku 217. in 218. členu ZUreP-2, pač pa je višino določila tako, da je kot osnovo uporabila Elaborat. Iz Elaborata izhaja, da višina komunalnega prispevka ni določena na podlagi realnih stroškov komunalne opreme, preračunane na enoto mere, pač pa na podlagi Strokovne naloge, ki ni predpis, pač pa nekakšna tehnična usmeritev ministrstva. Niti Elaborat niti Strokovna naloga torej nista predpisa, nista dostopna javnosti in nista bila predmet javne obravnave. Prav tako ne ugotavljata realne vrednosti komunalne opreme, pač pa izhajata iz fiktivne vrednosti, ki je zgolj plod ugibanja. Tožnica ob tem poudarja, da se po 147. členu Ustave davki, carine in druge dajatve predpisujejo le z zakoni. Tudi po stališču Ustavnega sodišča v zadevah U-I-180/2021 in U-I-79/2020 podzakonski predpisi ne smejo na konstitutivni način določati obveznosti. Niti ZUreP-2 niti ZUreP-3 pa ne predpisujeta višine komunalnega prispevka. Po določbi 218. člena ZUreP-2 so podlaga za odmero komunalnega prispevka lahko le dejanski stroški konkretne komunalne opreme, ne pa fiktivne vrednosti iz nekakšne strokovne naloge. Z uporabo teh je poseženo v načelo zakonitosti. V obravnavani zadevi tudi ni podan položaj iz 219. člena ZUreP-2, saj toženka še ni sprejela OPN.

35Nadalje tožnica navaja, da tudi Uredba ni skladna z zakonom, ker kot način določanja stroškov obstoječe komunalne opreme določa več alternativnih možnosti, po stališču tožnice pa je ustavno dopustna le odmera na podlagi dejanske vrednosti obstoječe komunalne opreme na območju Luke Koper. Ostale nadomestne višine so odraz nedopustne arbitrarnosti. Navedeno je pomembno tudi zato, ker ZUreP-2 in ZUreP-3 ter ZPNačrt določajo, da je zavezanec dolžan plačati dodatni komunalni prispevek, če se komunalna oprema izboljša. Ker je komunalni prispevek davku podobno breme, ni dopustno, da občina izbira, kaj se ji finančno bolj izplača. Tožnica predlaga, da sodišče postopek prekine in vloži zahtevo za oceno ustavnosti 219. člena ZUreP-2, 231. člena ZUreP-3, 22. člena Uredbe ter določb Odloka. Podredno predlaga, da sodišče uporabi institut exceptio illegalis in samo presodi o nezakonitosti in neustavnosti teh predpisov in posledično odloči, da ni dolžna plačati komunalnega prispevka. Predlaga, da sodišče v zadevi odloči vsebinsko.

36Toženka je odgovorila v vlogah z dne 3. 7. 2025 in 6. 10. 2025. V njih v bistvenem ponavlja že podane navedbe ter poudarja, da je nameravana gradnja namenjena izvajanju njene gospodarske dejavnosti. Nasprotuje stališču tožnice, da je predmetna nadstrešnica objekt GJI in obrazloženo prereka njene navedbe, da naj bi bila višina komunalnega prispevka določena brez pravne podlage, saj je Odlok ustrezna in zakonita podlaga za odmero komunalnega prispevka v predmetni zadevi. Pojasnjuje tudi način sprejema in pomen Elaborata ter Strokovne naloge.

Glavna obravnava

37Sodišče je dne 24. 10. 2024 opravilo glavno obravnavo v prisotnosti tožničinega pooblaščenca odvetnika E. E. in toženkinega pooblaščenca odvetnika F. F. Stranki sta na glavni obravnavi izjavili, da sta seznanjeni z vsebino listin, ki so v upravnem in sodnem spisu. Tožnica je v spis vložila krajšo vlogo, v kateri navaja, da bi bila odmera komunalnega prispevka dopustna le, če bi bila predmetna gradnja stavba in če ne bi bila določena zakonska oprostitev plačila komunalnega prispevka. V tej zadevi pa ni izpolnjen ne prvi ne drugi pogoj. Ob tem se sklicuje na opredelitev pojma stavbe v 37. točki prvega odstavka 3. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju: GZ). Po njenem stališču je stavba objekt, ki je zaprt z vseh strani. Toženka je nasprotovala navedbam tožnice v prejeti vlogi in prosila za 8-dnevni rok za odgovor nanjo, ker mora komunicirati s strokovno službo.

38Sodišče je v dokaznem postopku prebralo vse listine v upravnem spisu obravnavane zadeve ter listinske dokaze in druge listine na prilogah sodnega spisa na A2 (odločba drugostopenjskega organa), A3 (izpodbijana odločba), A4 (Elaborat), A5 (podatki o GJI na obravnavanem zemljišču iz evidence Geodetske uprave Republike Slovenije), A6 (Elaborat), A7 (Strokovna naloga), A8 (odločba prvostopenjskega organa v drugi zadevi, št. 427-78/2017 z dne 5. 9. 2025), B2 (pritožba tožnice zoper izpodbijano odločbo z dne 1. 12. 2020), B3 (poziv tožnici z dne 5. 10. 2020), B4 (odgovor tožnice z dne 8. 10. 2020), B5 (zahtevek tožnice z dne 1. 7. 2020), B6 (dokumentacija za legalizacijo objekta), B7 (zemljiškoknjižni izpisek za obravnavano zemljišče).

39Ostale dokazne predloge je sodišče zavrnilo. Kot nedopustne, neprimerne in za odločitev nepotrebne je zavrnilo dokazne predloge toženke za opravo ogleda na kraju samem, za postavitev izvedenca gradbene stroke in za zaslišanje prič G. G. ter H. H. Toženka po ustaljeni sodni praksi z navedbami in dokazi v upravnem sporu ne more dodatno utemeljevati razlogov izpodbijane odločbe. Prav tako sodišče po predlogu toženke ni pridobilo dodatne projektne dokumentacije, saj je ta vložena v upravni spis v obsegu, ki omogoča odločitev o tožničinem zahtevku.

40Sodišče je zavrnilo tudi predlog toženke za dodelitev roka za odgovor na vlogo tožnice, prejeto na naroku za glavno obravnavo 24. 10. 2025. Tožnica v tej vlogi ni podala novih navedb, na katere toženka že prej ne bi mogla odgovoriti.

Presoja sodišča

K I. točki izreka

41Tožba ni utemeljena.

Glede zavezanca za plačilo komunalnega prispevka

42Tožnica je v vlogi z dne 26. 5. 2025 prvič uveljavila ugovor, da je sporno, kdo je zavezanec za plačilo, saj naj bi bil to lastnik, sama pa naj bi bila le koncesionar. Sodišče pojasnjuje, da uveljavljanje novega tožbenega razloga po poteku zakonsko določenega roka iz prvega odstavka 28. člena ZUS-1 ni dopustno. Pri navajanju novega tožbenega razloga namreč ne gre za odpravljanje pomanjkljivosti sicer pravočasno vložene tožbe ali dopolnjevanje procesnega gradiva po pozivu sodišča, kar je po 31. in 45. členu ZUS-1 sicer dopustno, temveč gre za novo navedbo o tem, kateri vsebinski del izpodbijanega akta je sporen, torej o čem naj sodišče presoja.¹ Ker se mora po ustaljenem stališču Vrhovnega in naslovnega sodišča presoja nezakonitosti izpodbijane odločbe omejiti na navedbe v tožbi, sodišče tega tožničinega ugovora ni presojalo. K temu sodišče dodaja, da tožnica v tem upravnem sporu ne prereka ugotovitve iz izpodbijane odločbe, da je investitorka predmetne nadstrešnice.

Glede oprostitve plačila komunalnega prispevka

43Tožnica trdi, da je oproščena plačila komunalnega prispevka na podlagi prvega odstavka 226. člena ZUreP-2, po katerem se komunalni prispevek za novo in obstoječo komunalno opremo ne plača za gradnjo GJI, ki za svoje delovanje ne potrebuje komunalne opreme oziroma, ki nima samostojnih priključkov na komunalno opremo.

