UPRS Sodba I U 509/2022-20

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

O upravnem postopku

1Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ odmeril tožniku nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ) za nepremičnine: za stavbi z ID znakom A. in B. ter za nezazidana stavbna zemljišča s stanovanjskim namenom na parc. št. 71/1, 71/2, 71/3, 71/4 in 71/8, vse k. o. ..., v skupni višini 1.485,94 EUR. NUSZ je bilo odmerjeno na podlagi 58. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84) in Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Medvode (Odlok, UL RS, št. 77/19; v nadaljevanju Odlok ).

2Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo zavrnil. Navedel je, da je bil Odlok sprejet (med drugim) na podlagi 55. člena Zakona o izvrševanju proračunov RS za leti 2018 in 2019, ki občinam omogoča sprejemanje novih odlokov za NUSZ. Opozoril je na 6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Meni, da je treba upoštevati namensko rabo in ne dejanske rabe. Izračun NUSZ ni v povezavi z vrednostmi, kot jih je izračunala Geodetska uprava RS. V zaključku doda, da ker gre za nezazidana stavbna zemljišča za stanovanjski namen, ki so uvrščena v 2. območje, je bila odmera opravljena na podlagi 16. v zvezi s 17. členom Odloka.

Povzetek navedb strank v upravnem sporu

3Tožnik je tožbo vložil iz razlogov napačne uporabe zakona, kršitev pravil postopka in nepravilno ter zmotno ugotovljenega dejanskega stanja. Navaja, da je NUSZ bilo odmerjeno na podlagi nezakonitega Odloka. Trenutno še vedno veljavna podlaga za odmero NUSZ je odločba Ustavnega sodišča, št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, s katero je ustavno sodišče razveljavilo Zakon o davku na nepremičnine (ZDavNepr) in odločilo, da se do drugačne zakonske ureditve uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr, med drugim VI. poglavje ZSZ/84, občinski odloki, izdani na podlagi ZSZ/84, 218. člen in nadaljnji ZGO-1. Ti predpisi se lahko le uporabljajo, saj niso pričeli ponovno veljati. Spreminjanje odlokov ni mogoče. 55. člen Zakona o izvrševanju proračunov RS za leti 2018 in 2019 (smiselno enako določa tudi 55. člen Zakona o izvrševanju proračunov RS za leti 2020 in 2021) je v nasprotju s tretjo točko izreka odločbe, št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, ki izrecno določa, kateri predpisi se lahko uporabljajo do nove zakonske ureditve. Državni zbor ne bi smel, niti z zakonom, spreminjati odločb Ustavnega sodišča, saj je v tem primeru porušeno ravnovesje treh vej oblasti. Tožnik še navaja, da iz besedil teh členov izhaja, da gre za poskus vsebinskega dopolnjevanja odločbe Ustavnega sodišča, kar pa ni skladno z Zakonom o ustavnem sodišču, v delu, kjer določa posledice razveljavitve zakona.

4V nadaljevanju tožnik izpostavi, da četudi bi sodišče zaključilo, da ima Odlok ustrezno pravno podlago, je nezakonit še iz drugih razlogov. Odlok namreč obremenjuje nekatere zavezance bistveno bolj kot druge, ki so v podobnem položaju, zato je kršen 14. člen Ustave RS. V skladu s tem načelom lahko občina po izbranih kriterijih obremeni zavezance le sorazmerno enako. Pred obremenitvijo zavezancev po teh kriterijih je dolžna ugotoviti njihov različni položaj zaradi različne namembnosti stavbnih zemljišč v njenem območju in pri tem ugotoviti tudi primerljiva razmerja za njihovo vrednotenje s številom točk (odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-I-122/04 z dne 11. 5. 2006).

5Tožnik nadalje izpodbija drugi odstavek 14. člena Odloka, ki določa 50 točk/m² za zazidana stavbna zemljišča s stanovanjskim namenom v drugem območju. Zatrjuje, da je nesorazmerno večje breme prevaljeno na uporabnike nezazidanih stavbnih zemljišč, saj morajo plačevati 115 točk/m², medtem ko lastniki zazidanih zemljišč plačujejo le 50 točk/m². Tožniku je tako za nepremičnine v naselju ..., ki so v 2. območju, odmerjeno NUSZ po 14. členu Odloka (50 točk za stanovanjsko stavbo na m2 površine, povišano za 60 točk zaradi opremljenosti s cestnim omrežjem, 70 točk na račun kanalizacije, 20 točk zaradi povezave na vodovodno omrežje, 30 točk zaradi možne povezave na zemeljski plin in 10 točk na račun bližine avtobusne postaje). Vendar določa Odlok za zazidana stavbna zemljišča s stanovanjskim namenom v 3. območju približno le polovični znesek kot za 2. območje, 30 točk. V to območje sodita npr. vasi ..., ki sta od tožnice oddaljeni le 2,4 oziroma 5 km.

6Tožnik opozori, da je še bolj očitna nesorazmernost v primeru nezazidanih stavbnih zemljišč. Po 16. členu Odloka so namreč nezazidana stavbna zemljišča s stanovanjskim namenom v 3. območju točkovana s 55 točkami, v 2. območju pa kar s 115 točkami. Uporabniki nepremičnin v 2. in 3. območju so v podobnem položaju, zato bi morali biti obravnavani enakopravno. Gre za sosednje vasi, zato oddaljenost od oskrbovalnega središča ne more biti razlog za tako veliko odstopanje. Konfiguracija terena je podobna v obeh območjih. Niti v komunalni opremljenosti ni velikih razlik. Vsa infrastruktura, ki je na voljo tožniku, je dostopna tudi v 3. območju - ..., razen kanalizacije in možne povezave na zemeljski plin. O tem se lahko prepriča sodišče z vpogledom v portal Geodetske uprave RS. Tudi cene nepremičnin v teh območjih dosegajo primerljive vrednosti.

7Tožnik je kot lastnik nezazidanega stavbnega zemljišča tudi neenakomerno obremenjena v primerjavi z lastniki zazidanih stavbnih zemljišč v 2. območju. Po drugem odstavku 14. člena Odloka plačujejo uporabniki zazidanih stavbnih zemljišč s stanovanjskim namenom le 50, lastniki nezazidanih stavbnih zemljišč s stavbnim namenom pa 115 točk na m2 površine. Drži, da so zazidana stavbna zemljišča dodatno točkovana, če imajo povezavo na javno cesto in so komunalno opremljena, vendar nezazidana stavbna zemljišča komunalne infrastrukture tudi ne obremenjujejo in niso uporabniki komunalnih storitev. Pri zazidanih stavbnih zemljiščih se kot površina upošteva neto tlorisna površina zaprtih prostorov (10. člen Odloka), pri nezazidanih stavbnih zemljiščih pa celotna površina zemljišča (11. člen Odloka). Dodatno navaja, da se pri nezazidanih zemljiščih upošteva celotna površina, pri zazidanih pa le neto tlorisna površina objektov. Zaradi omejitev gradnje (odmiki, faktor zazidanosti) ni mogoče pozidati celotnega zemljišča, kar naj bi dodatno kazalo na nesorazmernost obremenitve. Tako v primeru morebitne gradnje ne bo mogoče pozidati celotne površine nezazidanega stavbnega zemljišča glede na gradbeno zakonodajo ter njenih zahtev po odmiku od sosednjih nepremičnin. Gradnja tudi ni mogoča nad vodi in varovalnim območjem v širini 1 m od voda, del nepremičnin pa bo potreben tudi za pripadajoče zemljišče parkirišča in dovozno cesto. Odlok je v direktnem nasprotju z OPN Občine Medvode. Točkovanje za nezazidano stavbno zemljišče je zato določeno bistveno previsoko, oziroma bi moralo biti nadomestilo odmerjeno od manjše površine.

8Tožnik v nadaljevanju izpostavi, da je posledica neenakih kriterijev prekomerna obremenitev tožnika, saj mora kot lastnik stavb v skupni neto površini 411,60 m² plačati 314,73 EUR, kot lastnik nezazidanih stavbnih zemljišč s skupno površino 2.801 m² pa kar 1.171,21 EUR nadomestila, še posebej, ker nepremičnine v naravi predstavljajo travnik in njivo. Tožnik in njegova družina jih aktivno uporabljajo za kmetijsko dejavnost ter v zvezi s tem plačuje katastrski dohodek. Tožnik navaja, da so njegova zemljišča po OPN razvrščena med površine za kmetije (SKK). Meni, da bi morala biti zemljišča na območjih kmetij nižje obremenjena kot zemljišča namenjena čisti stanovanjski gradnji. Nezazidana stavbna zemljišča so po GURS ocenjena le v višini 8.153,00 EUR, kar pomeni, da znaša NUSZ približno sedmino vrednosti nepremičnin. O tem se lahko sodišče prepriča z vpogledom v portal GURS, po potrebi z ogledom na kraju samem oziroma s vpogledom v cenitve na GURS.

