UPRS Sodba I U 276/2025-20

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Z izpodbijano odločbo je Agencija za zavarovalni nadzor (v nadaljevanju Agencija) zavrnila tožnikovo zahtevo za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža v družbi A. zavarovalnica, d. d. - v likvidaciji (v nadaljevanju zavarovalnica), ki je enak ali večji od 50 %, oziroma na podlagi katerega bi imel delež glasovalnih pravic, ki je enak ali večji od 50 %.

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe sledi, da je tožnik 14. 2. 2024 vložil zahtevo za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici (v nadaljevanju tudi dovoljenje). Z isto vlogo je vložil še zahtevo za izdajo dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov v zavarovalnici, zahtevo za izdajo dovoljenja za opravljanje funkcije članov uprave zavarovalnice in zahtevo za ustavitev postopka prisilne likvidacije nad zavarovalnico. Toženka je zavarovalnici 19. 5. 2022 odvzela dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov, po mnenju tožnika po krivdi takratnega delničarja družbe B. Ltd. Pred tem je tožnik z družbo C. 14. 11. 2019 podpisal pogodbo o prodaji vseh delnic zavarovalnice. C. ni dobila dovoljenja toženke za pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici in je, ne da bi tožniku poravnala obveznosti iz prodajne pogodbe, delnice prodala družbi B. Ltd, ki prav tako ni prejela dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža. Ker kot neupravičena kvalificirana imetnica delnic le-teh ni odtujila, je sledil odvzem dovoljenja zavarovalnici za opravljanje zavarovalnih poslov. Tožnik je uspel 6. 10. 2023 zaradi neplačila kupnine razveljaviti prodajo delnic in pridobiti nazaj 5.250 delnic zavarovalnice v likvidaciji. Tožnik je tako ponovno edini delničar zavarovalnice.

3Toženka navaja, da je izpodbijano odločbo izdala skladno z navodili tukajšnjega sodišča v sodbi I U 1685/2024-18 z dne 12. 11. 2024, iz katere izhaja, da je v okviru odločanja o tožnikovih zahtevkih treba presoditi obstoj upravičenja do pridobitve dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža zavarovalnice v prisilni likvidaciji. Iz zahteve tožnika izhaja, da je bil seznanjen z dejstvom, da pridobiva delnice v zavarovalnici, ki je že od 18. 7. 2022 v prisilni likvidaciji. Iz 31. člena Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar-1) izhaja, da se dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža lahko izda samo v povezavi z zavarovalnico, ki opravlja oz. bo opravljala zavarovalne posle na podlagi dovoljenja Agencije za opravljanje zavarovalnih poslov (8. člen ZZavar-1). Če zavarovalnica zavarovalnih poslov ne sme več opravljati, ker ji je bilo dovoljenje odvzeto z dokončno odločbo in bo zaradi začete prisilne poravnave gotovo prenehala, dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža ne more biti izdano in tudi nima nobenega smisla. Iz 31. člena ZZavar-1 izhaja, da se dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža izdaja zato, da lahko imetnik na njegovi podlagi izvršuje glasovalne pravice, z začetkom prisilne poravnave pa delničarji izgubijo glasovalno pravico, odvzeta jim je pravica do udeležbe pri upravljanju, posle pa vodi likvidacijski upravitelj, pristojnosti nadzornega sveta in skupščine pa izvršuje Agencija (členi 330, 329 ZZavar-1). Tudi zaradi teh pravnih posledic delničar dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža po začetku prisilne likvidacije ni več upravičen dobiti. Ker ZZavar-1 določa, da se dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža izda osebi, ki namerava neposredno ali posredno pridobiti delnice zavarovalnice, tj. pravne osebe, ki opravlja zavarovalne posle na podlagi dovoljenja Agencije za opravljanje zavarovalnih poslov, Agencija ugotavlja, da ne obstoji upravičenje tožnika do pridobitve dovoljenja za kvalificirani delež v zavarovalnici, od trenutka, ko se je nad zavarovalnico zaradi predhodnega odvzema dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov začel postopek prisilne likvidacije. Ker Agencija ni ugotovila obstoja upravičenja za pridobitev dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici po začetku prisilne likvidacije, ji tudi ni bilo treba opraviti nadaljnje vsebinske presoje, ali so izpolnjeni tudi vsi ostali pogoji na podlagi določbe ZZavar-1 za pridobitev dovoljenja za kvalificiran delež.

4Kot dodatne razloge pa še navaja, da sta bistvo in namen prisilne likvidacije prenehanje zavarovalnice in njena izločitev s trga, ne pa njeno nadaljnje opravljanje dejavnosti, za kar bi bilo potrebno dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov in tudi ne izvrševanje upravljavskih pravic s strani njenih delničarjev, za kar bi bilo potrebno dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža. V prisilni likvidaciji se po 332. členu ZZavar-1 opravijo zgolj še tista dejanja, ki so potrebna za dokončno prenehanje zavarovalnice in njeno izločitev s trga (unovčitev likvidacijske mase in prenos zavarovalnih pogodb na drugo zavarovalnico). Zavarovalnica v prisilni likvidaciji novih zavarovalnih poslov ne sme več opravljati, vse aktivnosti so usmerjene v izvedbo in zaključek prisilne likvidacije, ki vodi v prenehanje pravne osebe, delničar ne more več uspešno zahtevati izdaje novega dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov oz. po drugi strani dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža. Toženka zagovarja pravno naziranje, da je prisilna likvidacija po ZZavar-1 nepovraten proces, ki se ne more več ustaviti, kar naj bi potrdila tudi že sodna praksa (sklep tukajšnjega sodišča I U 1105/2022 z dne 30. 8. 2022 in sklep Višjega sodišča v Ljubljani Cst 492/2018 z dne 16. 10. 2018). ZZavar-1 nadaljevanje družbe predvideva le v primeru redne likvidacije zavarovalnice (prvi odstavek 74. člena ZZavar-1), za primer prisilne likvidacije pa take določbe nima ter je izvzeta smiselna uporaba 422. člena Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1). Hkrati pa neobstoj upravičenja za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža ne vpliva negativno na pravice delničarja zavarovalnice v prisilni likvidaciji, saj ima vse pravice, ki bi jih imel delničar, ki je takšno dovoljenje imel ob začetku prisilne likvidacije ter ima možnost biti udeležen pri razdelitvi unovčene likvidacijske mase in vložiti odškodninsko tožbo.

