UPRS Sodba I U 688/2022-22

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Uvodno o upravnem postopku

1Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor (v nadaljevanju: organ) je v 1. točki odločbe št. 06122-691/2018-26 z dne 26. 11. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) odločil, da se odločba gradbenega inšpektorja št. 06122-691/2018-19 z dne 8. 10. 2020 odpravi in nadomesti z izpodbijano odločbo. Z izpodbijano odločbo je prav tako odločil: da mora inšpekcijski zavezanec (v nadaljevanju: tožnik) takoj po vročitvi izpodbijane odločbe ustaviti gradnjo objekta, lociranega na zemljiščih s parc. št. 1030/33, 1030/34, 1030/32 in 1030/20, vse k. o. A., ki je v uradnih evidencah voden kot stavba 2606 in jo sestavljata: objekt A - v katerem je urejena delavnica za tovorna vozila, dim. cca. 23,0 m x 24,2 m, višine cca. 14,0 m, streha objekta je dvokapna z minimalnim naklonom in objekt B - nadstrešek pred vhodom v delavnico, ki je na eni strani vpet v objekt A, na drugi strani pa podprt s 4 stebri dim. cca. 60 cm x 60 cm, dimenzija nadstreška znaša cca. 19,6 m x 24,2 m, višine cca. 7,70 m, z ravno streho (v nadaljevanju: Objekt) (2. točka); da mora tožnik nelegalno gradnjo odstraniti najkasneje do 30. 11. 2021 in vzpostaviti prejšnje stanje (3. točka); da v kolikor tožnik ne bo izvršil naloženega dejanja na način in v roku kot je določeno v izpodbijani odločbi, se bo pričel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (4. točka); da za nedovoljeno gradnjo veljajo od dneva vročitve odločbe prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1) (5. točka); da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (6. točka) in da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršbe (7. točka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ odločal v ponovljenem postopku, saj je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: drugostopenjski organ) inšpekcijsko odločbo št. 06122-691/2018-12 z dne 22. 7. 2019 odpravilo in vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek. Inšpektorica je v ponovnem postopku 17. 9. 2020 opravila inšpekcijski pregled. Vodil se je zapisnik o inšpekcijskem pregledu (v nadaljevanju: Zapisnik). Na kraju samem se je opravila izmera Objekta, kar je razvidno iz priloženega dokumenta k Zapisniku. Zapisnik in Ugotovitveni zapisnik z dne 6. 11. 2020 (v nadaljevanju: Ugotovitveni zapisnik) s prikazom lege stavbe in izmerami sta bila tožniku vročena v izjasnitev. V postopku je bilo na podlagi izvedenih dokazov ugotovljeno, da za zgrajen Objekt, katerega investitor je tožnik, ni bilo izdano gradbeno dovoljenje. Zaradi nelegalno zgrajenega Objekta je bil tožniku izrečen inšpekcijski ukrep.

3Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zavrnil.

Povzetek navedb strank v upravnem sporu

4Opisanim odločitvam tožnik oporeka. Vlaga tožbo iz tožbenih razlogov iz 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Navaja, da je za Objekt vložil zahtevo za legalizacijo s popolno dokumentacijo 9. 5. 2022. Objekt nima gradbenega dovoljenja, ne glede na dejstvo, da je bil zgrajen po vseh predpisanih gradbenih standardih in v skladu s prostorskim aktom. Objekt uporablja vse od leta 2014. V objektu izvaja avtomehanično dejavnost z redno zaposlenimi delavci. Z izpodbijano odločbo je tako kršena pravica do dela. Izpodbijani odločbi očita, da je v njej izrečen ukrep povsem nepotreben in nesorazmeren ter oporeka ugotovljenemu dejanskemu stanju. Dimenzije objekta, kot so navedene v izreku izpodbijane odločbe, ne držijo, zato se izreka izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Izrek napadene odločbe je nejasen, pravila postopka niso bila dovolj upoštevana. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, prvostopenjsko odločbo odpravi in toženki naloži v plačilo stroške postopka.

5Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala je upravni spis v zadevi.

Sojenje brez glavne obravnave

6Sodišče je 17. 3. 2025 razpisalo narok za glavno obravnavo, kljub pravilno izkazanim vabilom stranki na narok nista pristopili. Tožnik svojega izostanka ni opravičil. Toženka se je z dopisom glavni obravnavi odpovedala (vloga pod red.št.16 spisa). Sodišče je tako na podlagi 58. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj na narok ni pristopila nobena od strank.

7V skladu z 52. člen ZUS-1 je predmet sodnega varstva v tem postopku zakonitost upravnega akta, s katerim je odločeno o pravici in obveznosti stranke. Stranka je zato dolžna že v upravnem postopku takoj, ko je mogoče, navajati vsa dejstva in predlagati vse dokaze, ki so pomembni za odločitev, in tako upravnemu organu omogočiti, da izda zakonito odločbo. Ker ima torej tožba v upravnem sporu naravo sodnega varstva zoper oblastne odločitve državnih organov ter je za njeno vložitev v prvem odstavku 28. člena ZUS-1 predpisan prekluziven rok¹, po poteku tega roka tožbe ni več mogoče širiti z navajanjem dejstev in dokazov, ki niso bili navedeni že v pravočasni tožbi, niti tekom upravnega postopka.

8V upravnem sporu stranke ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta (tretji odstavek 20. člena ZUS-1).

9Tožnik je tožbi priložil: A1 - Zahtevo za legalizacijo objekta z dne 4. 5. 2022, A2 - Potrdilo o vloženi zahtevi za legalizacijo objekta (povratnica) in A3 - izpodbijano odločbo. V tožbi je predlagal svoje zaslišanje in ogled na kraju samem.

10Sodišče ni vpogledalo v listine v prilogah A1 - Zahteva za legalizacijo objekta, z dne 4. 5. 2022 in A2 - Potrdilo o vloženi zahtevi za legalizacijo objekta (povratnica), ker gre za listine, ki so nastale po izdaji prvostopenjskega akta², sodišče pa v upravnem sporu presoja pravilnost in zakonitost odločitve ob datumu izdaje.

11Sodišče ni opravilo zaslišanja tožnika. V prvi vrsti se tožnik glavne obravnave ni udeležil, zato je sodišče sodbo oprlo na listine strank in dejansko stanje, ugotovljeno v upravnem postopku (tretji odstavek 58. člena ZUS-1).³ Sicer svojega dokaznega predloga, niti ni opredelil, kljub pozivu, ki ga je sodišče opravilo v okviru materialnega procesnega vodstva (263. člen in 236. člen Zakona o pravdnem postopku; v nadaljevanju: ZPP, prvi odstavek 22. člena ZUS-1⁴). Ni pojasnil v podkrepitev katerih trditev ponuja svojo izpoved. Dokazni postopek je namenjen temu, da se ugotovi resničnost dejstev, ki so bila (najprej) zatrjevana in sporna, torej, da se sodišče prepriča o resničnosti (dejanskih) trditev strank, ne pa da le-te z njegovo pomočjo izvedo, kakšne trditve naj postavijo oziroma jih kar nadomestijo. Tako imenovani poizvedovalni ali informativni dokazi (z izjemo dejstev, ki jih stranke niso mogle poznati) niso dovoljeni.⁵

12Sodišče ni opravilo ogleda na kraju samem, saj ga tožnik ni predlagal že v postopku izdaje upravnega akta, niti ni navedel opravičljivih razlogov, zakaj tega ni storil (tretji odstavek 20. člena ZUS-1).

13Preostale listine sodnega spisa A3 - izpodbijana odločba in listine iz upravnega spisa, predvsem Zapisnik in Ugotovitveni zapisnik, ugovor tožnika na Zapisnik in Ugotovitveni zapisnik z dne 16. 11. 2020 in pritožbo tožnika z dne 21. 12. 2020 je sodišče prebralo in ocenilo.