9Tožnik izpostavlja, da predmetne parcele ležijo neposredno ob potoku, oziroma jih potok preči v obliki črke ..., edini dostop podjetjem, ki skrbijo za vzdrževanje vodotokov, je preko omenjenih parcel, kar skupaj zavzema po oceni tožnika 30 - 40 % zemljišč. Posledično bi moral biti obseg nezazidanega stavbnega zemljišča od katerega se odmerja nadomestilo, ustrezno zmanjšano, odšteta bi morala biti vsaj površina potoka in privodni pas v obsegu, kot je potreben za vzdrževanje vodotoka.

10Tožnik izpostavlja tudi obstoj stvarnih bremen na zemljiščih.

11V posledici tožbenih ugovorov tožnik meni, da sta drugi odstavek 14. in 16. člen Odloka tako povsem arbitrarna, s tem pa v nasprotju z načelom enakosti, zato Odloka v tem delu ni mogoče uporabiti. Posledično tožnik sodišču predlaga uporabo načela exceptio illegalis, oziroma da predhodno prekine postopek in začne postopek za oceno ustavnosti Odloka. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo v celoti odpravi. Priglaša stroške postopka nastale pred upravnim organom v višini 183,60 EUR in stroške tega postopka.

12Tožena stranka v odgovoru vztraja pri zakonitosti odločbe. Navaja, da je Občina Medvode pri razdelitvi območij upoštevala zakonske kriterije iz 61. člena ZSZ/84, vključno z lego, namembnostjo in opremljenostjo zemljišč. Razlike med drugim in tretjim območjem ter med zazidanimi in nezazidanimi zemljišči naj bi bile utemeljene in sorazmerne. V kolikor tožnik meni, da je Odlok neustaven in nezakonit, ga lahko izpodbija pred Ustavnim sodiščem RS. Predlagala je, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

13Ker tožnik uveljavlja neustavnost oziroma nezakonitost odloka, je sodišče Občino Medvode pozvalo, da pojasni kriterije, ki jih je uporabila za razvrščanje naselij v eno od štirih območij iz 12. člena Odloka ter kriterije, po katerih so bile določene vrednosti za nezazidano stavbno zemljišče po posameznih območjih oziroma na katerih temeljijo razlike med temi območji, še posebej med območjem 2 in 3. Prejeti odgovor je vročilo strankama v izjavo. Stranki se na prejeto nista izjasnili.

Odločanje brez izvedbe glavne obravnave in dokazni postopek

14Glavna obravnava ni potrebna, če se na primer postopek nanaša izključno na pravna vprašanja ali kadar ni vprašanj kredibilnosti ali izpodbijanja dejstev, ki zahtevajo ustno obravnavo.

Vsebinska analiza tožbenih trditev pokaže, da tožnik v resnici ne uveljavlja zmotno ali nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, temveč zmotno uporabo materialnega prava. Pri vprašanju nezakonitosti in neustavnosti Odloka, ki je bil podlaga za odmero ne gre za to, ali je bilo pravilno ugotovljeno neko dejstvo iz resničnega življenja, ampak za to, ali ugotovljeno dejstvo ustreza abstraktnemu pravnemu pojmu iz pravne norme. To pa je pravno in ne dejansko vprašanje. Pristojnost sodišča v zadevi se zato omejuje le na nadzor nad pravilnostjo dela toženke, ne pa na vnovično neposredno preskušanje dejanske podlage spora. Glede na navedeno je odločilo, da glavne obravnave ne bo opravilo (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Sodna presoja

K I. točki izreka

15Tožba ni utemeljena.

16Predmet tožbenega izpodbijanja v tem upravnem sporu je odločba o odmeri nadomestila za uporabo dveh stavbnih zemljišč - za stavbi (zazidano stavbno zemljišče) in več nezazidanih stavbnih zemljišča v k. o. ....

17Med strankama ni sporno, da zemljišča, od katerih je bil odmerjen NUSZ, ležijo v drugem območju Odloka.

18Sodišče je na podlagi pojasnil, ki jih je podala Občina Medvode ugotovilo, da so kriteriji za razvrščanje naselij po legi v eno od štirih območij iz 12. člena Odloka oddaljenost od oskrbnega središča, kar vključuje šolo, zdravstvene storitve, trgovine in druge storitve, ter infrastrukturo in javni prevoz. Več kot ima naselje oskrbnih funkcij, v višje rangirano območje je uvrščeno. Tako so v tretje in četrto območje uvrščene nepremičnine, ki so primarno namenjene bivanju, na njih pa ni oskrbnih funkcij razen manjših trgovin z osnovno oskrbo ter posameznih storitvenih dejavnosti. Prvo in drugo območje sta rangirana višje tudi zaradi večjega pritiska na poselitev in bivanje ter razvoj gospodarskih dejavnosti, saj je predvidena širitev naselij in gospodarskih oziroma poslovnih con predvsem v naselju Medvode in bližnjih naseljih, ki se neposredno navezujejo na Medvode in Ljubljano in se nahajajo ob glavni prometni povezavi med tema dvema občinama in so bližje oskrbnim funkcijam. Občina je pojasnila, da je to eden od pomembnih kriterijev pri določitvi razmerja med drugim in tretjim območjem, saj so zemljišča v prvem in drugem območju med bolj zaželenimi, ker se nahajajo bližje prometni povezavi med Ljubljano in Medvodami in oskrbnim funkcijam. Upoštevana je še opremljenost s komunalno opremo (vključno s kanalizacijskim omrežjem in plinovodom) in vrednostjo zemljišč na trgu. Pojasnila je tudi, da so naselja na ravnem terenu z manj vegetacije zaradi boljše dostopnosti in prometne povezljivosti uvrščena v 1. do 3. območje, 4. območje pa zajema hriboviti del občine. Iz "Pregledne karte območij odmere nadomestila", ki je po drugem odstavku 12. člena sestavni del Odloka, je razvidno, da je občina prej opisane kriterije tudi uporabila, saj so naselja, zgoščena okoli centra Medvod, kjer je največja gostota oskrbnih funkcij (pošta, banka trgovine, šola, 1 km oddaljen zdravstveni dom), uvrščena v prvo in drugo območje. Naselja, kjer je razvidna redkejša pozidava ter prisotnost gozdnih in kmetijskih površin, ki so bolj oddaljena od Medvod in glavne prometnice, so uvrščena v tretje območje, še bolj oddaljena in nepozidana pa v četrto območje.

- O institutu exceptio illegalis

19Exceptio illegalis je institut, izpeljan iz določb Ustave (125. člen Ustave).¹ Pravna teorija exceptio illegalis opredeljuje kot institut, ki sodniku omogoča, da v konkretnem primeru odloči, (kot) da podzakonskega akta ni, če meni, da je ta v nasprotju z ustavo ali zakonom. Gre za odstop od veljavnih pravnih aktov,² ki ga sodišče lahko izvede po preizkusu ustavnosti in zakonitosti podzakonskega pravnega akta.

- O nezakonitosti in neustavnosti odloka

20Tožnik uveljavlja nezakonitost in neustavnost Odloka, ki je bil podlaga za odmero, iz razloga, ker je bil sprejet na podlagi predpisov, ki so prenehali veljati. Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2018 in 2019 (ZIPRS1819), na katerega se je tudi opiral normodajalec, pa je po njegovem mnenju v nasprotju s 3. točko izreka odločbe Ustavnega sodišča, št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014.

21Pooblastilo občini za sprejem odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča daje prvi odstavek 61. člena ZSZ/84 (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji). Navedena določba ZSZ/84 je del VI. poglavja zakona, ki ureja nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. ZSZ/84 oziroma njegovo VI. poglavje je na podlagi 33. člena ZDavNepr formalno prenehal veljati 1. 1. 2014. Ustavno sodišče je z odločbo, št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, ZDavNepr razveljavilo (1. točka izreka) ter med drugim odločilo, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr (3. točka izreka), med katerimi je tudi VI. poglavje ZSZ/84 ter občinski odloki, ki so bili izdani na njegovi podlagi.

22Sodišče je v obravnavanem primeru moralo presoditi tožnikovo trditev, da je Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča nezakonit, ker je bil sprejet po 1. januarju 2014.

- Analiza ustavne odločbe in pravnih posledic

23Pri presoji je sodišče najprej analiziralo odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-313/13, ki je razveljavila Zakon o davku na nepremičnine, hkrati pa določila, da se do nove zakonske ureditve še naprej uporabljajo prejšnji predpisi o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča. Iz 90. točke obrazložitve ustavne odločbe jasno izhaja temeljni namen: "Da občine v obdobju do uveljavitve z Ustavo usklajene zakonodaje za odmero davka na nepremičnine ne bi ostale brez prihodkov, ki so jih iz naslova davščin na nepremičnine prejemale po prej veljavnih predpisih." Tožnikova trditev, da se predpisi "lahko le uporabljajo, saj niso pričeli ponovno veljati" in da "spreminjanje odlokov ni mogoče", ne upošteva funkcionalnega namena te odločbe, ki je zagotoviti kontinuiteto prihodkov občin v prehodnem obdobju, kot to izhaja iz 90. točke obrazložitve ustavne odločbe. Sodišče ob tem sodi, da je navedeno pomembno ne zgolj z vidika občin, ampak predvsem z vidika davčnih zavezancev, saj ti potrebujejo jasno in predvidljivo pravno podlago za svoje obveznosti. Kot izhaja iz tožnikovih navedb v točki 3, bi restriktivna razlaga odločbe Ustavnega sodišča povzročila pravno negotovost glede obstoja obveznosti plačila nadomestila. To bi bilo v nasprotju z načelom pravne varnosti, ki zahteva, da so pravice in obveznosti jasno določene. O tem več pri razlagi posledic restriktivne razlage.