5Tožnik v tožbi izpodbija navedeno odločitev iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Uvodoma pojasni, da je končni lastnik tožnika A. A. Povzame okoliščine glede njegove prodaje delnic in kasnejših dogodkov, ki so pripeljali do postopka prisilne likvidacije. Kupnine za delnice ni nikoli prejel, njegov pravni položaj pa se je dodatno poslabšal z uvedbo prisilne likvidacije, saj je izgubil še možnost dobiti predmet prodaje vrnjen v stanju, kot je bil v trenutku prodaje. Ker je B. Ltd "prazna" družba, je bil primoran pristati na dogovor o razveljavitvi pravnega posla prodaje delnic. Zato ne drži očitek toženke, da je pridobival delnice zavarovalnice v prisilni likvidaciji, temveč je šlo za razveljavitev pravnega posla z goljufivim kupcem. V nadaljevanju tožbe obširno pojasnjuje višino stroškov prisilne likvidacije. Zaradi že dveh neuspešnih javnih razpisov za prenos portfelja zavarovalnih pogodb se bo prisilna likvidacija morala nadaljevati do izteka zavarovalnih pogodb, to je do leta 2030. Zavarovalnica je imela približno 40 % tržni delež na področju kavcijskih zavarovanj, od prisilne likvidacije pa se je delež največje slovenske zavarovalnice dvignil na 75 %, kar predstavlja monopolizacijo trga kavcijskih zavarovanj. S toženko se je pogajal o ponovnem vstopu v lastniško strukturo zavarovalnice, kar kljub številnim pravnim mnenjem najuglednejših pravnih strokovnjakov ni obrodilo sadov. Zato je 12. 2. 2024 vložil enotno zahtevo za ustavitev postopka prisilne likvidacije, izdajo dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov in pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici. Vsi razlogi v izpodbijani odločbi se v bistvu nanašajo na edino sporno materialno pravno vprašanje, ali toženka lahko ustavi prisilno likvidacijo zavarovalnice. Argumentom toženke glede tega pravnega vprašanja tožnik v celoti nasprotuje. Tožnik med drugim meni, da odvzem dovoljenja ne more biti nepovraten in dokončen, in da zakon ne določa, da toženka po odvzemu ne bi smela vnovič vsebinsko odločati in pretehtati vsakokratnih in spremenjenih okoliščin, saj je odločba o odvzemu postala formalno (ne materialnopravno) pravnomočna.

6Iz jezikovne razlage 31. člena ZZavar-1 izhaja, da zakon ne razlikuje med zahtevo za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici glede na okoliščino, ali je zoper zavarovalnico začet postopek prisilne likvidacije ali ne. Toženka se v okviru svoje diskrecijske pravice odloči, ali bo delničarju odvzela dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža. Zakon ne razlikuje med prvo pridobitvijo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža in vsemi nadaljnjimi pridobitvami novih delničarjev, izrecno pa ne razlikuje niti med nadaljnjimi pridobitvami po morebitnem odvzemu dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža ali celo po pričetku prisilne likvidacije. ZZavar-1 ne določa prepovedi ponovnega odločanja o zahtevi. Podobno velja tudi za dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov po 119. členu ZZavar-1. Zakon ne določa, da dovoljeni za pridobitev kvalificiranega deleža in za opravljanje zavarovalnih poslov po morebitnem odvzemu ali po začetku postopka prisilne likvidacije ne moreta biti ponovno izdani in je izvajanje toženke v tej smeri protipravno, in arbitrarno. Dovoljenja ni mogoče obravnavati le kot dovoljenja za izvrševanje korporacijskih pravic, pravice delničarjev določa sam zakon. Iz ZZavar-1 izhaja obstoj upravičenja tožnika za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža in bi toženka morala opraviti nadaljnjo vsebinsko presojo izpolnjenosti drugih zakonskih pogojev. Po mnenju tožnika 332. člen ZZavar-1 določa, da zavarovalnica novih poslov ne sme sklepati v postopku prisilne likvidacije, ob ustavitvi prisilne likvidacije pa se logično odpravi tudi omejitev glede obsega opravljanja novih poslov. ZZavar-1 niti izrecno niti implicitno ne določa nepovratnosti prisilne likvidacije oziroma celo nasprotno, pridobitev dovoljenj ureja na splošno, brez diskriminacije in brez razlikovanja pravnih položajev zavarovalnice, ob smiselni in subsidiarni uporabi Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter ZGD-1. Toženka pa bi tudi zaradi načela sorazmernosti, če naknadno odpade razlog za začetek postopka prisilne likvidacije, postopek prisilne likvidacije morala ustaviti. Tožnik se ne strinja, da bi bila izdaja novega dovoljenja po tem, ko je nad zavarovalnico pričet postopek prisilne likvidacije, nezdružljiva z namenom prisilne likvidacije, saj po stališču tožbe ob upoštevanju zakonskih pogojev obstaja vse do izbrisa družbe iz registra. Za odvzem dovoljenj ni predvidena pravna posledica nemožnosti ponovne pridobitve. Člen 330 ZZavar-1 ne določa, da bi morala biti nujna posledica dokončno prenehanje in izbris družbe iz registra.