Materialno pravo

14Inšpekcijski postopki, ki so se začeli pred 1. 6. 2018 (pred uporabo Gradbenega zakona; v nadaljevanju: GZ;⁶) so se končali po Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1⁷; prvi odstavek 106. člena GZ).⁸

15Graditev objekta obsega projektiranje, gradnjo in vzdrževanje objekta (tretji odstavek 1. člena ZGO-1). Gradnja je izvedba gradbenih in drugih del in obsega gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo objekta in odstranitev objekta (7. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Gradnja novega objekta je izvedba del, s katerimi se zgradi nov objekt oziroma se objekt dozida ali nadzida in zaradi katerih se bistveno spremeni njegov zunanji izgled (7.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

16Gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta se lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 3. člena ZGO-1).

17Gradbeno dovoljenje je odločba, s katero pristojni upravni organ dovoli gradnjo in s katero določi konkretne pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati (6. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

18Nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1)

19Inšpekcijski nadzor nad izvajanjem ZGO-1 in predpisov, izdanih na njegovi podlagi, ki se se nanašajo na gradnjo, opravljajo gradbeni inšpektorji (26. člen ZGO-1). Med ostalim v primeru nelegalnega objekta odredijo, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna (152. člen ZGO-1).

Sodna presoja

K I. točki izreka:

20Tožba ni utemeljena.

21V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je prvostopenjski organ tožniku izrekel inšpekcijske ukrepe zaradi nelegalne gradnje Objekta.

22Navedbe tožnika je moč strniti v očitke nepopolno oziroma napačno ugotovljenega dejanskega stanja, nepotrebnosti in nesorazmernost izrečenega ukrepa, in kršitve ustavne pravice do dela.

Glede ugovora nepopolnega in napačno ugotovljenega dejanskega stanja

23Tožnik v tožbi izpostavlja, da so resnične in dejanske dimenzija tlorisa objekta drugačne, kot je to ugotovljeno v izpodbijani odločbi in da je izpodbijano odločbo že iz tega razloga potrebno odpraviti, saj se izreka izpodbijane odločbe ne da preizkusiti niti izvršiti.

24Iz upravnega spisa zadeve izhaja, da je inšpektorica izmero objekta in lokacijo ugotovila z elektronskim vpogledom v evidenco GURS in z ogledom na kraju samem (zapisnik št. 06122 - 691/2018 - 17 z dne 17. 9. 2020), kjer je Objekt izmerila. Tožnik tako v upravnem postopku, kakor tudi v tožbi ni priložil nobenega dokaza, ki bi ugotovitvam glede izmere in lokacije Objekta nasprotoval. Tako tožnik drugačnega dejanskega stanja ni izkazal. Sodišče na tem mestu pritrjuje ugotovitvam drugostopenjskega organa, da inšpekcijske postopke s področja nedovoljenih gradenj vodi oseba, ki razpolaga s strokovnim znanjem s področja graditve objektov.