24Sodišče je v svoji dosedanji praksi (npr. sodbe I U 1957/2017, I U 775/2016, I U 26/2019, I U 2103/2017, III U 3/2017, III U 185/2016) ob upoštevanju 44. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS), ki določa pravne posledice razveljavitve zakona, presodilo, da po razveljavitvi predpisa ali posameznih njegovih določb ne "oživi" prejšnja ureditev, ki je prenehala ob uveljavitvi sedaj razveljavljenih določb. V takšnih primerih Ustavno sodišče RS pravno praznino, ki nastane z razveljavitvijo, začasno samo zapolni, na primer tako, da odloči, da se do nove zakonske ureditve uporablja ureditev, kakršna je veljala pred uveljavitvijo razveljavljenih določb. Na podlagi teh splošnih načel mora sodišče v konkretnem primeru presoditi, kakšne so pravne posledice odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-313/13 za možnost sprejemanja novih občinskih odlokov o NUSZ.

25V luči navedenih splošnih načel o pravnih posledicah razveljavitve sodišče ugotavlja, da z odločbo Ustavnega sodišča, s katero je bil razveljavljen ZDavNepr, ZSZ/84 (oziroma njegovo VI. poglavje) in na njegovi podlagi sprejeti občinski odloki niso začeli ponovno veljati, pač pa se le uporabljajo do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin, in sicer v vsebini, kakršna je bila ob prenehanju njihove veljave. Ključno je razlikovanje glede obsega "uporabe" predpisov: Odločba Ustavnega sodišča omogoča "uporabo" določb ZSZ/84, vendar ne določa natančno, ali ta "uporaba" vključuje tudi sprejemanje novih predpisov na podlagi teh določb. V navedeni sodni praksi je sodišče pojasnilo, da obstoječi predpisi iz leta 2014, ki jim je veljava prenehala, ne morejo biti predmet nadaljnjih sprememb oziroma dopolnitev. To pa ne pomeni nujno prepovedi sprejemanja popolnoma novih predpisov na podlagi reaktiviranih zakonskih določb ZSZ/84.

- Interpretacija pojma "uporabe predpisov"

26Sodišče je ob presoji natančno analiziralo besedilo odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-313/13, da je ugotovilo njen pravi obseg in namen. Izrek odločbe določa, da se "uporabljajo predpisi" iz navedenih alinej, medtem ko obrazložitev v 90. točki odločbe navaja jasen namen primarno zagotoviti pravno varnost davčnih zavezancev pred arbitrarno in neenakomerno obdavčitvijo ter njihovo enakomerno obravnavo, ob sočasnem zagotavljanju prihodkov občinam v prehodnem obdobju. Po oceni sodišča je ključno razlikovanje med dvema vrstama normativnih aktivnosti:

a) Spreminjanje oziroma dopolnjevanje obstoječih predpisov iz leta 2014 - to je prepovedano, ker ti predpisi niso ponovno začeli veljati, temveč se le uporabljajo v vsebini, kakršna je bila ob prenehanju njihove veljave;

b) Sprejemanje popolnoma novih predpisov na podlagi reaktiviranih zakonskih določb ZSZ/84 - tega odločba Ustavnega sodišča izrecno ne prepoveduje.

27Ker odločba Ustavnega sodišča ne vsebuje izrecne prepovedi sprejemanja novih občinskih odlokov na podlagi reaktiviranih določb ZSZ/84, prav tako ne definira natančno, kaj obsega pojem "uporaba" predpisov v tem kontekstu, je zakonodajalčevo pojasnilo obsega uporabe dopustno, če je usmerjeno v uresničevanje temeljnega namena odločbe - zagotavljanje pravne varnosti davčnih zavezancev pred arbitrarno in neenakomerno obdavčitvijo ob sočasnem zagotavljanju prihodkov občinam v prehodnem obdobju.

- Zakonodajalčeva interpretacija in sistemska nujnost

28Zakonodajalec je v 58. členu Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 (ZIPRS1617) prvič določil, da se kot uporaba prve in tretje alineje 41. člena ter določb VI. poglavja ZSZ/84 ter uporaba 218. člena, 218.a člena, 218.b člena, 218.c člena, 218.č člena in 218.d člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) šteje tudi sprejemanje občinskih odlokov v skladu s VI. poglavjem ZSZ/84. Enako določbo kot 58. člen ZIPRS1617 vsebujejo tudi nadaljnji zakoni o izvrševanju proračunov, to je 59. člen ZIPRS1718, 55. člen ZIPRS1819, 55. člen ZIPRS2021, 55. člen ZIPRS2122, 60. člen ZIPRS2223 in 59. člen ZIPRS2324. Ta kontinuiteta zakonodajne ureditve kaže na sistematično in premišljeno interpretacijo ustavne odločbe.

29Tožnik se moti, da je navedena zakonska ureditev, ki je po prenehanju veljavnosti ZSZ/84 omogočila sprejem Odloka, neustavna. Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je zakonodajalec pri sprejemu navedene določbe izhajal iz istega namena, kot ga je pri določitvi načina izvrševanja odločbe št. U-I-313/13 zasledovalo Ustavno sodišče - zakonodajalec je prepoznal, da je ključni namen ustavne odločbe (tudi) varstvo davčnih zavezancev pred pravno negotovostjo in neenakim obravnavanjem, ob hkratnem zagotavljanju prihodkov občinam, kar zahteva funkcionalen sistem odmere. Zakonodajalec je prepoznal ključno sistemsko dejstvo: "odmera nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča zgolj na podlagi zakonskih določb ZSZ in ZGO-1 namreč ni mogoča, saj zakonske določbe izrecno napeljujejo na sprejem občinskih odlokov".³

30Sodišče mora presoditi, ali zakonodajalčeva interpretacija v zakonih o izvrševanju proračunov ne presega dopustnih mej razlaganja odločb Ustavnega sodišča. Po 3. členu Ustave RS je Slovenija pravna država, kar vključuje načelo delitve oblasti, ki prepoveduje zakonodajni oblasti avtoritativno razlaganje odločb Ustavnega sodišča, saj bi to pomenilo nedopusten poseg v sodno oblast. Vendar pa je treba jasno razlikovati med nedopustnim spreminjanjem ali dopolnjevanjem vsebine odločbe Ustavnega sodišča in dopustnim urejanjem tehničnih modalitet njene izvršitve.

31Bistveno je, da je davek predpisan z zakonom oziroma da ima v njem podlago, saj to izhaja iz 147. člena Ustave RS, ki določa, da lahko občine predpisujejo občinske davke, takse in druge dajatve le v skladu z zakonom. V konkretnem primeru je ta zakonska podlaga zagotovljena z določbami ZIPRS1819 (55. člen Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2018 in 2019), ki pojasnjuje obseg "uporabe" predpisov iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-313/13 in izrecno določa, da se kot uporaba VI. poglavja ZSZ/84 šteje tudi sprejemanje občinskih odlokov v skladu s tem poglavjem. Ta zakonodajalčeva interpretacija je kontinuirana skozi vsakokratne zakone o izvrševanju proračunov (59. člen ZIPRS1718, 55. člen ZIPRS1819, 55. člen ZIPRS2021, 55. člen ZIPRS2122, 60. člen ZIPRS2223 in 59. člen ZIPRS2324), kar kaže na sistematično in premišljeno ureditev. Pooblastilo občini za sprejem odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča sicer daje prvi odstavek 61. člena ZSZ/84, vendar je zaradi prenehanja veljave tega zakona potrebna zakonska razjasnitev obsega njegove "uporabe", kar zagotavljajo navedene določbe zakonov o izvrševanju proračunov. Tako je formalna ustavna zahteva po zakonski podlagi za občinske dajatve izpolnjena.

32V konkretnem primeru zakonodajalec ni spreminjal vsebine odločbe Ustavnega sodišča glede tega, kateri predpisi se uporabljajo, ampak je zgolj uredil način njihove uporabe v okviru svoje pristojnosti za urejanje izvrševanja državnega in občinskih proračunov. Ta interpretacija je usmerjena v praktično uresničevanje odločbe Ustavnega sodišča z namenom zagotoviti davčnim zavezancem predvidljivost, pravno varnost in enakomerno obravnavo ne glede na občino.