7Člen 74. ZZavar-1 svoje uporabe ne omeji zgolj na redno likvidacijo, temveč vnovičen začetek opravljanja zavarovalnih poslov pogojuje s pridobitvijo novega dovoljenja in sklepom skupščine. Ni zadržka, da toženka ob izvrševanju pooblastil skupščine ne bi sprejela sklepa o nadaljevanju po 74. členu ZZavar-1. Po mnenju tožnika tudi 331. člena ZZavar-1 ne izvzema smiselne uporabe 422. člena ZGD-1, saj velja 74. člen ZZavar-1. Členu 422 ZGD-1 ni mogoče odreči veljavnosti v situacijah, kot je obravnavana, upoštevaje doktrino lex specialis ob odsotnosti ureditve vprašanja v ZZavar-1. Toženka se zgrešeno sklicuje na 454. člen ZZavar-1. Ta člen zgolj omejuje sodišče, da ne posega v pristojnosti toženke kot regulatorja trga. Sklicuje se na pravni mnenji prof. dr. B. B. z Inštituta za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani in skupine pravnikov s Pravne fakultete Maribor, ki ju podrobneje povzema. V posledici vsega navedenega je stališče tožnika, da je toženka v izpodbijani odločbi napačno uporabila materialno pravo in bi morala opraviti nadaljnjo vsebinsko presojo izpolnjenosti zakonskih pogojev za izdajo zahtevanega dovoljenja. Tožnik še meni, da toženka svoja stališča deloma podaja neargumentirano in da gre za pomanjkljivo in neustrezno obrazložitev ter očita kršitev načela pravne države in enakosti pred zakonom. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek ter ji naloži, naj o zahtevkih iz enotne zahteve z dne 12. 2. 2024 odloči v preostalem roku prvotnega postopka oziroma najpozneje v roku 15 dni. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8Toženka v odgovoru na tožbo izpostavi, da je začetek prisilne likvidacije zavarovalnice bil posledica odvzema dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov, ta pa posledica zavrnitve izdaje dovoljenja družbi B. Ltd za pridobitev kvalificiranega deleža. Izpodbijana odločba je zakonita, ker: (i) zaradi narave prisilne likvidacije tudi vstop novega delničarja v družbo ne ustvari novega upravičenja za pridobitev novega dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža in novega dovoljenja družbi za opravljanje zavarovalnih poslov; (ii) drugačna razlaga bi pomenila popoln obrat od obstoječe sodne prakse in odmik o določb ZZavar-1, hkrati pa bi ustvarila pogoje za zlorabe, ki bi prisilno likvidacijo preprečevalo z vedno novimi zahtevami delničarjev; (iii) ima tožnik kot delničar še vedno zagotovljene ustrezne možnosti za pravno varstvo svojih premoženjskih interesov, tako z udeležbo pri razdelitvi likvidacijske mase kot tudi z vložitvijo odškodninske tožbe, če bi mu bila v zvezi z likvidacijo povzročena protipravna škoda.

9Stališče o nepovratnosti prisilne likvidacije izhaja iz več določb ZZavar-1 ter same narave in bistva prisilne likvidacije, nujna je tudi zaradi varstva javnega interesa, kar je skladno z Direktivo Solventnost II. Nepovratnost prisilne likvidacije je utemeljena tudi s potrebo po stabilnosti finančnih trgov. Če je dovoljenje odvzeto, toženka mora začeti prisilno likvidacijo in glede tega nima diskrecije. Zato v okviru prisilne likvidacije tudi ni mogoče spremeniti dejavnosti in omogočiti preživetja podjema zavarovalnice kot običajne delniške družbe. Pooblastilo toženki, da izvršuje pristojnosti skupščine, zajema zgolj naloge za izvedbo prisilne likvidacije. Tožnik napačno išče možnosti za ustavitev prisilne likvidacije v pravilih ZUP. V konkretnem primeru pa tudi ni odpadel razlog za začetek prisilne likvidacije zavarovalnice, saj je bilo dovoljenje dokončno odvzeto z odločbo z oblikovalnimi učinki, ki postane tudi materialno pravnomočna. To pa je predpostavka, iz katere izhajata obe pravni mnenji, ki sta zato za obravnavani primer neustrezni. Sprememba delničarske strukture zavarovalnice in morebitna pripravljenost delničarja dokapitalizirati zavarovalnico nista pravno relevantni dejstvi pri presoji, ali še vedno obstajajo zakonski razlogi za obvezen začetek, vodenje in dokončanje prisilne likvidacije. Ker je dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov odvzeto, prisilna likvidacija pa zakonsko predvidena in obvezna posledica, niti prisilna likvidacija kot taka niti izpodbijana odločba ne moreta nedopustno posegati v ustavne pravice in svoboščine tožnika kot delničarja. Prisilna likvidacija nedvomno posega v interese delničarjev, vendar je tak poseg z vidika uresničevanja javnega interesa nujen, primeren in sorazmeren, delničar pa ima še vedno možnost uveljavljati svoje pravno varovane premoženjske interese. Glede predloga roka za izdajo odločbe najpozneje 15 dni, tožnik ni navedel pravne podlage, neutemeljeni so tudi razlogi, kar pojasni. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne, tožniku pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

