UPRS Sodba I U 49/2022-21

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport 0140-92/2021/52 z dne 7. 12. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 15,00 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva poteka roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti dalje do dne plačila.

1Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odločila, da se zavrne prijava tožnika in izvajalcev raziskovalnega programa A. in B., d.o.o., Ljubljana, za izvajanje javne službe na področju raziskovalne dejavnosti v obliki raziskovalnih programov za raziskovalni program z naslovom ... in za raziskovalno področje 3.04 Onkologija (1. točka izreka), ter da v postopku niso nastali stroški (2. točka izreka).

2Iz obrazložitve izhaja, da je Javna agencija za raziskovalno dejavnost RS (v nadaljevanju agencija) v Uradnem listu RS, št. 36/21 z dne 12. 3. 2021 ter na spletnih straneh agencije objavila Javni razpis za financiranje koncesionarnih raziskovalnih programov - 2021 (v nadaljevanju javni razpis). Komisija za odpiranje prijav je ugotovila, da je pravočasno prispelo 155 prijav. Ocenjevanje prijav je agencija izvedla v skladu s Pravilnikom o postopkih in Metodologijo ocenjevanja prijav na razpise. Ocenjevanje prijav je potekalo preko portala Digital Forms, pri čemer sta vsako prijavo ocenila dva tuja recezenta po petih kriterijih ocenjevanja in sicer 1. Znanstvena odličnost raziskovalcev; 2. Relevantnost dosežkov raziskovalcev; 3. Sposobnost delovanja in vitalnosti skupine raziskovalcev; 4. Znanstvena, tehnološka oziroma inovacijska odličnost; 5. Potencialni vpliv zaradi razvoja, razširjanja in uporabe pričakovanih rezultatov raziskav. Posamezni kriterij je bil ovrednoten s točkami od 0 do 5. Maksimalno število točk za posamezno prijavo je znašalo 25 točk. Recenzent je k številčni oceni (pri posameznem kriteriju ocenjevanja prijav dodeli oceno na polovico točke natančno) za vsak posamezen kriterij podal tudi opisno oceno. Recenzenta sta uskladila svoji mnenji glede ocene posamezne prijave raziskovalnega programa. Seštevek številčnih ocen predstavlja skupno oceno prijave. Toženka ugotavlja, da je prijava tožnika na javni razpis skupaj z uvodoma navedenima izvajalcema raziskovalnega programa prejela 12 točk. Tožnikova prijava je po posameznih kriterijih ocenjevanja dosegla naslednje usklajene ocene: 1. Znanstvena odličnost raziskovalcev: 2 točki; 2. Relevantnost dosežkov raziskovalcev: 2,5 točk; 3. Sposobnost delovanja in vitalnosti skupine raziskovalcev: 3 točke; 4. Znanstvena, tehnološka oziroma inovacijska odličnost: 2 točki; 5. Potencialni vpliv zaradi razvoja, razširjanja in uporabe pričakovanih rezultatov raziskav: 2,5 točk. Ugotovljeno je bilo, da dve prijavi ne dosegata 14 točk, kar je merilo za uvrstitev prijave v postopek za določitev obsega financiranja in s tem v izbor za financiranje. Znanstveni svet agencije je predlagal, da se tožnikova prijava na javni razpis zavrne, ker v skladu s 70. členom Pravilnika o postopkih in Metodologijo ocenjevanja prijav na razpise ni dosegla 14 točk. Tožena stranka je sledila predlogu Znanstvenega sveta agencije in tožnikovo prijavo na javni razpis zavrnila.

3Tožnik se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri uvodoma navaja, da je izpodbijana odločba sprejeta po napačnem postopku, kar tožniku krši ustavno pravico do učinkovitega pravnega sredstva. Meni da bi morala toženka postopati po Zakonu o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-3). Kolikor pa je uporaba Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) dopustna, bi moral biti postopek dvostopenjski. Izpodbijana odločba ni obrazložena. Poleg tega ocene bistveno odstopajo od poprejšnjih ocen tega raziskovalnega programa. Tožnik nasprotuje doseženim ocenam po posameznih kriterijih, saj meni, da so ocene protislovne in v nasprotju z javno dopustnimi dejstvi. V zvezi s kriterijem št. 1 pojasni, da programsko skupino sestavlja štirinajst raziskovalcev z doktoratom, dva mlada raziskovalca in dva tehnika, katerih uspešnost, citati in dosežki so med najvišjimi na področju medicine in onkologije. Pri kriteriju št. 2 gre po tožnikovem mnenju za nestrokovno oceno, saj izhaja večina vseh dosežkov raziskovalcev ravno iz področja raziskovalnega programa, kar izkazujejo objave in dosežki. V zvezi s kriterijem št. 3 tožnik navaja, da gre za neupoštevanje delovanja raziskovalcev tega programa. Pri kriteriju št. 4 je tožnik prejel le dve točki od petih možnih, čeprav skupino tožnika sestavljajo uveljavljeni profesorji, ki so mednarodno uveljavljeni znanstveniki na svojih področjih, uredniki revij in izvajalci mednarodnih projektov. V zvezi s kriterijem št. 5 tožnik meni, da ocenjevalci ne poznajo tematike in ne upoštevajo okoliščin specifičnega medicinskega področja. Sodišču smiselno predlaga odpravo izpodbijane odločbe ter vrnitev zadeve v ponovni postopek istemu organu. Zahteva tudi povrnitev vseh stroškov postopka.