44PZ določa, da je pristanišče vodni in priobalni prostor, ki obsega sidrišče, grajene ali negrajene dele obale, valolome, naprave in objekte, ki so namenjeni za privezovanje, za zasidranje in varstvo ladij, za izgradnjo in vzdrževanje plovil, vkrcevanje in izkrcevanje oseb in tovora, skladiščenje in druga opravila z blagom, proizvodnjo, oplemenitenje, kontrolo in dodelavo blaga in za druge gospodarske aktivnosti, ki so s temi dejavnostmi v medsebojni gospodarski, prometni ali tehnološki zvezi. Grajeni deli obale, namenjeni za privezovanje ladij, vkrcavanje in izkrcavanje oseb in tovora, so operativne obale (prvi odstavek 32. člena PZ). Grajene obale, akvatorij, valolomi, pristopi na pomole, naprave za privezovanje, dovozne poti, železniški tiri, vhodi, ograje, kanalizacijsko in vodovodno omrežje, elektroinstalacije, razsvetljava, drugi objekti, ki po namenu služijo varnosti plovbe in varnemu privezu ter nemotenemu izvajanju pristaniških dejavnosti in drugih aktivnosti, navedenih v prvem odstavku tega člena, ter telekomunikacijske instalacije so pristaniška infrastruktura. Pristaniška infrastruktura je gospodarska javna infrastruktura državnega pomena v skladu s predpisom, ki ureja urejanje prostora, ter se deli na pristaniško infrastrukturo, namenjeno za javni promet, in pristaniško infrastrukturo, ki ni namenjena za javni promet (drugi odstavek 32. člena PZ).

45Sodišče ugotavlja, da je toženka z izpodbijano odločbo odmerila komunalni prispevek zaradi legalizacije predmetne nadstrešnice, ki stoji ob skladišču. Sodišče pritrjuje tožnici, da je glede na povzeta določila PZ predmetna nadstrešnica del GJI, saj je namenjena nemotenemu izvajanju pristaniških dejavnosti in drugih aktivnosti iz prvega odstavka 32. člena PZ, tj. skladiščenju in drugim opravilom z blagom in za druge gospodarske aktivnosti, ki so s temi dejavnostmi v medsebojni gospodarski, prometni ali tehnološki zvezi. Glede pomena besede "oziroma"" iz prvega odstavka 226. člena ZUreP-2 sodišče ugotavlja, da po Slovarju slovenskega knjižnega jezika beseda "oziroma" v členkovni rabi pomeni popravek ali dopolnitev prej povedanega. V tem smislu je beseda "oziroma" uporabljena tudi v prvem odstavku 226. člena ZUreP-2, saj je želel zakonodajalec le pojasniti, da so plačila komunalne opreme oproščeni tisti objekti GJI, ki komunalne opreme ne potrebujejo oziroma je ne uporabljajo.

46Po presoji sodišča je zmotna razlaga tožnice, da naj bi se na komunalno opremo priključil le objekt, ki se neposredno priključuje nanjo in ne tudi tisti objekt, ki se nanjo priključuje preko internega priključka. To velja tudi za priključevanje na cestno omrežje, javne površine in ravnanje z odpadki. Četudi v Luki Koper obstaja interno cestno omrežje in na tem območju ni javnih površin, pa območje Luke Koper ni oddvojeno od teh omrežij na območju Občine Koper, saj ni povsem ločeno od uporabe te komunalne opreme v okolici, ki jo zagotavlja občina. Tudi odpadki se odvažajo na odlagališče odpadkov in se ne uničujejo v Luki Koper. Tako je tudi zakonodajalec v predlogu ZUreP-3 pojasnil, da tovrstno komunalno opremo, ki ima značaj infrastrukture za kolektivno rabo, sestavljajo objekti grajenega javnega dobra in javne površine v javni lasti - parki, zelenice, igrišča, parkirišča, pokopališča, objekti za opravljanje obvezne občinske gospodarske javne službe zbiranja komunalnih odpadkov, itn.² Nenazadnje je tudi v 32. členu Uredbe DPN določeno, da se pristanišče Koper navezuje na širše prometno omrežje, tudi z obstoječim vhodom v pristanišče, ki se preuredi v vhod za osebna vozila, z navezavo na občinsko in državno cestno omrežje. V 98. členu Uredbe DPN pa je posebej urejeno zbiranje in odvoz odpadkov.

47Glede na navedeno sodišče sprejema kot pravilen zaključek, da predmetna nadstrešnica za svoje delovanje potrebuje občinsko komunalno opremo in se nanjo tudi priključuje, kar velja za cestno omrežje, javne površine in objekte ravnanja z odpadki. Hkrati zavrača tožničine navedbe, da zaradi predmetne nadstrešnice ne bo prišlo do novega ali obsežnejšega priključevanja na komunalno opremo občine. Sodišče sprejema obrazložitev v izpodbijani odločbi, dopolnjeni z obrazložitvijo odločbe drugostopenjskega organa, da je razlog za pokritost manipulativne površine v tem, da se izvajanje pretovora izvaja v vseh vremenskih razmerah. Ker bo tožnica svoje nepremičnine lahko uporabljala bolj učinkovito, v večji meri in z večjo zmogljivostjo, bo bolj obremenjena tudi komunalna oprema. Okoliščina, da komunalna oprema ni zagotovljena že v območju Luke Koper in da se torej predmetna nadstrešnica na javno komunalno infrastrukturo priključuje prek internega omrežja, ne vpliva na pravilnost zaključka, da je predmetna nadstrešnica posredno priključena na javne ceste, javne površine in posredno povezana na ravnanje z odpadki. Posledično so te navedbe tožnice in dokazi, na katere jih opira (A5) za odločitev nepomembni. Drugačnega zaključka tožnica ne more utemeljiti z navedbami, da predmetna nadstrešnica omogoča lažjo uporabo prometnih in manipulativnih površin, ni pa pogoj za njihovo uporabo, saj so površine obstajale in se uporabljale že pred njeno postavitvijo. Tudi iz teh navedb izhaja, da bo pretovarjanje pod nadstrešnico lažje oziroma učinkoviteje. Nenazadnje je tožnica v zahtevi za legalizacijo z dne 14. 8. 2020 (v nadaljevanju: zahteva za legalizacijo z dne 14. 8. 2020) sama navedla, da namerava neodvisno od vremenskih razmer zagotoviti nemoteno izvajanje manipulacij in nakladanja v kontejnerje, to je pretežno papirja. Glede na navedeno ni mogoče šteti, da predmetna nadstrešnica, ki je sicer GJI, za svoje delovanje ne potrebuje komunalne opreme in da se nanjo ne priključuje, vsled česar tožnica oprostitev po prvem odstavku 226. člena ZUreP-2 uveljavlja neutemeljeno.

48Prav tako tožnica svoje stališče o oprostitvi plačila komunalnega prispevka zmotno utemeljuje na 45. členu ZSZ, saj je ta po 5. točki prvega odstavka 179. člena ZUreP-1 prenehal veljati z dnem uveljavitve tega zakona, po drugem odstavku tega člena pa se je prenehal uporabljati z dnem uveljavitve predpisa iz drugega odstavka 146. člena tega zakona.