10V pripravljalni vlogi tožnik med drugim navaja, da ga je toženka pozvala k dopolnitvi oz. k predložitvi nadaljnjih 38 dokumentov, z overjenimi prevodi v slovenski jezik ter podaja dodatne argumente za svoja stališča, ki jih je podal že v tožbi. Med drugim nasprotuje stališču glede nepovratnosti in nezaustavljivosti postopka prisilne likvidacije. Agencija bi ob upoštevanju načela sorazmernosti mogla in morala postopek prisilne likvidacije ustaviti, za kar ima tako postopkovno kot materialno podlago. Ob upoštevanju spremenjenih okoliščin, tj. spremembe lastništva zavarovalnice ter zaveze tožnika kot edinega delničarja, bi morala vsebinsko odločati o zahtevkih tožnika, pri čemer navaja, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker je toženka z zavrnitvijo zahteve iz drugega razloga kot razlogov, navedenih v zakonu, prekoračila pooblastila. Sodišče poziva, da toženki naloži, da o njegovi zahtevi vsebinsko odloči v preostalem roku prvotnega postopka oziroma najkasneje v roku 30 dni.

11Sodišče je na glavni obravnavi kot dokaz sprejelo vse listinske dokaze, ki jih je tožnik predložil v tožbi, in sicer: pogodbo o prodaji paketa delnic družbe A. zavarovalnica, d. d. z dne 14. 11. 2019; odločbo AZN, št. 4012-56/2018-45 z dne 14. 6. 2019; izpisek iz delniške knjige KDD za Družbo A. zavarovalnica, d. d.; pogodbo Zasebna listina ("Ugotovitveni akt") z dne 13. 5. 2022; redno poročilo C. C., s. p. z dne 27. 10. 2022, s prilogami; 7. redno poročilo C. C., s. p. z dne 27. 10. 2022 s prilogami; Pravno mnenje glede možnosti ustavitve postopka prisilne likvidacije zavarovalnice po naročilnici št. 1/12/2023 Pravne fakultete Univerze v Mariboru; Pravno mnenje o prisilni likvidaciji zavarovalnice Inštituta za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani; Enotno zahtevo za ustavitev prisilne likvidacije, za izdajo dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov, za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža in za izdajo dovoljenja za opravljanje funkcije članov uprave zavarovalnice A. zavarovalnica, d. d., z dne 12. 2. 2024, s prilogami; izjavo D., d. o. o.; Naznanilo kaznivega dejanja; Rezultate tržne raziskave IPSOS; C. C., s. p., - odgovor na dopis AZN z dne 2. 3. 2024 (stroški likvidacije); Pojasnilo AZN o izboru in nagradi upravitelju z dne 14. 3. 2024; 7. redno poročilo likvidacijskega upravitelja (C. C., s. p.) z dne 29. 5. 2024. Dokazni predlog za zaslišanje direktorja tožnika je tožnik na naroku umaknil.

12Tožba ni utemeljena.

13Sodišče uvodoma ugotavlja, da dejansko stanje med strankama ni sporno. Toženka je z odločbo 40102-56/2018-33 tožniku odvzela dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici, z odredbo 40102-56/2018-45 z dne 14. 6. 2019 pa mu je naložila, da mora v roku petih mesecev od prejema odredbe odsvojiti vse delnice zavarovalnice, s katerimi dosega in presega 10 % delež v kapitalu zavarovalnice. Tožnik je delnice odsvojil družbi C. s. r. l., ki jih je prenesla na povezano družbo B. Ltd. Toženka je tej družbi z odločbo 40100-7/2020/70 zavrnila zahtevek za pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici A., posledično je toženka zavarovalnici z odločbo odvzela dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov ter 18. 7. 2022 izdala odločbo 40100-4/2022-10 o začetku postopka prisilne likvidacije.

14Tožnik je v postopku in tožbi pojasnil (in teh navedb toženka ne prereka), zakaj je ponovno vstopil v lastniško strukturo zavarovalnice, ko je ta že bila v postopku prisilne likvidacije. Delnic (predmeta kupoprodajne pogodbe) ni prejel v stanju, kot jih je prodal, saj je bilo takrat zavarovalnici že odvzeto dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov ter začet postopek prisilne likvidacije. Tožnik se je s toženko usklajeval glede možnosti za ustavitev postopka prisilne likvidacije ter ni bil uspešen, zato je vložil enotno zahtevo za ustavitev postopka prisilne likvidacije, izdajo dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov ter pridobitev kvalificiranega deleža. Toženka je s tremi sklepi zahtevke zavrgla, Upravno sodišče pa je s sodbami I U 572/2024, I U 710/2024 in I U 711/2024, vse z dne 10. 7. 2024 sklepe odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek z navodilom, da je o zahtevkih treba odločiti vsebinsko. V ponovnem postopku je toženka odločila le o zahtevku za ustavitev postopka prisilne likvidacije, ki ga je zavrnila. O tej odločitvi je Upravno sodišče razsodilo s sodbo I U 1685/2024-18 z dne 12. 11. 2024, s katero je tožbo zavrnilo, v obrazložitvi pa pojasnilo, da je treba najprej odločiti o upravičenju tožnika in zavarovalnice, da v situaciji, ko je zavarovalnica v postopku prisilne likvidacije, tožnik pridobi dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža in zavarovalnica dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov, čemur je toženka z izpodbijano odločbo sledila.