- Funkcionalna nujnost in preprečitev izvotlitve

33Iz navedenega sledi, da bi sodišče, če bi sprejelo stališče o nedopustnosti sprejemanja novih odlokov, dejansko onemogočilo uresničevanje prav tega namena, ki ga je zasledovalo Ustavno sodišče. Davčni zavezanci bi bili izpostavljeni neenaki in arbitrarni obdavčitvi, ker občine ne bi mogle zagotavljati enakega obravnavanja zavezancev v podobnih situacijah med različnimi občinami, odpravljati nezakonitosti v obstoječih odlokih, ki neupravičeno obremenjujejo nekatere zavezance, prilagajati odlokov spremenjenim prostorskim aktom, kar bi zavezance prisililo plačevati neustrezne obremenitve za dejansko stanje njihovih nepremičnin, ter zagotavljati enakomernega in pravičnega sistema obdavčitve, ki upošteva dejanske razlike v uporabnosti zemljišč. Zavezanci v občinah brez ustreznega odloka na dan 1. 1. 2014 bi se znašli v pravni praznini, kjer bi bilo nejasno, ali sploh obstaja obveznost plačila nadomestila in v kolikšni višini. Zavezanci v občinah z nezakonitimi odloki bi bili primorani plačevati na podlagi predpisov, ki so v nasprotju z zakonom, kar bi kršilo načelo zakonitosti iz 2. člena Ustave. Zavezanci na nepremičninah, ki so bile medtem prerazvršene v druge namenske rabe zaradi sprememb prostorskih aktov, bi plačevali neprimerno nadomestilo, ki ne ustreza dejanskemu stanju. Zakonodajalec je zato pravilno ugotovil: "V kolikor občinam ne bi bilo dovoljeno sprejemanje novih odlokov na podlagi VI. poglavja ZSZ, bi bila uporaba zakonskih določb ZSZ in ZGO-1 v tem delu izvotljena."⁴ Ustavna odločba sama v 3. točki izreka določa: "se uporabljajo predpisi" - ne pa "se uporabljajo obstoječi predpisi iz leta 2014" ali "se uporabljajo nespremenljivi predpisi". Tožnikova interpretacija, ki zahteva popolno zamrznitev sistema, bi tako izvotlila namen odločbe in zavezance izpostavila sistemski diskriminaciji ter pravni negotovosti, kar je v nasprotju z namenom, ki ga je Ustavno sodišče jasno opredelilo v 90. točki obrazložitve - zagotavljanju ustavnoskladne obdavčitve vseh zavezancev ob hkratni zagotovitvi kontinuitete prihodkov občin.

34Zakonodajalec je z določbami v ZIPRS1617 in naslednjih zakonih pojasnil obseg "uporabe" predpisov, odpravil morebitne nejasnosti in zagotovil pravno varnost davčnih zavezancev ter omogoča praktično izvajanje v skladu z ustavnimi načeli enakomerne obdavčitve in finančne avtonomije občin. Ta pojasnitev ne spreminja odločbe Ustavnega sodišča, ampak omogoča njeno praktično izvajanje v skladu z ustavnimi načeli finančne avtonomije občin (142. člen Ustave) in pravice lokalnih skupnosti do predpisovanja davkov (147. člen Ustave). Sodišče mora preveriti, ali je zakonodajalčeva interpretacija nujna, ustrezna, sorazmerna in začasna. Interpretacija je nujna, ker brez možnosti sprejemanja novih odlokov sistem ne bi bil funkcionalen. Ustrezna je, ker omogoča uresničevanje namena odločbe Ustavnega sodišča. Sorazmerna je, ker ne posega v jedro odločbe, ampak le omogoča njeno izvršitev. Začasna je, ker velja le do drugačne zakonske ureditve. Ker so vsi pogoji izpolnjeni, interpretacija ne presega dopustnih mej.

35Zakonodajalec nadalje pojasnjuje, da z navedeno določbo vsakokratnega zakona o izvrševanju proračuna občinam omogoča poseganje v obstoječ sistem odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ker je to nujno potrebno zaradi poprave morebitnih nezakonitosti obstoječih odlokov, usklajevanja z novimi prostorskimi akti, spodbujanja lokalnega gospodarstva in zasledovanja prostorske politike občin. Pomembno je razlikovati med sprejemanjem novih odlokov na podlagi VI. poglavja ZSZ (dovoljeno) in spreminjanjem razveljavljenih odlokov iz leta 2014 (ni dovoljeno).⁵

- Posledice restriktivne razlage

36Posledice nasprotne interpretacije bi bile za davčne zavezance še hujše. Takšno stališče bi povzročilo sistemsko diskriminacijo davčnih zavezancev, kršitev načela enakosti in pravne negotovosti, kar bi bilo v nasprotju z namenom ustavne odločbe. Če bi sodišče zavzelo stališče, da novi odloki niso dopustni, bi to povzročilo naslednje posledice:

1. Primarni argumenti proti restriktivni razlagi izhajajo iz temeljnih ustavnih načel:

a) Kršitev načela enakosti (14. člen Ustave): občine, ki so imele na dan 1. 1. 2014 urejene odloke, ki v vseh segmentih ustrezajo dejanskim in pravnim okoliščinam, ki so bile podane v letu 2014 in velja še danes, ker se te okoliščine niso v ničemer spremenile (ustrezen odlok), bi bile v prednosti pred občinami, ki so imele pomanjkljive odloke ali jih sploh niso imele. Zavezanci v različnih občinah bi bili obravnavani neenako zgolj zaradi okoliščine, ali je njihova občina imela na določen dan ustrezen odlok ali ne - kar bi kršilo temeljno načelo enakosti pred zakonom, ne da bi za to obstajal razumen razlog.

b) Kršitev varstva davčnih zavezancev pred neenako obravnavo: občine ne bi mogle prilagajati svojih davčnih predpisov spremenjenim razmeram, kar bi zavezance izpostavilo neenaki in arbitrarni obdavčitvi ter kršilo načelo finančne avtonomije občin (142. člen Ustave), ki mora služiti enakomernemu in pravičnemu obravnavanju davčnih zavezancev.

2. Sekundarne praktične posledice bi vključevale:

c) Zamrznitev pravnega stanja: občine bi bile vezane izključno na odloke, veljavne na dan 1. 1. 2014, brez možnosti prilagajanja spremembam v prostorskih aktih, dejanskim spremembam na terenu, odpravi ugotovljenih nezakonitosti v obstoječih odlokih. To bi neposredno prizadelo zavezance za plačilo nadomestila, ki bi bili primorani plačevati na podlagi zastarelih določb, ki ne odražajo več dejanskega stanja nepremičnin ali so bile medtem ugotovljene kot nezakonite.

d) Pravno negotovost: nejasno bi bilo, kako obravnavati občine, ki na dan 1. 1. 2014 niso imele veljavnega odloka, oziroma so imele odlok z očitnimi nezakonitostmi, oziroma so morale odlok prilagoditi zaradi sprememb prostorskih aktov. To bi povzročilo še hujše posledice za zavezance. Zavezanci v občinah brez veljavnega odloka na dan 1. 1. 2014 bi se znašli v pravni praznini, kjer bi bilo nejasno, ali sploh obstaja obveznost plačila nadomestila in v kolikšni višini. Zavezanci v občinah z nezakonitimi odloki bi bili primorani plačevati na podlagi predpisov, ki so v nasprotju z zakonom, kar bi kršilo načelo zakonitosti iz 2. člena Ustave. Zavezanci na nepremičninah, ki so bile medtem prerazvršene v druge namenske rabe zaradi sprememb prostorskih aktov, bi plačevali neprimerno nadomestilo, ki ne ustreza dejanskemu stanju. Zavezanci bi bili prikrajšani za pravično obravnavo, ker občine ne bi mogle odpraviti očitnih nepravilnosti v odlokih (npr. nesorazmerno visoke stopnje, napačne kategorizacije zemljišč, diskriminatorne določbe).

3. Terciarne sistemske posledice bi bile:

e) Kršitev drugih ustavnih načel: Načela zakonitosti (2. člen Ustave): zavezanci bi morali izpolnjevati obveznosti na podlagi nezakonitih ali zastarelih predpisov; Načela sorazmernosti: obremenitve ne bi bile prilagojene dejanskim razmeram nepremičnin; Pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave): zavezanci ne bi imeli enakih možnosti za uveljavljanje svojih pravic.

37Tožnikov očitek, da "Državni zbor ne bi smel, niti z zakonom, spreminjati odločb Ustavnega sodišča, saj je v tem primeru porušeno ravnovesje treh vej oblasti", ni utemeljen. Ustavno sodišče je v 2. točki odločbe uporabilo načelo iz drugega odstavka 40. člena ZUstS za določitev načina izvršitve odločbe. Zakonodajalec ni spreminjal odločbe, ampak je v okviru svoje pristojnosti za urejanje proračunskega prava pojasnil praktične modalitete "uporabe" predpisov. To je dopustno strokovno-tehnično urejanje, ne pa spreminjanje ustavnosodne odločitve.

38Zakonodajalec je zato pravilno ugotovil, da je omogočanje sprejemanja novih odlokov nujno za zagotavljanje ustavnoskladnega in pravičnega obravnavanja vseh zavezancev, ne glede na to, v kateri občini se nahajajo njihove nepremičnine.

