UPRS Sklep in sodba III U 140/2022-13

I. Postopek se ustavi v delu tožbe, s katerim tožnik zahteva, da se postopek o prekršku zoper njega ustavi.

II. Tožbi se v preostalem delu ugodi tako, da se odločba Občinske uprave Občine Vrhnika, Oddelka za okolje in komunalo, št. 3711-15/2022-2 (6-08) z dne 14. 3. 2022, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1Občinska uprava Občine Vrhnika, Oddelek za okolje in komunalo (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo, št. 3711-15/2022-2 (6-08) z dne 14. 3. 2022 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), odločila, da ne soglaša z zlaganjem žaganega lesa v varovalnem pasu kategorizirane občinske ceste JP-966083 (zemljišče parc. št. 000 k.o. Zaplana) in da v postopku posebni stroški niso nastali. V obrazložitvi prvostopenjski organ navaja: da je tožnik 11. 3. 2022 vložil vlogo za izdajo soglasja za poseg v varovalni pas občinske ceste; da je pristojni občinski upravni organ za ceste po preveritvi dejanskega stanja na terenu ugotovil, da se del žaganega lesa že nahaja na lokaciji, za katero je želel tožnik pridobiti soglasje; in da je po drugi alineji tretjega odstavka 44. člena Odloka o občinskih cestah in drugih javnih prometnih površinah v Občini Vrhnika (v nadaljevanju Odlok) na cestnem svetu občinske ceste prepovedano nameščati ali odlagati na ali ob cesti les, opeko, zemljo, drug odpadni ali drug material ali predmete.

2Tožnik je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo, ki jo je Župan Občine Vrhnika (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z odločbo, št. 3711-15/2022-5 (1-01) z dne 16. 5. 2022, zavrnil. V obrazložitvi povzema vsebino izpodbijane odločbe in vsebino tožnikove pritožbe zoper to odločbo ter navaja, da je izpodbijana odločba utemeljena s tretjim odstavkom 44. člena Odloka. Pojasnjuje, da je preučil tožnikove pritožbene navedbe in ugotovil: da je občinska cesta kategorizirana JP-966083, ki jo uporabljajo kmetje za dostop v Ložansko dolino; da je ta cesta že odmerjena in je v Načrtu razpolaganja z nepremičnim premoženjem; ter da je cesta slepa, vendar prehodna za kolesarje, motoriste in pešce. Navaja še, da Odlok določa, da se varovalni pas meri od zunanjega roba cestnega sveta v smeri prečne in vzdolžne osi, pri premostitvenih objektih pa od tlorisne projekcije najbolj izpostavljenih robov objekta na zemljišče ter znaša pri javni poti največ 2 m. Glede na navedeno meni, da je prvostopenjski organ odločil pravilno in zakonito, tožnikova pritožba pa ni utemeljena.

3Tožnik je zoper izpodbijano odločbo vložil tožbo v upravnem sporu in sodišču predlagal, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek; postopek o prekršku, ki se vodi zoper njega, pa na podlagi 136. člena Zakona o prekrških (ZP-1) ustavi.

4V tožbi navaja, da je upravni organ napačno uporabil 44. člen Odloka, ki ureja prepoved ogrožanja občinske ceste in prometa na njej, saj pot, ki je predmet vložene vloge za izdajo soglasja za poseg v varovalni pas, ni kategorizirana kot cesta, temveč kot občinska pot. Iz tega izhaja, da je toženka napačno uporabila Odlok, ki govori zgolj o cesti. Pot je v uporabi le za dovoz do objekta... in v večini poteka po zasebnem zemljišču, z motornimi vozili pa se po njej največ vozijo tožnik in sosednji kmetje, uporabljajo jo še sprehajalci in kolesarji. Ne gre za prometen odsek poti, temveč zgolj za dovozno pot, na kateri je nična frekvenca prometa, ki bi jo lahko začasno skladiščen les v ustreznem odmiku od poti na kakršenkoli način oviral. Poleg tega je treba upoštevati še 9. člen Uredbe o merilih za kategorizacijo javnih cest (Uradni list RS, št. 49/97, 113/09 in 109/10), kjer so določena merila za razmejitev med lokalnimi cestami in javnimi potmi. Po tej določbi pot ne izpolnjuje pogojev, ki so določeni za občinsko javno cesto, saj nima zbirne funkcije, torej ne združuje oziroma ne povezuje več cest, pač pa se ob objektu ... konča. Prav tako ne izpolnjuje drugih pogojev, ki so določeni za občinsko javno cesto, saj ni dovolj široka, nima razširitev za izogibanje vozil, v večini pa poteka po zasebnem zemljišču.