15Bistvo spora med strankama je predvsem pravno vprašanje, ali je v določenih okoliščinah, če naknadno odpade razlog za prisilno likvidacijo, po določbah ZZavar-1 dopustno ustaviti že začet postopek prisilne likvidacije zavarovalnice, ki posledično, če pridobi dovoljenje, lahko nadaljuje z dejavnostjo, ali pa je prisilna likvidacija zavarovalnice, ko se enkrat začne, nepovraten proces. Sporno je tudi, ali je v obravnavani situaciji odpadel razlog za postopek prisilne likvidacije. Tožnik trdi, da je z njegovim ponovnim vstopom v lastniško strukturo zavarovalnice in pripravljenostjo dokapitalizirati zavarovalnico odpadel razlog, ki je privedel najprej do odvzema dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža in dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov, kasneje pa še do prisilne likvidacije, zaradi česar ima po stališču tožbe pravico, da toženka ponovno odloči o izdaji dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža. Toženka temu nasprotuje, ker je po 5. točki prvega odstavka 328. člena ZZavar-1 postopek prisilne likvidacije zakonska posledica odvzema dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov zavarovalnici, odločitev pa je postala materialno in formalno pravnomočna, postopek prisilne likvidacije pa da je po ZZavar-1, ko se enkrat začne, nepovraten proces. Iz razlogov, ki jih sodišče navaja v nadaljevanju, je sodišče po pretehtanju argumentov obeh strank, ki jih je tožnik podkrepil tudi z pravnima mnenjema, sledilo stališčem toženke.

16ZZavar-1 ureja pogoje za ustanovitev, prenehanje in poslovanje zavarovalnic s sedežem v Sloveniji ter pogoje za njihovo reorganizacijo in prenehanje (1. in 3. točka 1. člena ZZavar-1). Razmerje ZZavar-1 do ZGD-1 ureja 25. člen ZZavar-1, ki v prvem odstavku določa, da za zavarovalnico, ki je organizirana kot delniška družba (kar je zavarovalnica A., d. d. - v prisilni likvidaciji), velja ZGD-1, če ni s tem zakonom določeno drugače. V razmerju do ZGD-1 je torej ZZavar-1 predpis, ki se uporablja za vsa vprašanja, ki jih kot lex specialis izrecno ureja, za vsa ostala vprašanja pa za zavarovalnice, ki so organizirane kot delniške družbe, velja ZGD-1. Likvidacijo zavarovalnice urejata dve podpoglavji ZZavar-1 in sicer 2.7., ki ureja redno likvidacijo in 7.9., ki ureja prisilno likvidacijo v okviru poglavja nadzora nad zavarovalnicami, katerega glavni cilj je zaščita zavarovalcev, zavarovancev in drugih upravičencev iz zavarovalnih pogodb (271. člen ZZavar-1). Ob prikazani sistematiki zakona se sodišče ne strinja s tožnikom, da se 74. člen ZZavar-1¹, ki je del poglavja 2.7., nanaša tudi na postopek prisilne likvidacije. Gre za določbo, ki ureja možnost ponovne pridobitve dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov, če skupščina zavarovalnice, ki je v postopku redne likvidacije, odloči, da zavarovalnica deluje dalje. Čeprav besedilo člena ne omenja postopka redne likvidacije, je iz sistematike zakona povsem jasno razvidno, da velja za postopek redne likvidaciji. Četudi toženka skladno z drugim odstavkom 330. člena ZZavar-1 v postopku prisilne likvidacije izvršuje pristojnosti skupščine zavarovalnice, v prvem odstavku 74. člena ZZavar-1 nima pooblastila za to, da sprejme odločitev, da zavarovalnica v prisilni likvidaciji deluje dalje, saj ta določba za prisilno likvidacijo ne velja. Za prisilno likvidacijo velja 331. člen ZZavar-1,² ki našteva, katere določbe ZGD-1 se smiselno uporabljajo v postopku prisilne likvidacije zavarovalnice. Iz besedila 1. točke 331. člena ZZavar-1 izhaja, da gre za taksativno naštevanje določb ZGD-1, med katerimi pa ni 422. člena ZGD-1,³ kar tudi med strankama ni sporno. Sporno pa je, kako dejstvo, da zakonodajalec v besedilo 1. točke 331. člena ZZavar-1 ni vključil 422. člen ZGD-1, vpliva na možnost, da se to določilo v postopku prisilne likvidacije zavarovalnice vendarle smiselno uporabi.

17S tem v zvezi se tožnik sklicuje na pravno mnenje prof. dr. B. B.ter pravno mnenje skupine pravnikov s Pravne fakultete Maribor. V prvem se izpostavlja, da se ZZavar-1 pri urejanju postopka prisilne likvidacije ne sklicuje na Zakon o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti ter prisilnem prenehanju (v nadaljevanju ZFPPIPP),⁴ temveč na določbe ZGD-1 o redni likvidaciji ter da 331. člen ZZavar-1 kazuistično našteva določbe ZGD-1 o redni likvidaciji in da je treba utemeljiti uporabo pravila, če pride do pravne praznine ter izpostavlja, da 330. člen ZZavar-1⁵ kaže na podobnost prisilne likvidacije zavarovalnice z redno likvidacijo in da drugi odstavek tega člena toženki daje tudi pooblastilo, da sprejme katerikoli sklep, ki ga lahko sprejme skupščina delniške družbe, ki je v postopku redne likvidacije (izrecno je izključen zgolj sklep za sprejem predloga likvidacijskega upravitelja za razdelitev premoženja delničarjem) ter da je toženka v tem postopku v vlogi skupščine družbe in nadzornega organa. Zato v okviru svojih pristojnosti lahko ugotovi, da je razlog za ukrep nadzora s prisilno likvidacijo naknadno odpadel. Podobno stališče se zagovarja v drugem pravnem mnenju, po katerem ZZavar-1 toženki omogoča ustaviti prisilno likvidacijo zavarovalnice, če naknadno odpade razlog, zaradi katerega se je postopek začel in da ZZavar-1 napotuje na določbe ZGD-1 o redni likvidaciji delniške družbe in na ZUP (427. člen in 455. člen ZZavar-1). Ker je postopek prisilne likvidacije ukrep nadzora, ki ga toženka vodi ter izreka ukrepe nadzora po uradni dolžnosti (prvi odstavek 460. člena ZZavar-1), posledice prisilne likvidacije (razpust podjema) pa so nepopravljive. Pri vprašanju možnosti ustavitve prisilne likvidacije gre za tako pomembno pravno vprašanje, da ga je treba zapolniti s tradicionalnimi razlagami prava ali z metodami zapolnjevanja pravnih praznin. Ker drugi odstavek 427. člena ZZavar-1 predvideva uporabo določb ZUP, ki v četrtem odstavku 135. člena določa, da če se je postopek začel po uradni dolžnosti, ga organ lahko ustavi.