- Sodna interpretacija in funkcionalni pristop

39Na podlagi celotne analize sodišče pri razlagi upošteva kontinuiteto pravnega reda, kjer odločba Ustavnega sodišča omogoča "uporabo" predpisov, kar v praksi nujno vključuje tudi njihovo prilagajanje spremenjenim okoliščinam. Funkcionalni pristop zahteva, da se "uporaba" predpisov razume kot živ institut, ne pa kot statična aplikacija zastarelih norm. Namen ureditve je zagotoviti davčnim zavezancem ustavnoskladno obdavčitev z jasnimi pravili in enakomernim obravnavanjem ob sočasnem zagotavljanju prihodkov občinam, kar zahteva prilagodljiv sistem, ne pa okostenele ureditve iz leta 2014. Interpretacija mora biti skladna z načelom finančne avtonomije občin in kontinuiteto lokalne samouprave.

40Glede na navedeno zakonsko podlago, ki je po pojasnjenem obstajala že v času sprejema Odloka, Odlok ni nezakonit in neustaven zgolj zato, ker je bil sprejet po 1. 1. 2014. Pri uporabi exceptio illegalis mora sodišče sistematično ugotoviti: ali je formalna podlaga za sprejem Odloka zadostna (v tem primeru določbe ZIPRS zagotavljajo jasno podlago); ali je Odlok vsebinsko skladen s to podlago (kar zahteva dodatno materialno presojo); in ali interpretativna podlaga sama ni protiustavna (kar ni primer zaradi funkcionalne nujnosti in skladnosti z namenom odločbe Ustavnega sodišča). Ker formalna podlaga obstaja in ni očitno protiustavna, exceptio illegalis na tej procesni ravni ni utemeljena. Sodišče zato ni imelo podlage, da samo iz tega razloga zavrne njegovo uporabo (exceptio illegalis).

41Tožnikova zahteva po exceptio illegalis temelji na trditvi, da je 55. člen ZIPRS "v nasprotju s tretjo točko izreka odločbe". Vendar dobesedna analiza 3. točke izreka ne vsebuje nobene prepovedi sprejemanja novih predpisov. 90. točka obrazložitve jasno določa funkcionalni namen - zagotoviti pravno varnost davčnih zavezancev in njihovo enakomerno obravnavo ob sočasnem zagotavljanju kontinuitete prihodkov občin, kar zahteva delujočo administrativno prakso, ki omogoča enakomerno in zakonito obdavčitev vseh zavezancev, ne pa rigidno interpretacijo, ki bi zavezance izpostavila arbitrarni in neenaki obravnavi. Exceptio illegalis zato ni utemeljena.

- O presoji potrebe po prekinitvi postopka

42Sodišče mora prekiniti postopek in začeti postopek za oceno ustavnosti le, če meni, da je predpis očitno protiustaven, obstaja utemeljen dvom o skladnosti z Ustavo, gre za pomembno ustavnopravno vprašanje. V obravnavanem primeru sodišče ocenjuje, da: 1.) Odlok temelji na jasni zakonski podlagi (ZIPRS), ki pojasnjuje pomen "uporabe" predpisov; 2.) ni očitnega neskladja z odločbo Ustavnega sodišča, saj ta ne prepoveduje sprejemanja novih odlokov; 3.) zakonodajalčeva razlaga je skladna s ciljem odločbe Ustavnega sodišča in omogoča praktično uresničevanje ustavne finančne avtonomije občin.

43Ob tem sodišče še dodaja, da je Ustavno sodišče v obravnavani odločbi samo uporabilo podobno interpretativno pristop - v točki 90 je določilo praktične posledice svoje odločbe, čeprav to ni bilo neposredno vsebovano v izreku. Enako je storil zakonodajalec z določbami ZIPRS. Če je bila takšna interpretacija dopustna za Ustavno sodišče samo, je šele toliko bolj dopustna za zakonodajalca v okviru njegove pristojnosti.

44Sistemska analiza ustavne odločbe kaže, da je Ustavno sodišče predvidelo prehodnost ureditve - besedilo "do drugačne zakonske ureditve" jasno nakazuje, da je sistem zasnovan kot prilagodljiv in začasen. Tožnikova interpretacija, ki zahteva popolno nespremenljivost do nove celovite ureditve, bi povzročila pravno paralizo davčnih zavezancev, ki bi bili izpostavljeni neenaki obravnavi, pravni negotovosti in arbitrarni obdavčitvi, kar ni mogel biti namen ustavne odločbe, katere cilj je zagotoviti pravno varnost in enakomerno obravnavo vseh davčnih zavezancev v prehodnem obdobju ob hkratnem zagotavljanju funkcionalne kontinuitete javnih financ občin.

45Glede na navedeno sodišče zaključuje, da:1. Odlok ni očitno nezakonit zgolj zato, ker je bil sprejet po 1. 1. 2014; 2. ne obstaja utemeljen dvom o skladnosti Odloka z odločbo Ustavnega sodišča; 3. zakonodajalčeva interpretacija je sistemsko skladna in funkcionalno nujna. Tako ni razlogov za prekinitev postopka in vložitev zahteve za oceno ustavnosti.

46Sodišče je tako zavrnilo tožnikovo trditev o nezakonitosti Odloka zgolj zaradi datuma njegovega sprejema. Sodišče zato nadaljuje s presojo drugih očitkov tožnika glede vsebinske zakonitosti Odloka.

- Glede kršitve 14. člena Ustave RS (enakost pred zakonom)

47Tožnik uveljavlja tudi, da sta 14. in 16. člen Odloka neustavna, ker kršita načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave. Neustavnost zatrjuje zaradi treh vrst nesorazmerij: (1) nesorazmerja med nadomestilom, predpisanim za zazidana zemljišča v drugem in tretjem območju, (2) nesorazmerja med nadomestilom za nezazidana zemljišča v drugem in tretjem območju, in (3) nesorazmerja med nadomestilom za zazidana in nezazidana stavbna zemljišča v drugem območju, v katerem se sicer nahajajo vsa tožnikova zemljišča.

48Po ustaljeni ustavnosodni presoji splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako, v bistvenem različne pa različno. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja. Ustavno sodišče je že večkrat zapisalo, da načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja upoštevanje sorazmerja med ugodnostmi stavbnih zemljišč in s tem povezanimi bremeni, ki jih normodajalec z različnim urejanjem pravnih položajev nalaga posameznim zavezancem.

- Glede zatrjevanega nesorazmerja med nadomestilom za zazidana in nezazidana stavbna zemljišča v drugem območju

49Po presoji sodišča tožnik ni uspel izkazati, da so nezazidana stavbna zemljišča v drugem območju nesorazmerno bolj obremenjena kot zazidana stavbna zemljišča v istem območju. Tega ni uspel izkazati zgolj s posplošenim navajanjem, da so zazidana stavbna zemljišča vrednotena z osnovno obremenitvijo 50 tč./m2, nezazidana stavbna zemljišča s stanovanjskim namenom pa s 115 tč/m2. Že tožnik sam ugotavlja, da se pri zazidanih stavbnih zemljiščih dodatno vrednoti še opremljenost z vsako od vrst komunalne infrastrukture (povezava na javno cesto in komunalna oprema), kar za nezazidana stavbna zemljišča ne velja. V skladu s 15. členom Odloka se tako zazidana stavbna zemljišča dodatno vrednotijo z do skupno 190 dodatnimi tč./m2. Po 15. točki 3. člena Gradbenega zakona (GZ-1) minimalna komunalna oskrba pri novozgrajenih stanovanjskih stavbah obsega oskrbo s pitno vodo in električno energijo, odvajanje odpadnih voda in dostop do javne poti ali ceste. To upoštevaje 14. in 15. člen Odloka pomeni, da so zazidana stavbna zemljišča s stanovanjskim namenom praviloma vrednotena med 200 in 240 točkami na m2.

50Sodišče posebej poudarja, da neposredna primerjava točkovanja med zazidanimi in nezazidanimi stavbnimi zemljišči ni ustrezna metodologija za ugotavljanje morebitnega nesorazmerja, saj gre za dve bistveno različni kategoriji zemljišč z različnimi zakonskimi podlagami za odmero nadomestila. Zazidana in nezazidana stavbna zemljišča se razlikujejo po načinu uporabe, načinu določanja površine za odmero NUSZ in po sistemu točkovanja v odloku. Pri zazidanih zemljiščih se upošteva le tlorisna površina objekta in dodatno komunalna opremljenost, pri nezazidanih pa celotna površina zemljišča brez dodatnega točkovanja komunalne opremljenosti. Takšna različna ureditev ima svojo stvarno upravičenost in jo predvideva tako zakon kot smiselna interpretacija sistema obdavčitve stavbnih zemljišč.