49Neutemeljena so nadalje tožničina zatrjevanja, da predmetna nadstrešnica ni objekt, od katerega se plača komunalni prispevek, ker ni stavba, pač pa da je pomožni objekt. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je toženka tožnici odmerila komunalni prispevek za stavbo s klasifikacijo CC-SI 12520 Rezervoarji, silosi in skladiščne stavbe. Tožnica je že v svojem zahtevku z dne 1. 7. 2020 navedla, da kot investitorka vlaga zahtevek za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka za legalizacijo predmetne nadstrešnice. Tudi v nadaljnjih osnovnih podatkih o gradnji je v tej vlogi navedla, da je predmetna nadstrešnica pred skladiščema zgrajena po sistemu lahke gradnje kovinskih konstrukcij, da je kritina profilirana pločevina, temeljena s klasičnim temeljem in sidrana v obstoječe stebre nadstrešnic pred E. in F. ter da je predmetna nadstrešnica tlorisnega gabarita 61,5 x 10,5 m in višine 7 m. Označila je, da gre za novogradnjo. Nadalje je v dokumentaciji za legalizacijo objekta navedla, da gre za stavbo in za zahteven objekt, ki je nelegalna gradnja. V zahtevi za legalizacijo z dne 14. 8. 2020 je tožnica tudi navedla, da naproša za legalizacijo predmetne nadstrešnice v skladu s 114. členom GZ, da namerava neodvisno od vremenskih razmer zagotoviti nemoteno izvajanje manipulacij in nakladanja v kontejnerje, to je pretežno papirja. V ta namen namerava poenotiti višini nadstrešnic pred skladišči E. in F. na višino predmetne nadstrešnice in zaradi dviga stebrov E.-G. in G.-F. v sklopu te vloge legalizirati predmetno nadstrešnico.

50Iz navedenega izhaja, da je predmet tožničine vloge legalizacija celotne nadstrešnice, zato neutemeljeno zatrjuje, da bi bilo treba pri odmeri komunalnega prispevka upoštevati le njeno zvišanje. Po drugem odstavku 29. člena Uredbe ter drugem odstavku 18. člena Odloka se za odmero zaradi graditve objekta šteje tudi odmera zaradi legalizacije objekta, kot jo določajo predpisi, ki urejajo graditev objektov. Prvostopenjski organ je pravilno izhajal iz dokumentacije, ki jo je predložila tožnica skladno z določbami drugega odstavka 221. člena ZUreP-2 ter četrtega odstavka 18. člena Odloka, po katerih mora biti zahtevi zavezanca ali obvestilu o popolnosti vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja priložen tisti del projekta oziroma dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja, ki je potreben za odmero komunalnega prispevka. V prvem odstavku 30. člena Uredbe pa je določeno, da če se komunalni prispevek odmerja zaradi graditve, se komunalna oprema določi na podlagi dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja. Komunalni prispevek se namreč odmerja za takšen objekt ali njegove spremembe, kot so predmet zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. Kaj je predmet te zahteve, izhaja iz zahteve za pridobitev gradbenega dovoljenja, katere bistveni sestavni del je dokumentacija za pridobitev gradbenega dovoljenja (prim. tudi sodbo tega sodišča I U 1288/2019).

51Sodišče zavrača tudi stališče tožnice, da predmetna nadstrešnica ni stavba. Po pozivu prvostopenjskega organa z dne 5. 10. 2020 tožnici, naj v postavljenem roku dopolni svojo vlogo (med drugim tudi) s podatki o klasifikaciji objekta po CC-SI, iz katere bo razvidno, ali je predmet legalizacije stavba ali gradbeni inženirski objekt, je tožnica v odgovoru z dne 8. 10. 2020 navedla, da je objekt skladno s Tehnično smernico klasificiran s CC-SI 12520 Rezervoarji, silosi in skladiščne stavbe. Iz tožničine zahteve za legalizacijo z dne 14. 8. 2020 pa izhaja, da po njenem stališču predmetna nadstrešnica ne predstavlja stavbe in se je ne evidentira v katastru stavb. Navedeno je tožnica utemeljila z 71. členom Zakona o evidentiranju nepremičnin (v nadaljevanju: ZEN), ki v prvem odstavku določa, da je stavba objekt, v katerega lahko človek vstopi, in ki je namenjen njegovemu stalnemu ali začasnemu prebivanju, opravljanju poslovne ali druge dejavnosti ali zaščiti ter ga ni mogoče prestaviti brez škode za njegovo substanco. Po drugem odstavku tega člena ima stavba en del ali več delov, po tretjem odstavku tega člena pa je posamezni del stavbe prostor oziroma skupina prostorov v stavbi, ki se lahko samostojno pravno ureja.

52Po presoji sodišča je treba pri opredelitvi pojmov, vključno s pojmom stavbe, izhajati iz določb Odloka, na podlagi katerega je bil tožnici komunalni prispevek odmerjen za stavbo. Odlok v 2. členu določa, da v njem uporabljeni izrazi pomenijo enako kot v predpisu, ki ureja urejanje prostora in v uredbi, ki določa podrobnejšo vsebino Odloka, tj. Uredba. ZUreP-2 ne opredeljuje pojma stavba, v drugem odstavku 3. člena pa določa, da imajo v njem uporabljeni izrazi, katerih pomen ni določen v prejšnjem odstavku, enak pomen, kot ga določa zakon, ki ureja graditev. Uredba v prvem odstavku 2. člena opredeljuje nekatere izraze (med njimi ni pojma stavbe), v drugem odstavku tega člena pa določa, da drugi v njej uporabljeni izrazi pomenijo enako kot v ZUreP-2, GZ in ZEN.

53GZ v 37. točki prvega odstavka 3. člena GZ stavbo opredeljuje kot pokrit objekt, kamor se lahko vstopi in je namenjen bivanju ali opravljanju dejavnosti.

54Ob upoštevanju, da je ZUreP-2 tisti, ki na zakonski ravni ureja odmero komunalnega prispevka, da je komunalni prispevek v obravnavni zadevi odmerjen za legalizacijo predmetne nadstrešnice, torej kot za njeno gradnjo, da Uredba v svoji Prilogi določa vrste objektov po CC-SI klasifikaciji in da tudi Odlok po tej klasifikaciji opredeljuje elemente izračuna komunalnega prispevka za stavbe, za katere se odmerja komunalni prispevek, je po presoji sodišča ključna opredelitev pojma stavbe v GZ (in ne v ZEN) ter na njegovi podlagi sprejete Uredbe o razvrščanju objektov. Ta v drugem odstavku 2. člena določa, da so objekti glede na namen njihove uporabe klasificirani v Prilogi, ki je njen sestavni del. V četrtem odstavku 2. člena Uredba o razvrščanju objektov določa, da se pojasnjevalna pravila za klasificiranje objektov in za razvrščanje objektov po zahtevnosti gradnje ter primeri njihovega klasificiranja in razvrščanja določijo s tehnično smernico v skladu z zakonom, ki ureja graditev. Po prvem odstavku njenega 3. člena se razvršča samostojen objekt. Objekt se glede na zahtevnost razvrsti po njegovi pretežni namembnosti. Če posamezna funkcionalna enota enake namembnosti izpolnjuje merilo za razvrstitev v višjo vrsto zahtevnosti, se v to vrsto zahtevnosti razvrsti celotni objekt. Objekti, ki se dotikajo, vendar niso konstrukcijsko, požarno, vsebinsko ali drugače fizično povezani in ne poslabšajo gradbenotehničnih lastnosti objekta, katerega se dotikajo, se razvrščajo kot samostojen objekt.

55Ob upoštevanju slednjega so neutemeljene navedbe tožnice, da je predmetna nadstrešnica pomožni objekt k skladišču, od katerega se ne plača komunalni prispevek. Kot izhaja iz povzete dokumentacije, predmetna nadstrešnica s stavbo skladišča ni konstrukcijsko, požarno, vsebinsko ali drugače fizično povezana in ne poslabšuje gradbenotehničnih lastnosti objektov skladišč, zato se razvršča kot samostojni objekt. Na navedeno ne vpliva okoliščina, da se predmetna nadstrešnica nahaja tik ob skladiščni stavbi ter da so bile pred njeno postavitvijo na zemljišču pod njo že prej prometne, parkirne oziroma manipulativne površine, da je bilo v tem smislu torej obravnavno zemljišče predhodno že pozidano. Tožnica tudi ne navaja, da je za isto površino prehodno že plačala komunalni prispevek. Zaradi pretežne namembnosti, tj. manipulacije s skladiščnim blagom (zlasti njegovo pretovarjanje), je predmetna nadstrešnica pravilno razvrščena med stavbe s klasifikacijo CC-SI 12520 Rezervoarji, silosi in skladiščne stavbe. Ob tem ni nepomembno, da Uredba o razvrščanju objektov tudi v drugih primerih predvideva, da je nadstrešnica stavba. Tako nadstrešnice klasificira tudi pod 12740 - Druge stavbe, ki niso uvrščene drugje, pri čemer se ta razvrstitev nanaša samo na nadstrešnice, ki so pripadajoč objekt h glavnemu objektu in nimajo opredeljenega namena. Kot poudarja drugostopenjski organ, stališče, da je predmetna nadstrešnica stavba, izhaja tudi iz Tehnične smernice. Ta v točki 0.4.14 navaja, da ni nujno, da bi stavbe imele stene, zadostuje, da imajo streho, obstajati pa morajo razmejitve, ki določajo samostojen značaj posamezne stavbe glede ločene rabe. V preglednici pod točko 2.5 pa je določeno, da je tudi pri nadstreških (ki niso pritrjeni na drug objekt ali njegov del) klasifikacija odvisna od namena, tako da se npr. nadstrešek, ki pokriva skladiščno površino klasificira pod 12520 - Rezervoarji, silosi in skladiščne stavbe.