18Sodišče tožnikovemu stališču (in s tem stališčem iz obeh pravnih mnenj) o obstoju pravne praznine v ZZavar-1 glede možnosti nadaljevanja poslovanja zavarovalnice, ki je v postopku prisilne likvidacije, ne sledi. Postopek prisilne likvidacije je ukrep nadzora toženke (7. točka prvega odstavka 281. člena ZFPPIPP), ki ga toženka mora začeti, če je zavarovalnici odvzeto dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov (5. točka prvega odstavka 328. člena ZZavar-1). Toženka je v postopku prisilne likvidacije sicer res v položaju skupščine zavarovalnice (drugi odstavek 330. člena ZZavar-1), vendar pa se sodišče ne strinja s tožnikom, da ji ta določba in dejstvo, da se 331. člen ZZavar-1 sklicuje na smiselno uporabo določb ZGD-1 o redni likvidaciji delniške družbe, daje pooblastilo za vse odločitve, kot jih lahko sprejme skupščina delniške družbe v redni likvidaciji. Toženka je namreč javna agencija, ki je pravna oseba javnega prava (prvi odstavek 486. člena ZZavar-1), ki je sicer samostojna in neodvisna, a še vedno vezana na zakonsko določene pristojnosti in pravila upravnega prava. Da bi toženka lahko sprejela odločitev, s katero bi posegla v materialno pravno pravnomočno odločbo, bi morala imeti za to izrecno zakonsko pooblastilo, kar pa ni obravnavani primer. Sodišče sodi, da odsotnost sklicevanja 331. člena ZZavar-1 na 422. člen ZGD-1 pomeni, da toženka tega pooblastila nima. Pri tem pa ne gre za pravno praznino, temveč za jasno določbo 331. člena ZZavar-1, ki med taksativno naštetimi določbami ZGD-1 izpušča določbo o nadaljevanju družbe v 422. členu ZGD-1. Sodišče dejstvu, da se 331. člen ZGD-1 ne sklicuje na ZFPPIPP, temveč na ZGD-1, ne daje takšnega pomena kot tožnik v okviru svojih pravnih mnenj, saj tudi ZFPPIPP v 421. členu napotuje na smiselno uporabo določb ZGD-1 o redni likvidaciji delniške družbe, kar pomeni, da bi tudi drugačen nomotehničen pristop zakonodajalca vodil v smiselno uporabo določb ZGD-1 o redni likvidaciji. Ob tem pa tudi 421. člen ZFPPIPP ne našteva 422. člena ZGD-1, kar kaže na enako ureditev prisilne likvidacije po ZFFPPIPP s prisilno likvidacijo po ZZavar-1 glede vprašanja možnosti nadaljevanja poslovanja družbe. Sodišče torej ugotavlja, da poglavje 7.9. ZZavar-1 ne določa pristojnosti toženke, da kot skupščina zavarovalnice v prisilni likvidaciji odloči o nadaljevanju opravljanja dejavnosti, kot meni tožnik.

19Glede na navedeno sodišče tudi ne sledi stališču tožbe, da ima toženka podlago za ustavitev postopka prisilne likvidacije v četrtem odstavku 135. člena ZUP. Gre za procesno določbo, ki ureja postopek odločanja upravnih in drugih državnih organov o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank na področju upravnega prava. Sama prisilna likvidacija zavarovalnice je celota posameznih dejanskih in pravnih opravil, ki jih skupaj ni mogoče šteti kot "posamično zadevo" v smislu 2. člena ZUP, temveč gre za postopek prisilnega prenehanja zavarovalnice, v okviru katerega se opravijo števila dejanja, ki v končni posledici pripeljejo do razpusta podjema.

20V zadevi po že povedanem ni sporno, da je bila zavarovalnici izdana odločba o odvzemu dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov. Po 31. členu ZZavar-1 pa se dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža lahko izda samo osebi, ki namerava neposredno ali posredno pridobiti delnice zavarovalnice, ki je po prvem odstavku 8. člena ZZavar-1 pravna oseba, ki opravlja zavarovalne posle na podlagi dovoljenja Agencije za opravljanje zavarovalnih poslov, kar v obravnavanem primeru ni izpolnjeno.