51Kolikor tožnik uveljavlja, da se v zvezi z odmero NUSZ pri zazidanih stavbnih zemljiščih upošteva zgolj neto tlorisna površina vseh zaprtih prostorov, pri nezazidanih stavbnih zemljiščih pa celotna površina, sodišče pojasnjuje, da je tak način odmere v skladu z zakonom in po presoji sodišča ni nesorazmeren. Drugi odstavek 218. člena ZGO-1 namreč določa, da se za zazidana stavbna zemljišča po tem členu štejejo tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb in gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. Ta zakonska rešitev je utemeljena s ciljem spodbujanja racionalnejše rabe stavbnih zemljišč, kar je legitimen cilj prostorske politike. Poleg tega je treba upoštevati, da tudi nezazidljivi deli zemljišča (zelene površine, dostopne poti, parkirišča) predstavljajo funkcionalno celoto s pozidanim delom in tako povečujejo uporabno vrednost nepremičnine. Če določena stavba gradbene parcele še nima določene, se do njene določitve za zazidano stavbno zemljišče šteje tisti del površine zemljiške parcele, na kateri stoji takšna stavba (fundus), pomnožena s faktorjem 1,5, preostali del površine takšne zemljiške parcele pa se šteje za nezazidano stavbno zemljišče (drugi odstavek). To pa pomeni, da četudi se zemljišče, na katerem je objekt, ovrednoti kot zazidano stavbno zemljišče, se v primeru, če površina tega zemljišča presega gradbeno parcelo oziroma fundus x 1,5, presežna površina ovrednoti kot nezazidano stavbno zemljišče. Višina NUSZ za s splošno komunalno infrastrukturo opremljeno zazidano stavbno zemljišče, kjer se upošteva le gradbena parcela, pa je skladno z odlokom višja od NUSZ za z enako komunalno opremo opremljeno nezazidano stavbno zemljišče (kot že pojasnjeno, se pri odmeri NUSZ za zazidana stavbna zemljišča dodatno upošteva opremljenost z elementi komunalne infrastrukture, pri nezazidanih stavbnih zemljiščih pa ne; vrednotenje zazidanega stavbnega zemljišča za stanovanjski namen v 2. območju v skladu s 14. in 15. členom Odloka tako lahko znaša do 240 točk/m2, vrednotenje nezazidanega stavbnega zemljišča za isti namen v 2. območju pa 115 točk/m2). Pri tem je pomembno, da se pri nezazidanih stavbnih zemljiščih osnovna komunalna opremljenost sicer upošteva kot pogoj za odmero NUSZ, vendar se ne točkuje dodatno, za razliko od zazidanih zemljišč, kjer se posamezne vrste komunalne infrastrukture dodatno točkujejo po 15. členu Odloka. Po povedanem očitanega nesorazmerja v škodo nezazidanih stavbnih zemljišč, tako ne more biti.

52Glede tožnikovega ugovora o konkretni višini obremenitve, kjer mora za nezazidana stavbna zemljišča s skupno površino 2.801 m² plačati 1.171,21 EUR, za zazidana stavbna zemljišča v skupni neto površini 411,60 m² pa 314,73 EUR, sodišče pojasnjuje, da takšna razlika izhaja iz različne metodologije odmere, kot je obrazloženo v prejšnji točki. Pri nezazidanih stavbnih zemljiščih se nadomestilo odmerja od celotne površine zemljišča po 115 točkah na m², pri zazidanih stavbnih zemljiščih pa se osnovna obremenitev 50 točk na m² neto tlorisne površine poveča za komunalno opremljenost skladno s 15. členom Odloka. Različna skupna višina obveznosti tako ne izhaja iz nesorazmerne obdavčitve, temveč iz dejstva, da se pri različnih vrstah stavbnih zemljišč uporablja različna metodologija odmere, ki ima svojo stvarno upravičenost, kot je pojasnjeno v prejšnji točki. Pri tem je treba poudariti, da različna skupna višina obveznosti ne izhaja iz diskriminacije, temveč iz različne metodologije: pri zazidanih zemljiščih se obdavčuje intenzivnost dejanske rabe (objekt z infrastrukturo), pri nezazidanih pa potencial celotne površine.

- Glede zatrjevanega nesorazmerja med nadomestilom za nezazidana zemljišča v drugem in tretjem območju

53Tožnik uveljavlja še neustavnost oziroma nezakonitost Odloka zaradi neustreznosti razvrstitve zemljišč po posameznih območjih in zaradi nerazumnega razlikovanja pri določitvi števila točk za odmero NUSZ (obremenitvi) med drugim in tretjim območjem.

54ZSZ/84 v 61. členu določa, da se pri določanju nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča upoštevajo: opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami ter možnost priključitve za te objekte in naprave; lega in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča; izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih. Po Dogovoru o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča in meril za določanje višine tega (Uradni list SRS, št. 19/86; v nadaljevanju Dogovor), na katerega odkazuje 61. člen ZSZ/84, je v okviru merila lege predvideno upoštevanje oddaljenosti zemljišča od ožjega mestnega centra oziroma od drugega oskrbnega središča in konfiguracija območja. Pri namembnosti zemljišča se upoštevajo opredelitev namena po prostorskih aktih ter neskladnost obstoječega namena s temi akti in neskladnost obstoječega namena s predvidenim. Pri smotrnosti uporabe zemljišča pa se upoštevajo gostota zazidave in skladnost obstoječe zazidave s predvideno po prostorskih akti.

55Iz navedenega izhaja, da se NUSZ plačuje od uporabnosti stavbnega zemljišča in da v okviru merila lege na njegovo uporabnost najbolj vpliva bližina oziroma oddaljenost nepremičnine od oskrbnih središč, pri čemer je pomembna tudi dostopnost javnega prevoza in bližina glavnih cest.

56Iz pojasnila Občine Medvode o kriterijih za razvrščanje naselij po legi v eno od štirih območij iz 12. člena Odloka izhaja, da je pri določitvi območij upoštevala oddaljenost od oskrbnega središča, kar vključuje šolo, zdravstvene storitve, trgovine in druge storitve, ter infrastrukturo in javni prevoz. Več kot je imelo naselje oskrbnih funkcij, v višje rangirano območje je bilo uvrščeno, tako da so v tretje in četrto območje uvrščene nepremičnine, ki so primarno namenjene bivanju, v teh pa ni oskrbnih funkcij, razen manjših trgovin z osnovno oskrbo ter posameznih storitvenih dejavnosti. Prvo in drugo območje sta rangirana višje tudi zaradi večjega pritiska na poselitev in bivanje ter razvoj gospodarskih dejavnosti, saj je predvidena širitev naselij in gospodarskih oziroma poslovnih con predvsem v naselju Medvode in bližnjih naseljih, ki se neposredno navezujejo na Medvode in Ljubljano ter se nahajajo ob glavni prometni povezavi med tema dvema občinama in so bližje oskrbnim funkcijam. To je eden od pomembnih kriterijev pri določitvi razmerja med drugim in tretjim območjem, saj so zemljišča v prvem in drugem območju med bolj zaželenimi, ker se nahajajo bližje prometni povezavi med Ljubljano in Medvodam in oskrbnim funkcijam. Upoštevana je še opremljenost s komunalno opremo in vrednost zemljišč na trgu. Pojasnila je še, da so naselja na ravnem terenu z manj vegetacije zaradi boljše dostopnosti in prometne povezljivosti uvrščena v 1. do 3. območje, 4. območje pa zajema hriboviti del občine.

57Po presoji sodišča v Odloku uporabljen kriterij lege, po katerem so bila določena posamezna, različno vrednotena območja, ustreza različnosti dejanskih stanj in razlikovanje ni arbitrarno. Osnovna komunalna opremljenost (vodovodno omrežje elektroenergetsko omrežje, ceste in kanalizacija pod pogojem, da niso dovoljene čistilne naprave), je pogoj za odmero nadomestila za nezazidano stavbno zemljišče ne glede na lego oziroma območje. Komunalna opremljenost je tudi sicer po zakonu in Dogovoru upoštevana kot posebno merilo, pri čemer sodišče sodi, da je lahko ta kriterij, glede na Odlok, ki se pri nezazidanih stavbnih zemljiščih komunalne opreme ne točkuje posebej, upoštevan pri legi nepremičnine v smislu dodatne komunalne opremljenosti (toplovod, plinovod, telekomunikacije, možnost dostopa to telekomunikacijskih omrežij različnih zmogljivosti in operaterjev, ipd.).

58Iz "Pregledne karte območij odmere nadomestila", ki je po drugem odstavku 12. člena sestavni del Odloka, je razvidno, da je občina prej opisane kriterije tudi uporabila, saj so naselja, zgoščena okoli centra Medvod, kjer je največja gostota oskrbnih funkcij (pošta, banka trgovine, šola, zdravstveni dom), uvrščena v prvo in drugo območje. Naselja, kjer je razvidna redkejša pozidava ter prisotnost gozdnih in kmetijskih površin, ki so bolj oddaljena od Medvod in glavne prometnice, so uvrščena v tretje območje. Še bolj oddaljena in nepozidana pa v četrto območje.