5Tožnik zavrača stališče drugostopenjskega organa, ki je odločitev prvostopenjskega organa ocenil kot pravilno. V izpodbijani odločbi je prvostopenjski navedel, da je les odložen na cestnem svetu občinske ceste, četudi je iz terenskega ogleda stanja razvidno, da je les natančno zložen na njegovem zasebnem zemljišču. To pomeni, da ne gre za odložen les, na katerega se nanaša 44. člen Odloka. Les je natančno in urejeno zložen za namene zračnega sušenja lesa in niti ne sme biti samo površno odložen ob cesti, ker bi se s tem zniževala njegova ekonomska vrednost. 44. člen Odloka ureja prepoved ogrožanja občinske ceste in prometa na njej, vendar pa sporna pot v večini ni niti občinska cesta ter v večini tudi ni v lasti občine. Ta člen Odloka je treba razumeti v skladu z njegovim namenom, ki je varovanje ogrožanja prometa na cesti. Les, ki je odložen 2 m stran od ceste, ne ogroža prometa ali kako drugače škoduje tej poti. Tožnik zato meni, da z začasnim skladiščenjem lesa ne krši določil Odloka, saj to ne ovira morebitnega prometa ali vidljivosti vozišča ter naključnih obiskovalcev. Skladiščen les je vsaj 2 m oddaljen od dejanske poti, s čimer je zagotovljen ustrezen varnostni odmik.

6Tožnik navaja, da je iz ožjega izrisa poti z zračnim posnetkom razvidno, da prihaja do zamikov glede na dejanski potek poti. Dejanska pot, ki je v uporabi, namreč poteka drugje, kot pa je zarisana formalna pot v lasti občine. Les, ki bi se zlagal ob poti, ki je formalno izrisana, bi bil zato več kot samo zadostno umaknjen od poti. Kolikor mu prvostopenjski organ ne bo izdal zahtevanega soglasja, bo primoran les odložiti na njegovih parc. št. 111 in 222 k.o. Zaplana, ki sta več kot zadostno odmaknjeni od formalne trase poti, vendar pa bi to glede na odmike od zarisa poti pomenilo njeno zaprtje, kar pa ni v njegovem interesu in tudi ne v interesu toženke. Lesa ni odlagal v varovalni pas ceste, kot se mu očita, in tudi ne ve, kdo naj bi to storil, zato ga prvostopenjski organ neutemeljeno krivi, da je posegel v varovalni pas ceste brez soglasja upravljavca občinskih cest v Občini Vrhnika. Kmetijski zemljišči s parc. št. 333 in 444 k.o. Zaplana, kamor med drugim sega varovalni pas poti na parc. št. 000 te k.o., sta sicer v uporabi oziroma v lasti podjetja A., d.o.o.. Zemljišče na parc. št. 333 k.o. Zaplana, do katere se dostopa iz javne poti s parc. št. 000 in preko parc. št. 555, vse iste k.o., je v lasti tega podjetja, drugo zemljišče s parc. št. 444 k.o. Zaplana pa to podjetje uporablja. Podjetje lahko prosto razpolaga z zemljišči oziroma z najdaljšim odsekom dejanskega ovinka poti, ki poteka po zasebnem zemljišču, kar vse kaže, da ni edini lastnik oziroma uporabnik zemljišč na predmetni lokaciji.