56Ker se predmetna nadstrešnica razvršča samostojno, tožnica ne more biti oproščena komunalnega prispevka niti po tretjem odstavku 226. člena ZUreP-2, po katerem se komunalni prispevek za novo in obstoječo komunalno opremo ne plača za gradnjo nezahtevnih objektov, ki nimajo samostojnih priključkov na komunalno opremo in se gradijo kot pomožni objekti ter tako dopolnjujejo funkcijo osnovnega objekta. Poleg tega predmetna nadstrešnica že zato, ker njena višina presega 6m, skladno s prvim odstavkom 7. člena Uredbe o razvrščanju objektov ne sodi med nezahtevne objekte. Prav tako po Prilogi te uredbe o uvrstitvi stavb s klasifikacijo CC-SI 12520 predmetna nadstrešnica ne sodi med nezahtevne objekte zaradi preseganja 100 m2 površine.

57Upoštevaje navedeno sodišče zaključuje, da je predmetna nadstrešnica, ki je samostojni objekt, stavba, ki je v izpodbijani odločbi pravilno klasificirana. Na ta zaključek ne more vplivati stališče Upravnega sodišča v sodbi I U 411/2013 z dne 6. 6. 2013, ki se nanaša na izračun neto tlorisne površine dozidanega nadstreška in ne na samostojno nadstrešnico.

O ustavni neskladnosti ZUreP-2 in o nezakonitosti ter ustavni neskladnosti Uredbe in Odloka

58Tožnica trdi, da naj bi bil 219. člen ZUreP-2 (in 228. člen ZUreP-3³) v neskladju z Ustavo, ker določa odmero na podlagi Pravilnika, pri čemer obračunske postavke niso v nobeni povezavi z dejansko vrednostjo komunalne opreme. Ker v obravnavani zadevi toženka komunalnega prispevka ni odmerila po Pravilniku, ampak na podlagi Odloka, sodišče tega pravno nerelevantnega ugovora ni presojalo.

59Nadalje tožnica ne argumentira, s katero določbo Ustave naj bi bil Odlok v neskladju zato, ker ne določa, da se za gradnjo javne infrastrukture ne plačuje komunalnega prispevka. Sodišče tudi te trditve ni presojalo, saj po ustaljenem stališču Vrhovnega sodišča zgolj navrženih trditev, da naj bi bila ureditev v nasprotju z Ustavo, ni treba obravnavati.

60V nasprotju z zakonom pa naj bi bil Odlok po mnenju tožnice zato, ker naj bi bila v njem opuščena določba iz 45. člen ZSZ, po kateri se komunalnega prispevka ne plača za gradnjo GJI. Ta določba ZSZ v času sprejema Odloka ni bila več v veljavi, zato Odlok ni nezakonit iz razloga, ker naj ne bi bil skladen z njo.

61V neskladju z Ustavo in zakonom naj bi bil po trditvah tožnice tudi 22. člen Uredbe. Ta določba naj bi bila v nasprotju s 120. členom Ustave, ker naj bi Vlada presegla pooblastilo, ki ga ima po 218. členu ZUreP-2 za izdajo tega predpisa, in na konstitutiven način določila obveznosti. V nasprotju s 147. členom Ustave pa naj bi bila, ker se lahko davki, carine in druge dajatve, med katere po prepričanju tožnice sodi tudi komunalni prispevek, lahko predpisujejo le z zakonom. V nasprotju s tema določbama naj bi bil po navedbah tožnice tudi Odlok, za katerega trdi, da neustavno in nezakonito določa obveznost oziroma višino komunalnega prispevka. Kršena naj bi bila še določila Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija), ker Elaborat in strokovna naloga nista bila predmet javne obravnave in tožnica ni mogla sodelovati v postopku njune priprave in sprejema.

62Uredba v prvem odstavku 22. člena določa, da se stroški obstoječe komunalne opreme določijo na podlagi: - podatkov iz poslovnih knjig, ki jih vodijo neposredni proračunski porabniki (register osnovnih sredstev), ali - nadomestitvenih stroškov, ki so enaki stroškom gradnje nove komunalne opreme, ki zagotavlja primerljivo zmogljivost in raven komunalne oskrbe kot obstoječa komunalna oprema, ali - dejanskih stroškov izvedenih investicij. V drugem odstavku tega člena določa, da se pri določitvi stroškov obstoječe komunalne opreme na način iz druge ali tretje alineje prejšnjega odstavka smiselno upoštevajo določbe četrtega odstavka 7. člena te uredbe.

63Najprej sodišče zavrača trditev, da naj bi bila določba prvega odstavka 22. člena Uredbe v nasprotju s 147. členom Ustave, saj komunalni prispevek ni davek ali druga dajatev, ampak je nadomestilo za uporabo komunalne infrastrukture, ki jo zagotavlja občina in ki lahko prinaša uporabniku tudi ekonomsko korist. Od davkov se razlikuje po svoji pravni naravi. Pomeni plačilo zavezanca za storitev oziroma korist, ki mu jo lokalna skupnost nudi v okviru izvrševanja javnih nalog, določenih s predpisi; v tem primeru z zagotavljanjem komunalne opreme. Komunalni prispevek je tako bolj neposredno povezan s predmetom, za katerega se plačuje, kot so davki, ki so po svoji naravi splošne in nenamenske javne dajatve. Komunalni prispevek tudi ne obremenjuje zavezancev v odvisnosti od njihovega premoženja ali dohodkov, kar je sicer klasična značilnost davkov.⁴ Zato ne more biti v neskladju s to določbo. Upoštevati je treba še stališče Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 53/2021 z dne 9. 3. 2022, ki ga je zavzelo v zvezi z občinskimi taksami, in sicer, da je treba pri tovrstnih dajatvah kot ustavnopravno omejitev upoštevati načelo ekvivalence. To načelo zahteva, da mora biti plačilo v sorazmerju s storitvijo ali drugo koristjo, ki jo skladno s predpisi zagotavlja nosilec javne oblasti. Načelo ekvivalence je kršeno, če je višina nadomestila določena očitno nesorazmerno glede na korist oziroma storitev, ki jo je zavezanec pridobil od nosilca oblasti in ga zato nerazumno obremenjuje. Tožnica v obravnavani zadevi ni argumentirala, da naj bi bil komunalni prispevek, kot izhaja iz Odloka, nesorazmeren in zakaj, ampak zatrjuje, da komunalnega prispevka sploh ni dolžna plačati. S tem v zvezi podaja le fiktiven primer, češ da se občina lahko odloči, da bo namesto vrednosti komunalne opreme 1 EUR/m2 uporabila 2 EUR/m2, na kar naj bi zaradi investicije v komunalno opremo zaračunala še dodatni 1 EUR/m2. To naj bi ji omogočal 234. člen ZUreP-3. Navedeno pa ne drži. V 234. členu ZUreP-3 namreč ni določeno, da naj bi zavezanec plačal komunalni prispevek za vsako investicijo (obnovo) komunalne opreme, na katero je priključen. Določba ureja odmero komunalnega prispevka za primer, ko se zemljišče opremi z dodatno vrsto komunalne opreme, na katero se obstoječi objekt do tedaj ni mogel priključiti. Gre torej za primere, ko se objekt, po tem, ko je bil komunalni prispevek že plačan, priključi na tisto komunalno opremo, za katero mu komunalni prispevek še ni bil zaračunan zato, ker priključitev nanjo dotlej ni bila mogoča.