25Iz upravnega spisa prav tako izhaja, da je inšpektorica pred izdajo izpodbijane odločbe tožnika seznanila z ugotovitvami, na katerih temelji izpodbijana odločba. Tožniku sta bila vročena tako Ugotovitveni zapisnik kakor Zapisnik. Tožnik je bil na ta način seznanjen s pravno relevantnimi dejstvi, na katerih temelji izpodbijana odločba. Do izdaje izpodbijane odločbe je tožnik imel možnost izpodbijanja ugotovljenih dejstev v zvezi z lokacijo in izmerami Objekta, s katerimi je bil seznanjen, in v zvezi s tem tudi predlagati dokaze, vendar, kot je razvidno iz njegovega ugovora, v tej smeri ni ugovarjal. Povedano drugače: ker je bil tožnik z ugotovitvami in naziranji prvostopenjskega organa v postopku seznanjen, je imel možnost tudi, da še pred izdajo izpodbijane odločbe navaja dejstva in predlaga dokaze, s katerimi bi utemeljeval, da so ugotovitve in naziranja prvostopenjskega organa pomanjkljiva ali napačna. Še pred izdajo izpodbijane odločbe bi tako lahko uveljavljal in dokazoval tudi, da dejansko stanje v zvezi izmerami in lokacijo Objekta ne drži oziroma da je drugačno. Ker s tem povezanih dejstev v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe tožnik ni navajal, tega pa tudi z ničemer ni obrazložil ali upravičil v skladu z določbo tretjega odstavka 238. člena ZUP takšnih, novih dejstev kot pritožbenih razlogov v postopku pred toženko ni bilo mogoče upoštevati. V skladu z določbo 52. člena ZUS-1 pa jih ne more upoštevati niti sodišče. Ob tem sodišče dodaja še, da je bila trditev tožnika o tem, da je v konkretni zadevi napačno ugotovljeno dejansko stanje v zvezi z izmerami in lokacijo Objekta v pritožbi tudi sicer podana povsem pavšalno in brez podkrepitve s kakršnim koli dokazom, na enak način pa je bil podan tudi s tem povezan tožbeni očitek. Tožbi priložena Zahteva za legalizacijo objekta je datirana na dan 4. 5. 2022, kar je po izdaji izpodbijane odločbe in je zato sodišče ne more upoštevati. Ob tem sodišče še dodaja, da vložitev zahteve za legalizacijo ne nadomesti gradbenega dovoljenja.

Glede očitka nepotrebnosti ter nesorazmernost izrečenega ukrepa in kršitve ustavne pravice do dela

26Eden od formalnih pogojev za začetek gradnje Objekta je bilo pravnomočno oziroma dokončno gradbeno dovoljenje (3. člen ZGO-1). Tega tožnik ni imel; tako v inšpekcijskem postopku, kot pred naslovnim sodiščem ni zanikal, da z njim ne razpolaga, celo nasprotno. Posledično je Objekt, nelegalen objekt (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Zato je bil inšpekcijski ukrep utemeljen (152. člen ZGO-1).⁹

27Po stališču Ustavnega sodišča Republike Slovenije mora inšpektor, kadar ugotovi, da je gradnja nelegalna, izreči ukrep odstranitve objekta. Ne sme naložiti milejšega ukrepa ali ga kar prezreti. V postopku je dolžan pretehtati le dejstva in izvesti dokaze, ki so pomembni za odločitev, ali je objekt nelegalen. Tudi sodišče se ne sme ozirati na okoliščine, ki glede na zakonsko ureditev niso bistvene za odločitev.¹⁰ Organ je bil v trenutku, ko je zaključil, da se izvaja gradnja objekta, za katerega tožnik ni imel gradbenega dovoljenja, dolžan naložiti njegovo odstranitev. Ker inšpekcijski ukrepi po 152. členu ZGO-1 niso različni glede na to, ali se nelegalna gradnja še izvaja ali pa je objekt že v celoti zgrajen, v konkretnem primeru dejstvo, da naj bi bila gradnja objekta končana v letu 2014, na zakonitost izpodbijane odločbe ne vpliva.

28ZGO-1 v primeru nelegalne gradnje ne predvideva drugega ukrepa kot njene ustavitve, odstranitve in vzpostavitve zemljišča v prejšnje stanje, zato je navedba tožnika o nesorazmernosti ukrepa, neutemeljena.

29V skladu s prvim odstavkom 146. člena ZGO-1 se vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP, zato so tudi tožbene navedbe s katerimi pritožnik skuša utemeljiti, da je z izpodbijano odločbo kršen javni interes in pravica do dela, neutemeljene.