21V obravnavani zadevi se sicer ne odloča ponovno o odvzemu dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici, kot navaja tožnik, na kar opozarja tudi toženka v odgovoru na tožbo, temveč o zavrnitvi tožnikove zahteve za izdajo tega dovoljenja, ki jo je tožnik vložil v okviru uvodoma omenjene enotne vloge. Tožnik je ponovno postal družbenik zavarovalnice, pri čemer trdi, da je pripravljen dokapitalizirati zavarovalnico in s tem odpraviti razlog, zaradi katerega mu je bilo odvzeto dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža, kar je v končni posledici pripeljalo do prisilne likvidacije zavarovalnice. Tožnik navaja, da ima pravico, da toženka ponovno odloči o njegovi zahtevi za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici na podlagi 31. člena ZZavar-1,⁶ ki ureja pogoje za pridobitev tega dovoljenja, ki nima negativnega pogoja, da zavarovalnica ne sme biti v prisilni likvidaciji ter navaja, da bi toženka morala vsebinsko odločiti glede, očita pa celo prekoračitv pooblastila za odločanje iz 31. člena ZZavar-1, s čimer pa se sodišče ne strinja. Kot že povedano, iz navedenega člena izhaja, da dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža lahko izda Agencija samo v povezavi z zavarovalnico.⁷ V zadevi pa ni sporno, da zavarovalnica zavarovalnih poslov ne sme več opravljati, ker ji je bilo dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov odvzeto z dokončno odločbo, kar pomeni, da bo zavarovalnica zaradi začete prisilne likvidacije prenehala, kot pravilno pojasnjuje toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Pri tem tudi ni nepomembno, da se skladno z 31. členom ZZavar-1 dovoljenje izdaja zato, da lahko imetnik na njegovi podlagi izvršuje glasovalne pravice oz. upravlja z zavarovalnico, kot poudarja toženka, ki po začetku prisilne likvidacije ne more več sklepati novih poslov, razen tistih, ki so potrebni za unovčenje likvidacijske mase in tistih, ki so potrebni za prenos zavarovalnih pogodb na drugo zavarovalnico (332. člen ZZavar-1) ter da z začetkom prisilne likvidacije delničarji izgubijo glasovalne pravice in jim je odvzeta pravica do udeležbe pri upravljanju družbe (330. člen ZZavar-1), da posle vodi likvidacijski upravitelj (329. člen) in da pristojnosti nadzornega sveta in skupščine izvršuje Agencija.

22Sodišče se strinja tudi s stališčem toženke, da po začetku prisilne likvidacije tožnik ne more izvrševati korporacijskih pravic, ki jih delničar po začetku prisilne likvidacije nima več oz. jih po zakonu ne more izvrševati. Tudi po presoji sodišča glede na vse navedeno ni ugotovljen obstoj upravičenja tožnika za pridobitev dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici, ki ji je bilo dokončno odvzeto dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov⁸ in je bil iz tega razloga nad njo začet postopek prisilne likvidacije. Zato tudi po presoji sodišča Agenciji ni bilo potrebno opraviti nadaljnje presoje, ali so izpolnjeni tudi vsi ostali zakonski pogoji na podlagi ZZavar-1 za pridobitev dovoljenja za kvalificirani delež. Glede očitkov tožnika, da lahko pridobi dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža po 31. členu ZZavar-1, ker ni izrecno določeno drugače, se sodišče strinja z razlago toženke, da vstop novega delničarja v lastniško strukturo zavarovalnice, ko je ta v prisilni likvidaciji, ne ustvarja novega upravičenja za pridobitev novega dovoljenja za kvalificirani delež po začetku prisilne likvidacije, ker zavarovalnica nima dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov in ker je prisilna likvidacija nepovraten proces, ki se ne more več ustaviti. Kot sklepno se sodišče strinja s toženko, da v okoliščinah obravnavane zadeve, četudi je po začetku prisilne likvidacije tožnik ponovno vstopil v lastniško strukturo zavarovalnice, ki jo je tudi pripravljen dokapitalizirati, ni naknadno odpadel razlog za začetek prisilne likvidacije po 5. točki prvega odstavka 328. člena ZZavar-1, ki je v dejstvu, da je bilo zavarovalnici odvzeto dovoljenje za zavarovalne posle, in je s tem podan obvezni zakonski razlog za prisilno likvidacijo.

23Tožnik takšni razlagi določb ZZavar-1 ugovarja tudi z vidika ustavno varovanih pravic (33. člen, 67. člen, 74. člen Ustave), ker da gre za nesorazmeren poseg. Sodišče tudi v tej presoji sledi stališčem toženke. Prisilna likvidacija zavarovalnice in nepovratnost tega procesa je brez dvoma poseg, ki posega v naštete ustavno varovane kategorije, vendar pa je po presoji sodišča ta poseg utemeljen v javnem interesu na področju zavarovalništva v situaciji, ko se v zvezi s konkretno zavarovalnico pojavijo takšne nepravilnosti, ki jih je zakon določil za razloge za začetek prisilne likvidacije (328. člen ZZavar-1), kar je, ob povedanem, pretehtal že zakonodajalec z obstoječo ureditvijo v ZZavar-1. Ob zgoraj povedanem ti razlogi še vedno obstojijo. Tožnik sicer skuša za nazaj sanirati situacijo s pripravljenostjo dokapitalizirati zavarovalnico, vendar ima toženka prav v svojih stališčih, da ZZavar-1 tega upravičenja novemu delničarju ne daje. ZZavar-1 odločbo o začetku prisilne likvidacije poimenuje kot odločbo o prenehanju zavarovalnice (prvi odstavek 450. člena ZZavar-1). V primeru, če bi se v sodni presoji ugotovilo, da je nezakonita in da ni bilo pogojev za začetek prisilne likvidacije, se slednja po 454. členu ZZavar-1 izvede do konca, premoženjski interesi prizadetega delničarja pa se varujejo na druge načine (preko odškodninskega zahtevka), kar navaja tudi toženka. Določba 454. člena ZZavar-1 ne daje toženki pooblastila za poseg v odločbo o začetku prisilne likvidacije. Sodišče se strinja s toženko, da je javni interes v zaščiti zavarovancev in zavarovalcev, ki imajo sklenjeno pogodbo z zavarovalnico v prisilni likvidaciji v ZZavar-1 poudarjen in se morajo izvesti ukrepi, ki so potrebni za prenos zavarovalnih pogodb na novo zavarovalnico ter dejanja v zvezi z unovčevanjem likvidacijske mase, kar zaradi poudarjenega javnega interesa ni nesorazmeren poseg v pravico delničarja do zasebne lastnine in svobodne gospodarske pobude.