64Kršen pa ni niti 120. člen Ustave. Po drugem odstavku 120. člena Ustave upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakona. Navedeno pomeni, da so pri svojem delu vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu - vendar izrecno pooblastilo v zakonu ni potrebno. Kadar zakon vsebuje posebno zakonsko pooblastilo (t. i. izvršilno klavzulo), to pomeni le, da zakonodajalec izdaje izvršilnih predpisov ni prepustil (v celoti) presoji izvršilne oblasti, temveč ji je z zakonom naložil, da določena vprašanja mora urediti. Izvršilne klavzule so lahko pri nalaganju oziroma pooblaščanju za izdajo izvršilnih predpisov splošnejše (npr. ne določajo natančno, kaj je treba urediti z izvršilnim predpisom) ali povsem precizne (natančno določajo materijo, ki jo sme izvršilni predpis urejati). Kakšno vrsto izvršilne klavzule bo zakonodajalec v posameznem primeru izbral, sodi v polje njegove proste presoje. Pri tem je omejen le z ustavno opredeljenimi razmerji med zakonodajno in izvršilno oblastjo. Ker že načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, izvršilna klavzula ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpisi lahko vsebovali določbe, za katere ni že v zakonu podlage, zlasti pa ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti.⁵

65Po prvem odstavku 218. člena ZUreP-2 so podlage za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo:- stroški obstoječe komunalne opreme, - preračun stroškov obstoječe komunalne opreme na enoto mere in - merila za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo. Nadalje je v šestem odstavku 218. člena ZUreP-2 določeno, da Vlada podrobneje predpiše vsebino podlag za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo.

66Za presojo ustavnosti šestega odstavka 218. člena ZUreP-2 je treba ugotoviti, ali prvi odstavek 218. člena ZUreP-2 daje izvršilni veji oblasti zadosten zakonski okvir za podrobnejše urejanje vprašanj v zvezi z ugotavljanjem višine stroškov komunalne opreme. Pri tem je treba upoštevati, da je Ustavno sodišče izoblikovalo bolj stroga merila v primeru, ko podzakonski predpis ureja temeljne človekove pravice,⁶ in manj stroga v primeru, ko podzakonski predpis ureja vprašanja, ki so pretežno strokovno tehnična vprašanja, ki niso primerna za zakonsko urejanje, ko je presoja bolj zadržana.⁷

67Kot je sodišče že pojasnilo, plačnik komunalnega prispevka v zameno za svoje plačilo lahko uporablja komunalno infrastrukturo, brez katere svojega objekta ne bi mogel zgraditi in uporabljati. To pomeni, da dejansko sofinancira njeno gradnjo in vzdrževanje. Pri določitvi načina izračuna stroškov izgradnje komunalnega omrežja neke občine gre nedvomno za pretežno strokovno tehnična vprašanja, ki niso primerna za zakonsko urejanje. Zaradi narave stvari je tako zakonodajalec na tem področju izvršilni oblasti lahko prepustil širše polje lastne presoje in je presoja sodišča lahko zadržana.

68Sodišče sodi, da prva alineja prvega odstavka 218. člena ZUreP-2 terja, da občina v Odloku določi realne stroške komunalne opreme, saj se le tako zagotavlja "enakovrednost vzajemnih dajatev" in enakopravna obravnava vseh, ki plačujejo komunalni prispevek. Nesprejemljivo bi bilo, da bi tisti, ki bi plačevali komunalni prispevek po tem, ko bi bila sredstva še vedno v uporabi, vendar bi bila knjigovodsko amortizirana (in tudi ne prevrednotena), plačevali manj ali sploh ne, ker komunalna oprema po računovodskih izkazih ne bi imela več (dejanske) vrednosti.

69"Dejanska vrednost" komunalne opreme se tako ne ugotavlja nujno na podlagi knjigovodskih vrednosti, ampak s strokovnim ovrednotenjem. Stroka pa lahko ovrednoti vrednost komunalne opreme po raznih metodah. Ena od teh je izračun na podlagi nadomestitvenih stroškov. Po Uredbi morajo biti namreč nadomestitveni stroški enaki stroškom gradnje nove komunalne opreme, ki zagotavlja primerljivo zmogljivost in raven komunalne oskrbe kot obstoječa komunalna oprema. Glede na tako opredelitev nadomestitvenih stroškov so na ta način ugotovljeni stroški po presoji sodišča stroški obstoječe opreme, kar terja zakonska določba. Tega ne spremeni uporabljen izraz "primerljiva" zmogljivost in raven, saj pri komunalni opremi niti ni mogoče govoriti o "točnih" vrednostih komunalne opreme, ki bi jih bilo mogoče dnevno preverjati za vsak meter ali centimeter omrežja. To omrežje, katerega obseg je velik, se namreč ves čas spreminja, obnavlja in vzdržuje. Njegova "dejanska vrednost" je lahko le ocena te vrednosti na določen dan oziroma obdobje. Zaradi zagotovitve spoštovanja načela ekvivalence pa je treba zagotoviti, da glede na stanje te opreme in pravila stroke ta ni precenjena oziroma da posledično nadomestilo ni nesorazmerno.

70Sodišče zato upoštevaje opisana izhodišča sodi, da Vlada z določitvijo načina izračuna stroškov komunalne opreme v 22. členu Uredbe ni presegla zakonskega pooblastila iz 218. člena ZUreP-2.

71Tožnica zatrjuje, da je Odlok neustaven tudi zato, ker Elaborat ni bil objavljen in ji ni bila dana možnost sodelovati pri njegovem sprejemu, kar naj bi bila kršitev Aarhuške konvencije.

72Toženka tega, da Elaborat ni bil objavljen, ne prereka, zato sodišče šteje to dejstvo za dokazano. Elaborat je po vsebini strokovna podlaga za pripravo in sprejem odloka o podlagah za odmero komunalnega prispevka, ki mora glede na že citirane določbe 26. člena Uredbe pojasniti, kako so bili stroški obstoječe komunalne opreme in preračun na enoto ugotovljeni. Gre torej za podlago oziroma podatke, ki so na voljo svetnikom, ko sprejemajo odlok. Po prvem odstavku 28. člena Uredbe je treba Elaborat objaviti v prostorsko informacijskem sistemu. Po 248. členu ZUreP-2 se ta sistem vodi in vzdržuje za opravljanje nalog države in podporo občinam ter za omogočanje elektronskega poslovanja na področju urejanja prostora in graditve. Vsebuje podatke za izvajanje ukrepov zemljiške in prostorske politike, navedene v drugem odstavku tega člena. Gre torej za podatke, ki se vodijo za potrebe države in občin. Ker pa so dostopni na spletu, je s tem omogočeno, da so dostopni tudi zavezancem za plačilo komunalnega prispevka.

73Sodišče sodi, da Odlok zaradi opustitve objave v prostorsko informacijskem sistemu ni v neskladju z zakonom, saj ZUreP-2 obveznosti objave ne določa. Poleg tega ne gre za objavo predpisa, ki bi se objavljal v uradnem glasilu. Seznanitev z njim oziroma z v njem vsebovanimi podatki pa je bila tožnici omogočena na drug način, kot je sicer določal podzakonski predpis. V 21. členu Odloka je namreč določeno, da je Elaborat stalno na vpogled pri pristojnem organu Mestne občine Koper.