30V kolikor tožnik meni, da bi mu z odstranitvijo nelegalnega objekta nastala hujša gospodarska škoda, bo lahko, kot mu je bilo že pojasnjeno v upravnem postopku, v postopku morebitne izvršbe podal predlog za odlog izvršbe. ZGO-1 v drugi alineji prvega odstavka 156.a člena ZGO-1 določa, da poleg razlogov za odlog izvršbe, določenih z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek, gradbeni inšpektor pri nelegalnih gradnjah, neskladnih gradnjah ali objektih, ki se uporabljajo brez predpisanega uporabnega dovoljenja, na predlog inšpekcijskega zavezanca odloži izvršbo inšpekcijske odločbe, če inšpekcijski zavezanec izkaže, da se v objektu vsaj od začetka inšpekcijskega postopka neprekinjeno opravlja gospodarska dejavnost in bi zaradi izvršitve inšpekcijskega ukrepa inšpekcijskemu zavezancu grozila hujša gospodarska škoda ali bi izvršitev inšpekcijskega postopka pomenila neposreden razlog za odpuščanje delavcev, pri čemer se za hujšo gospodarsko škodo šteje povzročitev trajne nelikvidnosti ali izguba edinega vira pridobivanja dohodkov in sredstev za preživljanje.

31Tožnik v tožbi izpostavi, da je izrek izpodbijanje odločbe nejasen ter da niso bila dovolj upoštevana pravila postopka. Predmetnih trditev ne konkretizira. Razglabljanje tožnika o preizkusu procesnopravne in materialnopravne zakonitosti izpodbijane odločbe je povsem splošno in teoretično, kar ne more nadomestiti določnih tožbenih argumentov. Sodišče jih zato lahko le zavrne.

Sklepno

32Sodišče tako ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Zato je v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

K II. točki izreka

33Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

¹ 30 dni od vročitve akta, s katerim je bil postopek odločanja končan.
² Izpodbijana odločba je bila izdana 26. 11. 2020.
³ Če ne pride na obravnavo nobena od strank ali če ne pride tožnik, lahko odloči sodišče brez glavne obravnave (tretji odstavek 58. člena ZUS-1).
⁴ V upravnem sporu se uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, kolikor ta zakon ne določa drugače (prvi odstavek 22. člena ZUS-1).
⁵ Primerjaj sodbe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije II Ips 815/2009 z dne 21. 3. 2013, 7. točka; II Ips 197/2013 z dne 6. 2. 2014, 13. točka; II Ips 163/2012 z dne 17. 01. 2013, 8. točka; II Ips 4/2014 z dne 10. 7. 2014, 7. točka in nadaljnje.
⁶ Objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije številki 61/2017 z dne 2. 11. 2017 in 72/2017 z dne 15. 12. 2017.
⁷ Objavljen v Uradnih istih Republike Slovenije, številke: 110/2002 z dne 18. 12. 2002, 47/2004 z dne 30. 4. 2004, 126/2007 z dne 31. 12. 2007, 108/2009 z dne 28. 12. 2009, 57/2012 z dne 27. 7. 2012, 110/2013 z dne 27. 12. 2013, 19/2015 z dne 20. 3. 2015, 61/2017 z dne 2. 11. 2017 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številke: U-I-152/00-23 z dne 25. 9. 2003, U-I-1/03-15 z dne 20. 5. 2004, U-I-150/04-19 z dne 1. 12. 2005, U-I-286/04-46 z dne 26. 10. 2006, U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011, U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014 in U-I-64/14-20 z dne 24. 11. 2017.
⁸ Za vse inšpekcijske postopke, začete po ZGO-1, velja načelo, da se nadaljujejo in zaključijo po predpisih, ki so veljali ob njihovi uvedbi (Predlog Gradbenega zakona, EVA: 2015-2550-0004 z dne 18. 5. 2017, stran 148).
⁹ Primerjaj sodbe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 147/2007 z dne 8. 9. 2010, 10. točka, X Ips 424/2012 z dne 18. 12. 2013, 13. točka, X Ips 774/2006 z dne 14. 1. 2010, 9. do 11. točka, X Ips 618/2005 z dne 19. 6. 2008, deveti odstavek in druge.
¹⁰ Odločba U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, 29. točka.