59Tožnikove nepremičnine se nahajajo v naselju ..., ki je v drugem območju, in imajo dostop do kanalizacije, vodovoda, ceste, elektrike in javnega prevoza. Tožnik primerja naselje ... z naselji ..., ki sta v tretjem območju. Navaja, da sta ti naselji od ... oddaljeni cca 2,4 oziroma 5 km, pri čemer imajo nepremičnine v ... zagotovljeno minimalno komunalno oskrbo (konkretno: nimajo zemeljskega plina, imajo možnost povezave na kanalizacijo, nimajo javnega prevoza). Javni prevoz je tudi v naseljih ... in ..., ki tudi v celoti sodita v tretje območje. Tožnik še dodaja, da se v ... nahaja šola in gasilski dom, vse ostale storitve (pošta, banka, občina, zdravstveni dom) se nahajajo v Medvodah, center Medvod pa je približno enako oddaljen od obravnavanih naselij, razen ..., ki so malo bolj oddaljene.

60Iz navedene pregledne karte, ki je sestavni del odloka, je razvidno, da ... in ... nista strnjeni bivanjski naselji, kot je to razvidno za tiste dele ... in drugih delov naselij te občine, ki so uvrščena v drugo območje, ampak gre za manjšo naselitev in večje območje kmetijskih in gozdnih zemljišč. ... in ..., ki sta v tretjem območju, pa sta očitno bistveno bolj oddaljeni od oskrbovalnega središča Medvod kot ... oziroma druga naselja v drugem območju.

61Glede na navedeno ne drži, da ni razumnih razlogov za razlikovanje med drugim in tretjim območjem. Naselja uvrščena v ti dve območji se vsa ne razlikujejo po istih kriterijih. To že po naravi stvari ni mogoče. Očitno pa je, da so med njimi razlike, ki utemeljujejo njihovo uvrstitev bodisi v drugo bodisi v tretje območje, gre pa zlasti za razlike v oddaljenosti od glavne prometne povezave med Medvodami in Ljubljano in in oskrbnih funkcij (šole, zdravstvene storitve, trgovine, pošte, banke), pri čemer je očitno, da je pomembna gostota teh funkcij.

62Tožnik v svoji tožbi navaja, da se njegova zemljišča nahajajo zelo blizu tretjega območja in da gre za zemljišča, ki so po uporabnosti zelo podobna (skoraj enaka) zemljiščem v tretjem območju. Z navedenim tožnik dejansko nasprotuje uvrstitvi njegovih zemljišč v drugo območje, kar pa ni bilo odločeno z izpodbijan odločbo in s tem ni niti predmet tega spora. Sodišče na tem mestu le pojasnjuje, da bližina razmejitvene črte še ne pomeni, da je ta postavljena nepravilno oziroma da je sploh ne bi smelo biti. Pomembno je le, da so za razmejitev ugotovljeni razumni razlogi, ki temeljijo na dejanskih razlikovalnih okoliščinah, kar pa sodišče že ugotovilo. Hkrati je jasno, da se pri določitvi razmejitvene črte ni mogoče izogniti določenemu prekrivanju posameznih razlikovalnih kriterijev preko določenih območij.

63Sodišče je presojalo tudi, ali je višina dodatne obremenitve zemljišč v drugem območju v razumnem sorazmerju z ugotovljeno višjo uporabnostjo teh zemljišč. Pri tem je sodišče sledilo stališču Vrhovnega sodišča v zadevah X Ips 13/2024, z dne 29. 1. 2025, X Ips 15/2024, z dne 19. 3. 2025, X Ips 17/2024, z dne 19. 3. 2025, X Ips 19/2024, z dne 19. 3. 2025, X Ips 21/2024, z dne 19. 3. 2025, (v navedenih zadevah je Vrhovno sodišče Republike Slovenije Odlok pri svoji presoji uporabilo), da mora uporaba izbranega kriterija prestati preizkus razumnosti tako, da do konca izpelje logiko, ki opravičuje razlikovanje: višina dodatne obremenitve mora biti v razumnem sorazmerju z višjo uporabnostjo, ki jo prinaša boljša lega zemljišča. Čeprav matematična razlika med obremenitvijo zemljišč v drugem in tretjem območju (povečanje za 109%, tj. razmerje 115:55) sama po sebi ne zadošča za presojo sorazmernosti, je pomemben kazalnik, ki ga je treba presojati v kontekstu konkretnih ugotovljenih razlik v uporabnosti zemljišč. Matematična razlika tako ni edino merilo, temveč je potrebno ugotoviti, ali ta razlika ustrezno odraža dejanske kvalitativne razlike med območji, ki utemeljujejo različno obravnavo.

64Pri presoji sorazmernosti celotne razlike je treba ugotovljene razlike med zemljišči iz različnih območij ovrednotiti. Sodišče ugotavlja, da razlike med drugim in tretjim območjem tvorijo konkretne in merljive prednosti, ki pomembno povečujejo uporabno vrednost zemljišč v drugem območju. Te razlike so: večja komunalna opremljenost (kanalizacijsko omrežje, plinovod, toplovod, telekomunikacije višjih zmogljivosti); večja gostota in bližina oskrbnih funkcij (šole, zdravstvene storitve, banke, pošte, trgovine in druge storitve); boljša prometna povezanost (bližina glavnih cest, dostopnost javnega prevoza, rednejše povezave); gostejša pozidava in strnjena bivanjska naselja, ki zagotavljajo boljše pogoje za bivanje in gospodarsko dejavnost; večji pritisk na pozidavo in razvoj, (povečane vrednosti nepremičnin v teh območjih so posledica in indikator tega prostorskega pritiska, ne pa neposreden kriterij za določitev višine NUSZ); večji konflikt med namensko in dejansko rabo, kar predstavlja oviro za izvajanje prostorske politike občine.

65Sodišče ugotavlja, da navedene razlike tvorijo večjo uporabnost zemljišč v drugem območju, ki je sorazmerna z njihovo dodatno obremenitvijo. Zemljišča v drugem območju zagotavljajo uporabniku večje udobje in kakovostnejše bivanje oziroma lažje opravljanje gospodarskih dejavnosti, kar se praviloma odraža tudi v višji tržni vrednosti teh zemljišč. Pri presoji sorazmernosti tako ni odločilna zgolj matematična razlika, temveč ali obremenitev odraža dejanske razlike v uporabnosti zemljišč. Upoštevajoč vse navedene razlike in prednosti, sodišče ugotavlja, da je povečanje obremenitve za 109% pri nezazidanih zemljiščih v drugem območju v primerjavi s tretjim območjem (115 točk proti 55 točk) sorazmerno z ugotovljeno razliko v uporabnosti zemljišč in ne pomeni kršitve načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Pri presoji te 109% razlike sodišče upošteva kumulativni učinek več kriterijev, kjer vsak posamezen ne bi sam utemeljil take razlike, jo utemeljuje šele njihova kombinacija.

66Sodišče posebej poudarja pomen kriterijev "večjega pritiska na pozidavo" in "večjega konflikta med dejansko in namensko rabo" v prvem in drugem območju, ki jih je Občina Medvode uporabila kot razlikovalna elementa. Ti kriteriji niso zgolj pavšalni ali nepreverljivi, temveč odražajo legitimne cilje prostorske politike občine in se nanašajo na kriterij smotrnosti rabe stavbnega zemljišča. NUSZ namreč predstavlja tudi enega izmed načinov izvajanja prostorske politike lokalne samouprave, ki spada med izvirne pristojnosti občin. Občina z NUSZ spodbuja določeno rabo prostora, skladno s prostorskimi akti in strateškimi cilji razvoja. Ker je za ohranjanje strnjenosti obstoječih naselij in preprečevanja razpršenosti poselitve pomembno, da se nezazidana stavbna zemljišča v urbanih območjih čim prej ustrezno pozidajo, je višja obremenitev z NUSZ v teh območjih utemeljena. To še posebej velja za nezazidana stavbna zemljišča v drugem območju, kjer občina želi, da se širi poselitev in pozidava. Nezazidana stavbna zemljišča v teh območjih predstavljajo večji konflikt (problem) za izvajanje prostorske politike občine kot zemljišča v tretjem območju, kjer je pritisk na pozidavo manjši in je razpršenost gradenj že obstoječ vzorec poselitve.

67Sodišče pri svoji presoji upošteva tudi, da je treba občini kot normodajalki na področju javnih financ dopustiti polje proste presoje glede primernosti izbranih davčnih ukrepov, torej tako glede izbire kriterijev razlikovanja kot njihovega vrednotenja. Absolutna višina obremenitve in razmerja med posameznimi območji so v določeni meri stvar politične odločitve občine v okviru njene fiskalne in prostorske avtonomije, dokler ta odločitev temelji na stvarnih in razumnih razlikah med zemljišči in ni očitno nesorazmerna. V obravnavanem primeru sodišče ugotavlja, da razlikovanje temelji na stvarnih razlikah in ni očitno nesorazmerno z vidika načela enakosti.

- Glede zatrjevanega nesorazmerja med nadomestilom za zazidana zemljišča v drugem in tretjem območju

68Po presoji sodišča tožnik ni uspel izkazati nesorazmerja v obremenitvi med zazidanimi stavbnimi zemljišči v drugem in tretjem območju. Glede na to, da so izkazani razumni razlogi za razlikovanje med naselji v navedenih območjih ter ob upoštevanju, da so po 14. členu Odloka ta zemljišča v prvem območju obremenjena z osnovno obremenitvijo 70 tč./m2, v drugem z 50 tč./m2, v tretjem s 30 tč./m2, v četrtem pa s 15 tč./m2 (k temu se lahko dodajo dodatki za komunalno opremo po 15. členu), za razliko v obremenitvi med drugim in tretjim območjem tožnik ni izkazal, da bi bila nesorazmerna.