74Ne pomeni pa opustitev objave Elaborata pred sprejemom Odloka, da je bila kršena Aarhuška konvencija in da naj bi bil zato Odlok v neskladju z Ustavo. V obravnavani zadevi ne gre za dovoljenje za dejavnosti iz 6. člena konvencije, ampak za sprejem splošnega akta. Po 7. členu Aarhuške konvencije, ki se nanaša na splošne akte, pa pogodbenica javnosti zagotovi potrebne informacije, sprejme ustrezne praktične in/ali druge ukrepe, da zagotovi pregledno in pravično udeležbo javnosti pri pripravi načrtov in programov v zvezi z okoljem. Pri tem se uporabljajo tretji, četrti in osmi odstavek 6. člena. Nadalje 8. člen določa, da si pogodbenica prizadeva spodbuditi učinkovito udeležbo javnosti pri pripravi izvršilnih predpisov in drugih splošno veljavnih pravno obvezujočih pravil organov javne oblasti, ki lahko pomembno vplivajo na okolje. Sodišče sodi, da Odlok ni program ali načrt v zvezi z okoljem in niti izvršilni predpis, ki bi lahko pomembno vplival na okolje. Ne nanaša se namreč na predpis, ki bi lahko pomembno vplival na okolje, ampak na plačilo nadomestila za (že zgrajeno) komunalno opremo, na katero se zavezanec priključuje ali povečuje zmogljivost že priključenega objekta.

75Nadalje tožnica trdi, da ni dolžna plačati komunalnega prispevka, ker je Odlok v neskladju s četrtim odstavkom 218. člena ZUreP-2, po katerem naj bi bil sprejem OPN pogoj za sprejem Odloka, toženka pa OPN ni sprejela. Ob tem sklicevanje tožnice na stališče Vrhovnega sodišča, ki ga je zavzelo v zadevi Ips 26/2019, v obravnavani zadevi, ni utemeljeno. V tem upravnem sporu obravnavana situacija je bistveno drugačna od tiste, ki jo je v sodbi X Ips 26/2019, oziroma prvotno v sodbi X Ips 361/2012, obravnavalo Vrhovno sodišče. V omenjeni zadevi je bil postopek odmere komunalnega prispevka uveden z vlogo z dne 19. 11. 2008, tj. v času veljavnosti ZPNačrt, odmerjen pa je bil na podlagi odloka, ki je začel veljati 1. 11. 2019. Vrhovno sodišče je presodilo, da mora upravni organ komunalni prispevek odmeriti na podlagi predpisa, veljavnega v času uvedbe postopka in izdanega na podlagi podzakonskih predpisov po ZUreP-1. Če občina tedaj ni imela takega predpisa, pa mora komunalni prispevek odmeriti na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi ZPNačrt, tj. Uredbe o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS, št. 80/2007), ki je veljala od 19. 9. 2007 in Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 95/2007), ki je veljal od 20. 7. 2007. Da je prvostopenjski organ v ponovljenem postopku to lahko storil, je moral ugotoviti višino obračunskih stroškov s pomočjo elaborata, izdelanega za potrebe konkretnega upravnega postopka. Višina obračunskih stroškov se torej ni ugotavljala s splošnim aktom, tj. odlokom, ampak v postopku izdaje izpodbijanega akta zgolj za stranki tega postopka. Vrhovno sodišče pa je v zvezi s tem v sodbi X Ips 26/2019 pojasnilo, da v zadevi X Ips 361/2012 ni presojalo, ali sta podzakonska predpisa zadostna podlaga za izdajo odločb o odmeri komunalnega prispevka, ter zavzelo stališče, da je mogoče komunalni prispevek odmeriti le na podlagi programa opremljanja, ki ga mora občina sprejeti z odlokom, saj so del tega odloka podlage za odmero, tj. elementi, od katerih je odmera odvisna. Odmera komunalnega prispevka brez z odlokom sprejetih podlag torej ni dopustna in ne more temeljiti na strokovnem mnenju, izdelanem v upravnem postopku.

76Bistvo tega stališča je v tem, da se komunalni prispevek lahko odmeri le na podlagi splošnega predpisa - odloka, ki velja v času uvedbe postopka, v tem predpisu, ki mora biti skladen z zakonom, pa morajo biti določene podlage za odmero, saj se te ne morejo ugotavljati v vsakem upravnem postopku posebej. V sedaj obravnavanem primeru je bil postopek uveden v času veljavnosti ZUreP-2, toženka pa je na temelju tega zakona in Uredbe sprejela Odlok, v katerem so določene podlage za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo. Odlok je pričel veljati 14. 12. 2019, še preden je bila vložena tožničina zahteva za odmero komunalnega prispevka (tj., 1. 7. 2020).

77Glede tožbenega ugovora, da Odlok ni zakonit, ker pomeni zgolj prepis Odloka/2005, za katerega je to sodišče že ugotovilo, da je nezakonit (zadevi III U 170/2017 in III U 171/2017), sodišče pojasnjuje, da je ključno sporno vprašanje v omenjenih zadevah, kot izhaja iz obrazložitve tam izdanih sodnih odločb, predstavljala zakonitost uporabe Odloka/2005, ki je bil sprejet na podlagi ZSZ, za izračun komunalnega prispevka v postopku, uvedenem v času veljavnosti ZPNačrt, kar pomeni, da je bila tam obravnavana situacija enaka situaciji iz zadeve Vrhovnega sodišča X Ips 26/2019. V sedaj obravnavanem primeru pa, kot že povedano, ne gre za situacijo, ko toženka ne bi imela sprejetega odloka, kot ga zahteva ZUreP-2. Sodišče še dodaja, da je bilo v zgoraj omenjenih zadevah ugotovljeno, da Odlok/2005, sprejet na podlagi ZSZ, določa odmero na podlagi meril, ki niso v skladu z določbami ZPNačrt ter na njegovi podlagi izdanima uredbo in pravilnikom, saj ta predpisa izrecno določata, da lahko občina v prehodnem obdobju odmeri komunalni prispevek samo na podlagi programov opremljanja, ki so sprejeti skladno s podzakonskimi predpisi, izdanimi na podlagi ZUreP-1. V tem upravnem sporu obravnavani Odlok pa je bil sprejet na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi ZUreP-2, zato tudi s tega vidika stališča, sprejeta v zadevah III U 170/2017 in III U 171/2017, niso uporabljiva za ta upravni spor.

78Tožničina naziranja o nezakonitosti Odloka v bistvenem temeljijo na stališču, da naj bi iz četrtega odstavka 218. člena ZUreP-2 izhajalo, da mora občina preden sprejme odlok s podlagami za odmero komunalnega prispevka sprejeti (nov) OPN in program opremljanja. Navedeno pa ne drži. Tožnica je namreč spregledala spremembo ureditve, ki velja od uveljavitve ZUreP-2. ZUreP-2, ZUreP-3 in Uredba poznajo dve vrsti priključevanja na komunalno opremo, to je (na) novo in (na) obstoječo komunalno opremo. Posledično urejajo različne podlage za njegovo odmero.

79Obračun komunalnega prispevka za novo komunalno opremo ureja 216. člen ZUreP-2, podlage za odmero pa 153. in 154. člen ZUreP-2. V prvem odstavku 153. člena ZUreP-2 je določeno, da se s programom opremljanja stavbnih zemljišč načrtuje izvajanje opremljanja stavbnih zemljišč in določa finančna sredstva za izvedbo komunalne opreme v posameznih območjih opremljanja. Po drugem odstavku tega člena je območje opremljanja iz prejšnjega odstavka območje […] na katerem je z OPN ali OPPN predvidena nova prostorska ureditev, za katero je treba predhodno zgraditi novo komunalno opremo ter objekte ali omrežja druge gospodarske javne infrastrukture. Po tretjem odstavku tega člena se program opremljanja pripravi na podlagi OPN ali OPPN in njunih elaboratov ekonomike ter na podlagi projektne dokumentacije v skladu s predpisi, ki urejajo graditev. Iz navedenega izhaja, da je le za podlage za odmero komunalnega prispevka za novo komunalno opremo določeno, da temeljijo na programu opremljanja.