24Sodišče se tudi ne strinja, da izpodbijana odločba ne bi bila obrazložena, kot meni tožnik, kar izhaja že iz same tožbe, ki obširno ugovarja argumentom iz izpodbijane odločbe. Zgolj nestrinjanje s temi argumenti pa ne pomeni, da odločba ni obrazložena po ustreznih standardih, kot izhajajo iz 214. člena ZUP.

25S tem je sodišče odgovorilo na tiste tožbene navedbe, ki so po presoji sodišča odločilnega pomena za odločitev v obravnavani zadevi. Odgovor na ostale tožbene navedbe pa je razviden iz konteksta celotne sodbe.

26Ob povedanem je sodišče presodilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, zato je tožbo na podlagi 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

K II. točki izreka:

27Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

¹ Ki določa: "Če skupščina zavarovalnice odloči, da zavarovalnica deluje dalje, lahko zavarovalnica ponovno začne opravljati zavarovalne posle samo, če ponovno pridobi dovoljenje Agencije za zavarovalni nadzor za opravljanje zavarovalnih poslov (prvi odstavek). Predlogu za vpis sklepa iz prvega odstavka tega člena v sodni register je treba priložiti novo dovoljenje Agencije za zavarovalni nadzor za opravljanje zavarovalnih poslov (drugi odstavek)."
² Ki določa: "Če v 7.9.1. pododdelku tega zakona ni drugače določeno, se za prisilno likvidacijo zavarovalnice smiselno uporabljajo: 1. določbe zakona, ki ureja gospodarske družbe, ki urejajo vsebino sklepa o likvidaciji delniške družbe, oznako v firmi po pričetku likvidacije, razrešitev likvidacijskega upravitelja, pooblastila likvidacijskega upravitelja, vsebino in sprejem poročila o poteku postopka in predloga za razdelitev premoženja, rok za razdelitev premoženja, razdelitev premoženja, odškodninsko odgovornost, terjatve delničarjev, varstvo upnikov, nagrado likvidacijskemu upravitelju ter shranjevanje poslovnih knjig; in 2. 320. člen, tretji odstavek 321. člena in 322. člen tega zakona.
³ Prvi odstavek 422. člena ZGD-1 določa, da če je sprejet sklep o likvidaciji iz razlogov iz prve ali druge alineje prvega odstavka 402. člena tega zakona, lahko skupščina pred začetkom delitve premoženja med delničarje z najmanj tričetrtinsko večino zastopanega osnovnega kapitala odloči, da družba deluje dalje.
⁴ Ki v členih od 419 do 423 ureja prisilno likvidacijo pravnih oseb.
⁵ Ki nosi naslov pravne posledice prisilne likvidacije in ki določa: "Z dnem izdaje odločbe o prisilni likvidaciji prenehajo vse pristojnosti, pooblastila in funkcija članom uprave in nadzornega sveta zavarovalnice ter pooblastila skupščine zavarovalnice (prvi odstavek). V postopku prisilne likvidacije izvršuje pristojnosti nadzornega sveta zavarovalnice in pristojnosti skupščine Agencija za zavarovalni nadzor (drugi odstavek)."
⁶ Ki med drugim določa, da oseba, ki namerava neposredno ali posredno pridobiti delnice zavarovalnice, na podlagi katerih bi dosegla ali presegla kvalificirani delež pred pridobitvijo takega deleža (v nadaljnjem besedilu: bodoči kvalificirani imetnik) pridobi dovoljenje Agencije za zavarovalni nadzor za pridobitev kvalificiranega deleža (v nadaljnjem besedilu: dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža) ( prvi odstavek). Agencija za zavarovalni nadzor v izreku odločbe, s katero izda dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža, določi višino deleža glasovalnih pravic ali deleža v kapitalu zavarovalnice, za pridobitev katerega se izdaja dovoljenje, kot enega od teh razponov: delež glasovalnih pravic ali delež v kapitalu zavarovalnice, ki je enak ali večji od kvalificiranega deleža in manjši od 20%; 2.delež glasovalnih pravic ali delež v kapitalu zavarovalnice, ki je enak ali večji od 20% in manjši od ene tretjine; 3.delež glasovalnih pravic ali delež v kapitalu zavarovalnice, ki je enak ali večji od ene tretjine in manjši od 50%; 4. delež glasovalnih pravic ali delež v kapitalu zavarovalnice, ki je enak ali večji od 50%; 5. delež, na podlagi katerega bodoči kvalificirani imetnik postane nadrejena družba zavarovalnice ( drugi odstavek). Kvalificirani imetnik pred vsako nadaljnjo pridobitvijo delnic, na podlagi katere bi presegel razpon, za katerega velja že izdano dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža, pridobi novo dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža (tretji odstavek).
⁷ Po prvem odstavku 8. člena ZZavar-1 je zavarovalnica pravna oseba, ki opravlja zavarovalne posle na podlagi dovoljenja nadzornega organa za opravljanje teh poslov.
⁸ Navedena odločitev je postala tudi pravnomočna (sodba tega sodišča I U 277/2025 z dne 26. 3. 2025).