69Razlika v obremenitvi zazidanih stavbnih zemljišč med 2. in 3. območjem (50 točk proti 30 točkam) predstavlja 66,7% razliko, ki je utemeljena z objektivnimi razlikami v legi, komunalni opremljenosti in dostopnosti do oskrbnih središč. Zemljišča v 2. območju so bližje oskrbnim središčem (pošta, banka, trgovine, šola, zdravstveni dom), bolje komunalno opremljena (kanalizacijsko omrežje, plinovod) in ležijo ob glavnih prometnih povezavah. Skladno s stališčem Ustavnega sodišča načelu enakosti ustreza takšna normativna različnost, ki ustreza različnosti dejanskih stanj. Ugotovljena razlika v točkovanju je sorazmerna z ugotovljeno razliko v uporabnosti zemljišč in tako ne pomeni kršitve načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS.

- Glede uporabe zemljišč kot kmetijskih zemljišč in o stvarnopravnih omejitvah

70Neutemeljene so tudi tožnikove navedbe, da zemljišča uporablja kot kmetijska zemljišča - kmetijska raba, kar bi moralo vplivati na mero nadomestila. Sodišče pojasnjuje, da se NUSZ odmeri glede na namensko, ne dejansko rabo zemljišča.

71Za odmero NUSZ je tako relevantna izključno namenska raba zemljišča, kot je določena v prostorskih aktih občine, ne pa dejanska raba. Pri površinah za kmetije (SKK) gre še vedno za stavbna zemljišča, namenjena gradnji, čeprav s posebnimi omejitvami glede vrste dovoljenih objektov (kmetijski in stanovanjski objekti kmetije). Namen NUSZ je med drugim tudi spodbujanje rabe prostora skladno s prostorskimi načrti občine. Občina ima v okviru svoje prostorske in fiskalne avtonomije, ki izhaja iz 140. in 147. člena Ustave RS, diskrecijsko pravico pri določanju obremenitev različnih vrst stavbnih zemljišč, dokler to počne na podlagi objektivnih kriterijev in v skladu z načelom enakosti. NUSZ se odmeri tudi za kmetijska zemljišča, če so po prostorskem načrtu opredeljena kot stavbna, saj to odraža njihovo potencialno uporabno vrednost ne glede na trenutno uporabo.

72Tožnikove navedbe o vknjiženih stvarnih bremenih nege in oskrbe ter omejeni razpolagalni pravici so z vidika odmere NUSZ irelevantne. NUSZ se skladno z 61. členom ZSZ/84 odmerja glede na objektivne lastnosti zemljišča (lega, namembnost, komunalna opremljenost), ne pa glede na subjektivne okoliščine lastnika ali stvarnopravne omejitve, ki obstajajo na nepremičnini. Namen NUSZ je obdavčitev potencialne uporabne vrednosti stavbnega zemljišča kot takega, ne glede na trenutne omejitve razpolaganja. Stvarnopravna bremena lahko vplivajo na tržno vrednost nepremičnine, vendar ne spreminjajo njenih objektivnih lastnosti, ki so podlaga za odmero NUSZ. Sodišče tako sodi, da stvarnopravne omejitve in ekonomski učinki na tožnika niso relevantni za presojo zakonitosti. NUSZ se odmeri od objektivnih kriterijev, ne glede na individualne okoliščine lastnika.

- O ugovoru vodotoka

73Tožnik opozarja, da del njegovih zemljišč predstavlja vodotok s pripadajočim varovalnim pasom, kjer gradnja skladno z vodnogospodarskimi predpisi ni dovoljena. Vendar, podobno kot pri drugih omejitvah gradnje, tovrstne omejitve ne vplivajo na določitev površine za odmero NUSZ. Tudi zemljišča z omejitvami gradnje zaradi vodotokov ostajajo stavbna zemljišča po namenski rabi, če so tako opredeljena v občinskem prostorskem načrtu. Za odmero NUSZ se upošteva celotna površina stavbnega zemljišča, vključno z deli, kjer gradnja zaradi različnih omejitev ni mogoča. Ta ureditev je skladna z drugim odstavkom 218. člena ZGO-1 v povezavi z določbami Zakona o vodah (ZV-1), ki za nezazidana stavbna zemljišča ne predvideva izločitve delov zemljišč, kjer gradnja ni mogoča zaradi naravnih ali drugih omejitev. Čeprav Zakon o vodah (ZV-1) omejuje posege na vodna in priobalna zemljišča, to ne vpliva na namensko rabo zemljišča po prostorskem načrtu občine, ki je edini relevanten kriterij za odmero NUSZ. Poleg tega je vodotok s pripadajočim zemljiščem funkcionalno povezan s preostalim zemljiščem in prispeva k njegovi uporabni vrednosti. Če tožnik meni, da določeno zemljišče zaradi vodotoka sploh ni primerno za gradnjo, ima možnost predlagati spremembo namenske rabe v občinskem prostorskem načrtu, ne more pa zahtevati oprostitve ali znižanja NUSZ iz tega razloga.

- O ugovoru omejitev gradnje

74Glede tožnikovega ugovora o omejitvah gradnje zaradi faktorja zazidanosti in odmikov sodišče pojasnjuje, da se NUSZ odmerja od celotne površine stavbnega zemljišča, ker tudi deli, kjer gradnja ni mogoča (zelene površine, odmiki od meja), povečujejo uporabno vrednost nepremičnine in so funkcionalno povezani s pozidljivim delom. Ta ureditev je skladna z načelom, da NUSZ obdavčuje potencialno uporabnost celotnega stavbnega zemljišča, ne le pozidljivega dela.

- Glede občinskega prostorskega načrta

75Tožnikov očitek o neskladju Odloka z OPN Občine Medvode ni konkretiziran in zato ni preverljiv. Površine za kmetije (SKK) so po občinskem prostorskem načrtu še vedno opredeljene kot stavbna zemljišča, le z omejitvijo na določene vrste objektov (kmetijski in stanovanjski objekti kmetije). Ta prostorska omejitev ne spreminja njihove obdavčitve z NUSZ, saj ostajajo stavbna zemljišča z gradbeno pravico.

- Glede vrednosti nepremičnine

76Tožnikova navedba, da nezazidana stavbna zemljišča po oceni GURS znašajo le 8.153,00 EUR, kar pomeni, da NUSZ predstavlja približno sedmino vrednosti nepremičnin, ni relevantna za presojo zakonitosti odmere NUSZ. Kot je Ustavno sodišče poudarilo v odločbi U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, NUSZ ni premoženjski davek, ki bi temeljil na vrednosti nepremičnine, temveč predstavlja nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, ki se odmeri glede na objektivne kriterije iz 61. člena ZSZ/84 (lega, namembnost, opremljenost s komunalno infrastrukturo). Razmerje med višino NUSZ in vrednostjo nepremičnine tako ne more biti merilo zakonitosti odmere. Potrebno je pojasniti, da je vrednost nepremičnin lahko indikator pritiska na poselitev in uporabnosti zemljišča, ter je kot taka lahko posredno upoštevana med elementi za razlikovanje območij, vendar ne more biti neposredno merilo za presojo zakonitosti odmere NUSZ. Ko je v točki 64. te sodbe med razlikami, ki utemeljujejo višjo obremenitev, navedena povečana vrednost nepremičnin, ta predstavlja indikator večjega prostorskega pritiska na pozidavo v določenem območju, kar kaže na legitimni prostorsko-politični cilj smotrne rabe stavbnih zemljišč iz 61. člena ZSZ/84. Vrednost nepremičnin sama po sebi torej ni neposreden kriterij za odmero NUSZ, temveč le kazalnik objektivnih prostorskih razmer, ki upravičujejo različno obravnavo območij.

Ključno

77Glede na navedeno niti 16. člen niti drugi odstavek 14. člena Odloka nista v neskladju z načelom enakosti iz 14. člena Ustave. Razlike v obremenitvi temeljijo na objektivnih razlikah, zagotavljajo pravično obravnavo davčnih zavezancev in so v razumnem sorazmerju s temi razlikami. Različna ureditev položajev zazidanih in nezazidanih zemljišč je utemeljena z legitimnimi cilji prostorske politike občine. Sodišče je na podlagi obrazloženega ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, zato je tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

K II. točki izreka

78Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

¹ F. Grad, v: F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, Ustavno pravo, Pravna fakulteta 2016, str. 540.
² M. Pavčnik, Razumevanje prava, GV založba 2021, str. 81-82.
³ Predlog ZIPRS 1819, EVA št. dokumenta 2015 - 16 11-0176/00712-18/2017/13, z dne 3. 10. 2017, k 55. členu.
⁴ Predlog ZIPRS 1819, EVA št. dokumenta 2015-1611-0176/00712-18/2017/13, z dne 3. 10. 2017, k 55. členu.
⁵ Prav tam.