80Za obstoječo komunalno opremo pa se z odlokom sprejmejo (le) podlage za odmero komunalnega prispevka. Komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo se po tretjem odstavku 217. člena ZUreP-2 za posamezno vrsto obstoječe komunalne opreme odmeri, kadar se obstoječ ali načrtovan objekt posredno ali neposredno priključi na posamezno vrsto komunalne opreme, in se skladno s četrtim odstavkom tega člena določi na podlagi podlag za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo. Te občinski svet po tretjem odstavku 218. člena ZUreP-2 sprejme z odlokom.

81Tudi iz Poročila Odbora za infrastrukturo, okolje in prostor k Predlogu zakona o urejanju prostora (ZUreP-2), druga obravnava, EPA 2001-VII, št. 800-01/16-3 z dne 6. 10. 2017, je razvidno, da se je besedilo sedanjega 218. člena ZUreP-2 dodalo zaradi različnega namena odmere komunalnega prispevka za novo in za obstoječo komunalno opremo ter vpeljave ločenega sistema za določitev podlag za odmero komunalnega prispevka za novo in za obstoječo komunalno opremo, pri čemer se podlage za odmero komunalnega prispevka za novo komunalno opremo urejajo s programom opremljanja, podlage za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo pa se določajo s pričujočim členom, ki ureja njihovo vsebino, način določitve in sprejema ter določa, da Vlada podrobneje predpiše njihovo vsebino. V amandmaju k 216. členu, predlagatelj Odbor za infrastrukturo, okolje in prostor pojasnjuje, da je komunalni prispevek za novo komunalno opremo plačilo dela stroškov graditve komunalne opreme in je namenjen povračilu dela dejanskih stroškov njene graditve.⁸ V amandmaju 216.a pa isti predlagatelj pojasni, da je komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo namenjen povečanju zmogljivosti obstoječe komunalne opreme in njenemu prilagajanju oskrbnim tehničnim standardom oziroma razširjeni reprodukciji komunalne opreme.⁹

82To narekuje zaključek, da občina za sprejem podlag za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo ni dolžna sprejeti OPN. Če pa sprejme OPN, pa po določbi četrtega odstavka 218. člena ZUreP-2 podlage za odmero komunalnega prispevka sprejme najkasneje v šestih mesecih po uveljavitvi OPN. Enako izhaja tudi iz prvega odstavka 219. člena ZUreP-2, po katerem občina, ki v šestih mesecih po uveljavitvi OPN ne sprejme podlag za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo za območje celotne občine, do sprejetja teh podlag odmerja komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo na podlagah, ki jih s pravilnikom določi minister.

83Po povedanem sodišče zaključuje, da v primeru odmere komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo občina ni zavezana sprejeti OPN in nato na njegovi podlagi še odloka o programu opremljanja, pač pa je z odlokom dolžna sprejeti podlage za odmero komunalnega prispevka. Tak odlok, sprejet na podlagi 218., 227. in 228. člena ZUreP-2, pa je toženka sprejela, to je Odlok. Ker za njegov sprejem ni potreben predhodni sprejem OPN, so irelevantne tožbene navedbe, da OPN na območju, na katerem se nahaja predmetna nadstrešnica, ni mogoče sprejeti, ker je to območje urejeno z DPN. Po tretjem odstavku 4. člena Uredbe DPN obravnavano zemljišče (s prejšnjo parc. št. 1569/49 k.o. ...) sicer sodi v območje DPN. Glede na to, da se s programom opremljanja določijo podlage za odmero komunalnega prispevka za novo komunalno opremo, se kot irelevantne izkažejo tudi tožbene navedbe, da Elaborat nima sestavin iz 14. člena in oblike iz 15. člena Uredbe, saj, kot že povedano, v zadevi ne gre za presojo odloka, sprejetega na podlagi programa opremljanja. Iz enakega razloga se tožnica zmotno sklicuje na tretji odstavek 153. člena ZUreP-2 in zmotno navaja, da občina ne more izpolniti zahteve iz 4. člena Uredbe, po katerem se območje opremljanja opredeli z navedbo enot urejanja prostora v OPN.

84Tožnica toženki očita še, da naj bi bile vrednosti obstoječe infrastrukture v Odloku in njegovih podlagah določeni pavšalno in arbitrarno, ker ni mogoče preveriti vrednosti, saj so v Elaboratu navedeni le zneski brez utemeljitve, da odražajo dejansko stanje. Elaborat naj tudi ne bi imel vsebine, ki jo zahteva Uredba.

85Po tretjem odstavku 26. člena Uredbe tekstualni del elaborata, ki je obvezna podlaga za pripravo Odloka (razen, če občina stroške obstoječe opreme na enoto mere določi po 24. členu Uredbe) vsebuje najmanj: navedbo upoštevanih strokovnih podlag za izdelavo odloka in 2. določitev podlag iz prvega odstavka 21. člena te uredbe, vključno z natančnimi pojasnili glede načina določitve stroškov obstoječe komunalne opreme iz 22. člena in stroškov obstoječe komunalne opreme na enoto mere iz 23. člena te uredbe. Grafični del po 4. odstavku tega člena Uredbe vsebuje naslednje grafične prikaze: 1. obstoječe komunalne opreme in 2. oskrbnih območij obstoječe komunalne opreme. Po petem odstavku tega člena se grafični prikazi iz prejšnjega odstavka izdelajo za vsako posamezno obstoječo komunalno opremo na preglednih kartah v merilu, ki ne sme biti manjše od 1: 25.000. Sodišče ugotavlja, da ima Elaborat vsebino, ki jo zahteva Uredba, saj se v obravnavani zadevi, kjer je komunalna oprema obstoječa, 4., 14. in 15. člen Uredbe, na katere se v tožbi sklicuje tožnica, ne uporabljajo. Ne drži niti trditev tožnice, da bi moral biti grafični prikaz v merilu 1:2000 oziroma 1:5000, saj je tudi to po 15. členu Uredbe potrebno v primeru elaborata, izdelanega za program opremljanja v primeru nove komunalne opreme.

86Iz Elaborata je razvidno, da so bili skupni in posledično obračunski stroški določeni bodisi na podlagi vrednosti iz poslovnih knjig bodisi na podlagi podatkov iz strokovne naloge z naslovom Določitev nadomestitvenih stroškov za omrežja in objekte lokalne komunalne infrastrukture z dne 30. 6. 2004, tj. nadomestitvenih stroškov, kar je v skladu z 22. členom Uredbe. Kot je sodišče že pojasnilo, pa to ni v nasprotju z Ustavo in zakonom. Sodišče sodi, da so v Elaboratu navedene ocenjene vrednosti pojasnjene do te mere, da jih je mogoče preveriti, saj strokovnjak gradbene stroke npr. lahko preveri, ali je vrednost 320 EUR/m2 kanalizacijskega omrežja realna. Enako velja za ostale ocene stroškov. Preverljive so tudi površine gradbenih parcel, ki so bile vzete v račun za izračun vednosti stroškov na enoto mere. Tožnici je tako po presoji sodišča omogočeno, da bi določno ugovarjala nesorazmernosti v elaboratu navedenih vrednosti, na podlagi katerih temelji izračun. Vendar konkretnih ugovorov, zakaj naj bi bila v Odloku določena cena na enoto mere previsoka, ne navaja, ampak le posplošeno uveljavlja, da "ni dejanska" oziroma "prava", da je posplošena in arbitrarna.

87Pri tem je sodišče že pojasnilo, da so po naravi stvari pri določanju "dejanskih stroškov" obstoječe komunalne opreme, že zaradi obsega te opreme in nenehnega spreminjanja njenega stanja (zaradi obnove, vzdrževanja, dograditev), sprejemljive tudi dejanskim stroškom "primerljive" vrednosti. To izhaja tudi iz tega, da po prvem odstavku 26. člena Uredbe elaborata za pripravo odloka sploh ni treba izdelati, če občina stroške obstoječe komunalne opreme določi v skladu s 24. členom Uredbe, torej če jih povzame iz predpisa, ki ureja podlage za odmero komunalnega prispevka na osnovi povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč. Tako podlago dopušča prvi odstavek 219. člena ZUreP-2, ki v tretjem odstavku tega člena določa, da te podlage temeljijo na povprečnih stroških opremljanja stavbnih zemljišč s posameznimi vrstami komunalne opreme. Na podlagi te določbe je minister sprejel Pravilnik o povprečnih stroških obstoječe komunalne opreme na enoto mere in izračunu komunalnega prispevka na podlagi nadomestnih podlag. Kot pove že samo ime, so tako določeni stroški "povprečni". Na njih temelječi obračun komunalnega prispevka, ki na ta način odraža "dejanske vrednosti" iz prve alineje prvega odstavka 218. člena ZUreP-2, pa dovoljuje že zakon. Tožnica sicer tej določbi zgolj posplošeno in neargumentirano očita neustavnost.