4Tožena stranka je v obširnem odgovoru na tožbo prerekala vse navedbe tožnika ter pojasnila pravno podlago za izdajo izpodbijane odločbe. Navaja, da je pri odločitvi o podelitvi koncesije vezana na postopek izbora koncesionarja, ki ga izvede agencija, kot tudi na predlog strokovnih teles agencije o izboru koncesionarja. Prijava tožnika je bila zavrnjena, ker tožnik ni dosegel skupne ocene, višje od 14 točk. Toženka pojasni razloge, zaradi katerih ne drži navedba tožnika, da bi morala biti izpodbijana odločba izdana na podlagi ZJN-3. Prav tako se ne strinja s tožbenimi ugovori, da je bila izpodbijana odločba izdana s strani napačne instance, kar pojasni. V zvezi s tožbenim ugovorom o neobrazloženosti izpodbijane odločbe podaja prevod pisne obrazložitve skupne ocene po posameznih kriterijih, katerega je priložila odgovoru na tožbo. Toženka pojasni, da ocenjevanje recezentov in njihova ocena pomeni strokovno opravilo, ki ne more predmet sodne presoje. Toženka tudi pojasni, da se niti sodišče niti tožena stranka ne smeta spuščati v vsebinsko presojo razlogov za izdajo izpodbijane odločitve, zaradi česar sodišču predlaga, da tožbo zavrne, tožniku pa naloži plačilo stroškov tega postopka.

5Stranki z interesom na tožbo nista odgovorili.

6Tožba je utemeljena.

7V obravnavanem primeru je med strankama sporno ali je tožena stranka pravilno in zakonito zavrnila prijavo tožnika in izvajalcev raziskovalnega programa A. in B., d.o.o., Ljubljana, za izvajanje javne službe na področju raziskovalne dejavnosti v obliki raziskovalnih programov za raziskovalni program z naslovom ... in za raziskovalno področje 3.04 Onkologija.

8Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je obravnavana prijava tožnika in izvajalcev raziskovalnega programa v postopku ocenjevanja dosegla skupno 12 točk, zaradi česar ne dosega minimalnega števila točk, to je več kot 14 točk, kar je pogoj za uvrstitev prijave v postopek za določitev obsega financiranja in s tem v izbor za financiranje. Tožena stranka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe naštela posamezne kriterije ter navedla, da je tožnikova prijava prejela po 1. kriteriju 2 točki, po 2. kriteriju 2,5 točk, po 3. kriteriju 3 točke, po 4. kriteriju 2 točki ter po 5. kriteriju 2,5 točk, torej skupno 12 točk, zaradi česar je bila vloga tožnika in izvajalcev raziskovalnega programa zavrnjena.

9Izpodbijana odločba je bila izdana na podlagi v relevantnem obdobju veljavnega 38. člena Zakona o raziskovalni in razvojni dejavnosti (v nadaljevanju ZRRD), ki je v prvem odstavku določal, da se koncesija podeli na podlagi javnega razpisa, in da morajo koncesionarji izpolnjevati pogoje, ki so določeni s tem zakonom in na njegovi podlagi izdanimi predpisi, določeni za programsko financiranje javne raziskovalne organizacije v delu, ki se nanaša na programsko financiranje. Pravilnik o koncesiji za izvajanje javne službe na področju raziskovalne dejavnosti v 4. členu določa, da se koncesija podeli na podlagi javnega razpisa pravni osebi. Iz 15. člena navedenega pravilnika pa izhaja, da na podlagi predloga podelitve koncesije, ki ga pripravi Znanstveni svet agencije, minister za znanost izda odločbo o podelitvi koncesije.