7Glede na razhajanja med začrtanim potekom poti na spletnem portalu iObčina in njenim dejanskim potekom, tožnik toženki predlaga, da se na terenu izvede izmero z geodetom. Brez te meritve ni mogoče z gotovostjo vedeti do kod segajo njegove pravice in dolžnosti. Kot najustreznejšo opcijo za razrešitev zadeve pa predlaga, da bi pot od toženke odkupil, kar bi mu omogočilo neovirano rabo zemljišča in posledično urejanje poti brez njene participacije. Toženki še predlaga naj izvede tudi ustrezno transformacijo zamika obstoječe lokacijske preveritve, izmero ceste in uskladitev mej z vsemi sosednjimi zemljišči, saj prihaja do nezaželenih zamikov v prikazih. To je že večkrat predlagal v predlogih spremembe OPN za namen vzpostavitve pametne eko socialne vasi oziroma kmetije, saj zamiki v javnih prikazih otežujejo ne samo ureditev in usklajenosti mej poti, temveč tudi otežujejo pridobitev gradbenih dovoljenj. Toženka njegove predloge in vloge za pridobitev soglasja za poseg v varovalni pas ceste zavrača brez primerne obrazložitve, ki je eno temeljnih načel pravne države. Predlaga ji, da izvede sanacijo poti in pot utrdi, kar je njena obveznost, če šteje, da se pot uvršča med javne ceste oziroma pravilno javne poti. Ker občina tega ni naredila že več kot tri leta, je utrditev poti na lastne stroške večkrat izvedel sam.

8Tožnik je po pozivu sodišča z vlogo z dne 25. 8. 2022 tožbeni zahtevek utesnil s tem, da je del zahtevka, ki se je nanašal na zahtevo za ustavitev postopka o prekršku, umaknil.

9Toženka, ki je sodišču predložila upravni spis zadeve, na tožbo ni odgovorila.

K točki I izreka:

10Tožnik je s tožbo uveljavljal dva zahtevka: zahteval je odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, ter zahteval ustavitev postopka o prekršku. Po pojasnilu sodišča, da odločanje v prekrškovnih zadevah ne sodi v pristojnost odločanja upravnega sodišča, je svoj tožbeni zahtevek spremenil tako, da je tožbeni zahtevek v delu, ki se je nanašal na prekrškovni postopek, umaknil.

11Prvi odstavek 34. člena Zakona o upravnem sporu ZUS-1 določa, da lahko tožnik umakne tožbo brez privolitve toženca do pravnomočne odločbe. Če se tožba umakne, sodišče postopek s sklepom ustavi (drugi odstavek 34. člena ZUS-1). Skladno z opisano zakonsko določbo in umikom tožbe v delu, ki se nanaša na prekrškovni postopek, je sodišče postopek s sklepom ustavilo v delu tožbe, s katero je tožnik zahteval, da se postopek o prekršku zoper njega ustavi.

K točki II izreka:

12Tožba zoper izpodbijano odločbo je utemeljena.

13Sodišče je v postopku presojalo pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, s katero je toženka na podlagi tožnikove vloge odločila, da ne soglaša z zlaganjem žaganega lesa v varovalnem pasu kategorizirane občinske ceste JP-966083 na zemljišču s parc. št. 000 k.o. Zaplana. Presodilo je, da je toženka bistveno kršila določbe postopka, saj svoje odločitve ni obrazložila tako, da bi jo bilo mogoče preizkusiti, tožniku pa je bila v postopku kršena pravica do izjave.

14Po prvem odstavku 214. člena ZUP mora obrazložitev upravne odločbe obsegati: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo; ter razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če upravni organ v obrazložitvi sprejete odločitve ne sledi tem zakonskim zahtevam, njegove odločitve ni mogoče preizkusiti. Na podlagi 254. člena ZUP se določba 214.člena ZUP smiselno uporablja tudi za obrazložitev odločitve drugostopenjskega organa, v kateri se mora ta opredeliti do vseh pritožbenih navedb, pri tem pa se na razloge iz prvostopenjske odločbe lahko sklicuje le, če je prvostopenjski organ v obrazložitvi svoje odločbe pravilno presodil navedbe, ki se uveljavljajo v pritožbi, pri tem pa mora biti v drugostopenjski odločbi navedeno, kje v prvostopenjski odločbi je odgovor nanje. Ravnanje upravnega organa, ki pri oblikovanju odločbe ne sledi 214. členu ZUP, je bistvena kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

15Sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedel zgolj to, da je po preveritvi dejanskega stanja na terenu ugotovil, da se del žaganega lesa že nahaja na lokaciji, za katero je želel tožnik pridobiti predmetno soglasje in da je v skladu z drugo alinejo tretjega odstavka 44. člena Odloka na cestnem svetu občinske ceste prepovedano nameščati ali odlagati material na ali ob cesti, med drugim tudi les. Taka obrazložitev po presoji sodišča ne zadošča standardom iz prej citirane določbe 214. člena ZUP, saj prvostopenjski organ ni pojasnil na podlagi katerih dokazov je ugotovil, da bi izdaja soglasja, kot ga je predlagal tožnik, posegla v varovalni pas ceste, niti ni pojasnil, kateri razlogi so mu narekovali sprejem izpodbijane odločitve. Sklicuje se sicer na preveritev dejanskega stanja na terenu, ne da bi navedel, kdo je to preveritev izvedel in na kakšen način, kdaj in kdo je bil ob tem prisoten ter kaj je bilo ugotovljeno, kar vse, poleg prej opisanih razlogov, sodišču onemogoča, da bi preizkusilo zakonitosti izpodbijane odločitve.

16V upravnem spisu je sicer zapisnik Skupne uprave medobčinskega inšpektorata in redarstva Vrhnika št. 0612-14/2022-2 o inšpekcijskem ogledu, opravljenem po uradni dolžnosti dne 24. 2. 2022 na zemljišču s parc. št. 444 in 555, obe k.o. Zaplana, ki sta ga opravila inšpektorja, tožnik pa pri ogledu ni bil navzoč. V zapisniku so navedene ugotovitve inšpektorjev, njegov sestavni del so fotografije. Iz upravnega spisa pa ne izhaja, da bi bil tožnik s temi ugotovitvami inšpektorjev seznanjen (niti prvostopenjski niti drugostopenjski organ tega tudi ne zatrjujeta), četudi je mogoče glede na navedbo v obrazložitvi izpodbijane odločbe o preveritvi dejanskega stanja na terenu sklepati, da sporna odločitev temelji prav na teh ugotovitvah. Sodišče ugotavlja, da je s tako izvedenim postopkom prvostopenjski organ kršil tožnikovo pravico do izjave, ki je eno od temeljnih načel upravnega spora, s tem pa je bistveno kršil določbe postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

17Preden se izda odločba, je namreč treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (prvi odstavek 9. člena ZUP), organ, ki v zadevi odloča, pa ne sme svoje odločbe opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom (drugi odstavek 9. člena ZUP). Stranka se lahko o dejstvih in okoliščinah izjavi le v primeru, če se seznani z vsemi pravno relevantnimi dejstvi, na podlagi katerih organ sprejme svojo odločitev ter če ima možnost razbrati, v kakšnem smislu bo določeno dejstvo pravno relevantno. Pravica do izjave je v upravnem postopku pomembna, ker posamezniku kot stranki zagotavlja položaj subjekta in ne zgolj objekta odločanja v upravnem postopku. Zaradi tega je pravica do izjave tudi ustavna pravica, ki temelji na načelu enakega varstva pravic iz 22. člena in na ustavnem varstvu človekovega dostojanstva iz 21. člena, vse Ustave. Vrhovno sodišče je v sklepu X Ips 326/2014 z dne 25. 11. 2015, sprejelo stališče, da možnost izjave pomeni pravico stranke, da navede vsa dejstva, ki lahko prispevajo k njenemu uspehu v postopku. To pravico pa lahko izkoristi le, če sta izpolnjena dva pogoja: če ve, v kakšnem kontekstu bodo dejstva uporabljena in če ve, kakšne dodatne okoliščine bi lahko v zvezi z njimi navedla. Vrhovno sodišče RS je hkrati opozorilo, da se pravica do izjavljanja ne nanaša le na dejanske, temveč tudi na pravne vidike zadeve. Namen pravice do izjavljanja je namreč zagotoviti vsakomur, da lahko sovpliva na tek postopka in odločitev upravnega organa. Na to odločitev pa, poleg pravno relevantnih dejstev, vpliva tudi odločitev.