88Sodišče zavrača še stališče tožnice, da je Odlok nezakonit zato, ker za objekte ravnanja z odpadki in javne površine določa le eno oskrbno območje. Drugi odstavek 218. člena ZUreP-2 določa, da se podlage za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo določijo za oskrbna območja posamezne vrste obstoječe komunalne opreme na območju celotne občine. Oskrbna območja so poselitvena območja, na katerih se zagotavlja priključevanje oziroma uporaba posamezne vrste obstoječe komunalne opreme. Določitev oskrbnih območij je namenjena zagotovitvi, da se komunalni prispevek zaračuna le, če se za objekt, ki se na tem območju nahaja, zagotavlja priključitev na posamezne vrste komunalne opreme.

89Drži, da je občina v Odloku za objekte ravnanja z odpadki in javne površine določila zgolj eno oskrbno območje, kar pomeni, da je območje celotne občine opremljeno z enako komunalno opremo. Pet oskrbnih območij pa je določenih za obstoječe cestno omrežje, pri čemer je bilo za tožnico upoštevano 5. oskrbno območje. Iz Elaborata izhaja, da so bila območja določena glede na reliefne značilnosti, tipične prereze cest ter funkcijo povezovanja v prostoru, kar je prikazano na karti 1. Po presoji sodišča Odlok ni nezakonit že zato, ker oskrbnih območij ni več oziroma v primeru cest manj. Odlok bi bil v nasprotju s povzeto določbo ZUreP-2, če določene parcele, uvrščene v obračunskem območju Odloka, ne bi bile komunalno opremljene z opremo iz tega obračunskega območja. Zato bi bilo obračunsko območje v tem delu določeno nezakonito.¹⁰ Tožnica pri tem niti ne trdi in niti drugače ne izkaže, da bi morala biti oskrbna območja, določena drugače, zato ni mogoče zaključiti, da bi bila tožnica iz tega razloga kakorkoli prikrajšana. Kot že omenjeno, po ustaljeni sodni praksi za odmero komunalnega prispevka ni relevantno, ali se parcela, na kateri je predvidena gradnja, lahko neposredno priključi na javno pot (cesto) oziroma na "infrastrukturo za kolektivno rabo" (parki, zelenice, igrišča, pokopališča, idr.), temveč je bistveno, da ima zavezanec iz tega obračunskega območja možnost njene uporabe.

Glede komunalnega prispevka za ravnanje z odpadki

90Tožnica nasprotuje odmeri komunalnega prispevka za ravnanje z odpadki, saj Pravilnik ne pozna te vrste komunalnega prispevka. Prav tako pri ravnanju s komunalnimi odpadki ni mogoče govoriti o komunalni opremi, saj ne gre za grajeno javno infrastrukturo, niti se nanjo ni mogoče priključiti. Po njenem prepričanju gre za storitev, ki jo občina zagotavlja v okviru gospodarskih javnih služb.

91Po prvem odstavku 148. členu ZUreP-2 so komunalna oprema: - objekti in omrežja infrastrukture za izvajanje obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb varstva okolja po predpisih, ki urejajo varstvo okolja, - objekti in omrežja infrastrukture za izvajanje izbirnih lokalnih gospodarskih javnih služb po predpisih, ki urejajo energetiko, na območjih, kjer je priključitev obvezna, - objekti grajenega javnega dobra, in sicer: občinske ceste, javna parkirišča in druge javne površine v javni lasti. Pravilnik res ne določa posebej, da med komunalno opremo sodijo objekti za ravnanje z odpadki. Vendar pa je Pravilnik sprejet na podlagi prvega odstavka 219. člena ZUreP-2 in v skladu s tem v 1. členu določa, da ureja podlage za odmero komunalnega prispevka, ki jih uporablja občina, če v šestih mesecih po uveljavitvi občinskega prostorskega načrta ne sprejme podlag za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo za območje celotne občine. Tak odlok pa je toženka sprejela, zato se Pravilnik v tej zadevi ne uporablja.

92Za odločitev je bistveno, ali v Mestni občini Koper obstajajo objekti in omrežja infrastrukture za opravljanje lokalnih gospodarskih služb po prvi in drugi alineji prvega odstavka 148. člena ZUreP-2. Po 1. členu Odloka o ravnanju s komunalnimi odpadki (Uradni list RS, št. 106/2012 in nasl.) je ravnanje s komunalnimi odpadki obvezna lokalna gospodarska javna služba, ki se izvaja na celotnem območju Mestne občine Koper. Iz Elaborata izhaja, da je toženka v oskrbnem območju ravnanja z odpadki upoštevala podatke iz osnovnih sredstev javnega podjetja za izgradnjo objektov za ravnanje z odpadki, tj. zbirnega centra I. in zbirnega centra J. Gre torej za infrastrukturo za izvajanje navedene gospodarske javne službe in s tem za komunalno opremo, ki jo zagotavlja občina in za katero se lahko odmerja komunalni prispevek. Storitev, ki jo zagotavlja občina in za katero občani in družbe na njenem območju plačujejo, pa je mesečni odvoz odpadkov na zbirni center oziroma odlagališče. Pri tem tudi v tem primeru pojma priključka na to opremo ni mogoče razumeti tako, kot to razlaga tožnica, v smislu da se objekt ne priključi na ravnanje z odpadki. Priključek v tem primeru pomeni, da je vsem objektom v občini omogočena uporaba infrastrukture oziroma komunalne opreme za izvajanje omenjene gospodarske javne službe s tem, ko se njihovi odpadki v prvi fazi njihove nadaljnje predelave oziroma odstranitve zbirajo v teh objektih.

93Glede na navedeno Odlok, ki predpisuje obračun komunalnega prispevka tudi za to vrsto komunalne opreme, po presoji sodišča ni v neskladju z zakonom, toženka pa je v izpodbijani odločbi komunalni prispevek zanjo obračunala zakonito.

Sklepno

94Iz vseh navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

K II. točki izreka

95Izrek o stroških tega postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

¹ Prim. sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 168/2019 z dne 9. 10. 2019, tč. 14, in X Ips 1/2022 z dne 11. 5. 2022, tč. 11 in 12.
² Glej Predlog zakona o urejanju prostora (ZUreP-3), EVA: 2020-2550-0074, stran 293.
³ Ta zakon v času vložitve zahteve za odmero komunalnega prispevka še ni veljal in za obravnavno zadevo ni uporabljiv. Zato se o zatrjevani ustavni neskladnosti nekaterih njegovih določb sodišče ni opredeljevalo.
⁴ Primerjaj X Ips 53/2021 z dne 27. 8. 2020, U-I-183/99 z dne 4. 7. 2022, ki se nanaša na pristojbine za radijske frekvence.
⁵ Glej U-I-295/12 z dne 9. 5. 2013, U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021, U-I-8/21 z dne 16. 9. 2021 in druge.
⁶ Glej U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021, U-I-8/21 z dne 16. 9. 2021.
⁷ Glej U-I-183/99 z dne 4. 7. 2002, U-I-377/22 z dne 1. 2. 2024.
⁸ Glej 2001-VII Amandma k 216. členu z dne 3. 10. 2017.
⁹ Glej 2001-VII Amandma za nov 216. a člen z dne 3. 10. 2017.
¹⁰ Primerjaj X Ips 94/2017 z dne 17. 4. 2019, tč. 23.