10Sodišče zavrača tožnikov ugovor, da bi morala biti izpodbijana odločba sprejeta na podlagi ZJN-3. Iz 6. točke prvega odstavka 27. člena ZJN-3 namreč izhaja, da se zakon ne uporablja za javna naročila raziskovalnih in razvojnih storitev, ki jih zajemajo kode CPV 73000000-2 do 73120000-9, 73300000-5, 73420000-2 in 73430000-5, razen, če sta izpolnjena oba naslednja pogoja, da ima koristi od njih ima izključno naročnik za potrebe pri izvajanju lastne dejavnosti, ter da izvedeno storitev v celoti plača naročnik. Tudi po presoji sodišča raziskovalna dejavnost ne pomeni izključnih koristi za naročnika, saj se izvaja v javnem interesu ter se preko nje zadovoljuje javne potrebe splošnega pomena, pri čemer gre za financiranje iz državnega proračuna. Prav tako ni utemeljen tožnikov ugovor, da bi moral biti upravni postopek dvostopenjski. Na podlagi drugega odstavka 230. člena ZUP je zoper odločbo, ki jo na na prvi stopnji izda ministrstvo dovoljena pritožba samo, kadar je to z zakonom določeno, pri čemer ZRRD določbe o dopustnosti pritožbe zoper odločbo o podelitvi ali zavrnitvi koncesije ne vsebuje, zaradi česar je bil pravni pouk v izpodbijani odločbi tudi po oceni sodišča pravilen.

11Sodišče pritrjuje tožnikovemu ugovoru, da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena. Po ustaljeni upravno sodni praksi so postopki javnih razpisov za sofinanciranje iz javnih sredstev javno pravna stvar, za katero se smiselno uporabljajo določbe ZUP. Tudi v relevantnem obdobju veljavni ZRRD je v 15. členu s pravnimi sredstvi določal smiselno uporabo ZUP. Glede na navedeno, bi morala tožena stranka po presoji sodišča tudi izpodbijano odločbo obrazložiti v skladu z določbami 214. člena ZUP. Po prvem odstavku 214. člena ZUP mora obrazložitev odločbe obsegati obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbe določb predpisov na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovitve dejanskega stanja narekujejo takšno odločbo in razloge zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev nima takšne vsebine, je stranki odvzeta možnost, da upravni akt s pravnimi sredstvi učinkovito izpodbija, sodišču pa je v posledici tega onemogočen preizkus njegove zakonitosti. Zahteva po obrazloženi odločbi državnega organa je del pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave, sicer je ta pravica dejansko le navidezna.

12V konkretnem primeru tožnik utemeljeno opozarja na pomanjkljivo obrazložitev toženkine odločitve. V obrazložitvi izpodbijane odločbe so namreč poleg navedbe pravne podlage predmetnega javnega razpisa ter opisa postopka ocenjevanja prijav, navedeni le kriteriji ocenjevanja prijav ter število točk, ki jih je dosegla predmetna prijava. Navedeno pa ne zadosti standardu obrazložitve upravne odločbe po prvem odstavku 214. člena ZUP. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe tako ni razviden opis ocenjevalnih kriterijev, niti ni podana obrazložitev ocene tožnikove prijave po posameznih krierijih. Iz izpodbijane odločbe torej ne izhajajo razlogi, zaradi katerih je bila predmetna prijava na javni razpis zavrnjena (6. točka prvega odstavka 214. člena ZUP).

13Glede na navedeno sodišče ocenjuje, da je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva do te mere, da je ni mogoče preizkusiti. To pa je po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP bistvena kršitev določb upravnega postopka, ki je tožbeni razlog po 2. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

14Na drugačno presojo ne vplivajo toženkine navedbe v odgovoru na tožbo, v katerih med drugim odgovarja tudi na tožbene očitke v zvezi z neobrazloženostjo izpodbijane odločbe. Razlogi za sprejeto odločitev morajo namreč biti navedeni v obrazložitvi izpodbijanega akta, saj je predmet sodne presoje v upravnem sporu njegova zakonitost. Izpodbijani upravni akt mora zato vsebovati vse elemente, ki jih določa zgoraj citirani 214. člen ZUP. Z odgovorom na tožbo zato ni mogoče dopolnjevati svoje odločitve z razlogi, ki bi jih moral vsebovati že izpodbijani akt, saj bi bila sicer tožniku odvzeta pravica do učinkovitega sodnega varstva. Odgovor na tožbo v upravnem sporu je tako namenjen zgolj izjasnitvi toženke o tožbenih navedbah in podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je že zavzela in obrazložila v izpodbijani odločbi, ne pa saniranju pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti te odločbe. Takšna je tudi ustaljena sodna praksa.¹

15Ker je ugotovljena kršitev zadosten razlog za odpravo odločbe v izpodbijanem delu, se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

16Glede na navedeno je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS - 1 tožbi ugodilo tako, da je izpodbijano odločbo v celoti odpravilo ter zadevo vrnilo v ponoven postopek organu, ki je izpodbijani akt izdal. V njem bo moral upoštevati pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

17Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in odločbo odpraviti.

18Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnik na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena brez izvedbe glavne obravnave, tožnika pa v postopku ni zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, zato je tožnik upravičen do povrnitve stroškov postopka v višini 15,00 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

¹ Primerjaj sodbe naslovnega sodišča I U 726/2019 z dne 19. 1. 2021, I U 1562/2018 z dne 12. 6. 2020 in druge.