18Opisanih pomanjkljivosti pri izvedbi postopka prvostopenjskega organa (kršitev pravice do izjave) in pomanjkljivosti v obrazložitvi izpodbijane odločbe (nepopolna obrazložitev) ni odpravil niti drugostopenjski organ, ki je zavrnil tožnikovo pritožbo in potrdil odločitev prvostopenjskega organa. Sodišče ugotavlja, da drugostopenjski organ ni niti v celoti povzel pritožbenih navedb in se do njih ni vsebinsko opredelil. Navedel je namreč zgolj to, da tožnik v pritožbi navaja, da je pot v uporabi za dovoz do objekta ..., da se z motornimi vozili vozijo večinoma tožnik in sosednji kmetje in da je nična frekvenca prometa, ki bi jo lahko načrtovan začasno skladiščen les v ustreznem odmiku od poti na kakršenkoli način oviral. Ni pa navedel in se tudi ni opredelil do tožnikovih pritožbenih (sedaj tudi tožbenih) navedb, da večina poti poteka po njegovih zemljiščih ter da z začasnim skladiščenjem lesa ne bo kršil določil Odloka, saj les ne bo oviral prometa ali vidljivosti vozišča ter obiskovalcev zaradi ustreznega varnostnega odmika od poti, ki znaša vsaj 2 metra. Drugostopenjski organ je v obrazložitvi svoje odločitve zgolj povzel definicijo varovalnega pasu ceste iz Odloka ter pavšalno zapisal, da je preučil celoten spis in pritožbene navedbe, da je ugotovil, da je izpodbijana odločba utemeljena s tretjim odstavkom 44. člena Odloka, da je občinska cesta kategorizirana in jo uporabljajo kmetje za dostop v Ložansko dolino, da je cesta že odmerjena in v Načrtu razpolaganja z nepremičnim premoženjem, da je cesta slepa, vendar prehodna za kolesarje, motoriste in pešce - ne da bi odgovoril na pritožbene ugovore glede lastništva zemljišča in ne da bi utemeljil, zakaj bi tožnik z začasno skladiščenim lesom posegel v varovalni pas ceste. Taka pomanjkljiva obrazložitev tožniku onemogoča učinkovito pravno sredstvo, sodišču pa preprečuje preizkus zakonitosti odločbe glede dejanskega stanja in glede pravilne uporabe 44. člena Odloka.

19Drugostopenjski organ tudi ni odpravil kršitve tožnikove pravice do izjave, do katere je prišlo pri odločanju prvostopenjskega organa (kar je pojasnjeno v predhodnih točkah), četudi bi v skladu z določbo prvega odstavka 251. člena ZUP to lahko storil, torej bi lahko tožnika seznanil z vsemi ugotovljenimi dejstvi in okoliščinami (vključno z zapisnikom o inšpekcijskem ogledu) in mu dal možnost, da se o tem izjavi oziroma bi dopolnil dokazni postopek. Po tej odločbi namreč lahko pritožbeni organ, če ugotovi, da so bila v postopku prvostopenjskega organa kršena pravila postopka, dopolni postopek in odpravi pomanjkljivosti, bodisi sam bodisi po organu prve stopnje bodisi po zaprošenemu organu.

20Po vsem povedanem sodišče zaključuje, da je toženka bistveno kršila določbe postopka s tem, ko svoje odločitve ni obrazložila tako, da bi jo bilo mogoče preizkusiti, in s tem, da tožnika ni seznanila z ugotovljenimi dejstvi in okoliščinami ter mu ni dala možnosti izjave (7. in 3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, v katerem mora ugotovljene nepravilnosti odpraviti, nato pa ponovno odločiti o tožnikovi vlogi za izdajo soglasja za poseg v varovalni pas ceste.

21Sodišče je odločitev v zadevi sprejelo, ne da bi izvedlo glavno obravnavo, obravnave, ker je bilo že na podlagi izpodbijane odločbe, tožbe in upravnih spisov zadeve očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani upravni akt odpraviti, v postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec, ki bi imel nasprotni interes (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).