UPRS Sodba II U 66/2021-26

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1Z izpodbijano odločbo je bilo odločeno, da mora inšpekcijska zavezanka (tožnica v tem upravnem sporu) takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo kovinske nadstrešnice za potrebe gostinskega vrta, tlorisne površine 26,70 m2 v obliki presekanega pravokotnika z max. tlorisnimi merami 6,53 x 4,35 m, ki jo je postavila po sanaciji talne terase v avgustu 2018 pred gostinskim lokalom A., na zemljiščih katastrska občina 000 B. parcela 1306/43 in parcela 1306/45, brez pravnomočnega gradbenega dovoljenja (1. točka izreka); do 1. 6. 2020 na svoje stroške odstraniti ta objekt, zemljišče in fasado poslovno stanovanjskega objekta pa vzpostaviti v prejšnje stanje (2. točka izreka), sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti iz 2. točke izreka te odločbe, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka); da so za nedovoljen objekt iz 1. točke izreka prepovedana naslednja dejanja: - izvedba komunalnih priključkov na gospodarsko javno infrastrukturo, - vpisi in spremembe vpisov v zemljiški knjigi, - uporaba ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti, - promet z njim ali zemljiščem, na katerem je, - overitve pogodb, sklepanje pravnih poslov, sklenitev kreditnih, zavarovalnih, najemnih, zakupnih, delovršnih in drugih pravnih poslov (4. točka izreka); da se objekt iz 1. točke izreka te odločbe po vročitvi odločbe označi s tablo (5. točka izreka); da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka izreka), da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom (7. točka izreka) ter da je zavezanec dolžan o izvršitvi odločbe takoj obvestiti organ, ki je izdal odločbo (8. točka izreka).

2Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica kot investitorka v juliju 2018 zaradi sanacije temeljne plošče, ki jo je za naročnika Občino Slovenska Bistrica izvajalo gradbeno podjetje, začasno odstranila obstoječo nadstrešnico, tj. pokriti gostinski vrt ob gostinskem lokalu A., po končani sanaciji temeljne plošče pa jo je konec julija oz. v avgustu 2018 ponovno postavila na isto lokacijo ter jo obnovila, tako da je odstranila dotrajano cerado na strehi in jo zamenjala s pločevinasto kritino. Nadstrešnica je po namembnosti gostinska stavba, saj gre za pokrit gostinski vrt, v katerem je pet gostinskih miz s po štirimi stoli za strežbo na gostinskem vrtu, v katerem je tudi elektro instalacija za razsvetljavo in priklop TV aparata, meteorne vode s strehe pa so speljane po talni plošči do obstoječega požiralnika z ltž rešetko. Tlorisna površina nadstrešnice znaša 26,70 m2 in se glede na čas ponovne postavitve na isto lokacijo po sanaciji talne plošče, tj. po zaključenih delih sanacije z dnem 30. 7. 2018, po določbah novega Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) prišteva med objekte, saj gre za stavbo, narejeno z zaključnimi gradbenimi deli - ključavničarskimi in krovskimi deli, po namembnosti gostinski lokal tlorisne površine nad 25 m2 in se po določbah nove Uredbe o razvrščanju objektov (Uradni list RS, št. 37/2018) prišteva med manj zahtevne objekte, katere gradnja se lahko prične na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja.

3Gostinski lokal A. je lociran v kletni in pritlični etaži PSO v stavbi 123-del stavbe 29 k.o. 000 B., ki je v lasti C. C. Iz podatkov AJPES je razvidno, da je na tem naslovu vpisana samostojna podjetnica D. D. s.p. in družba E., poslovno svetovanje in posredništvo, d.o.o., ki jo zastopa direktorica D. D., mati C. C.

4Tožnica je zoper odločbo vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor kot neutemeljeno zavrnilo. Iz obrazložitve drugostopne odločbe izhaja, da gre v konkretnem primeru kovinske nadstrešnice za stavbo kot pokrit objekt, kamor se lahko vstopi in je namenjen bivanju ali opravljanju dejavnosti in s tem za objekt, skladno z določbami 25. točke prvega odstavka 2. člena GZ, za razliko od prej veljavnega Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Po Prilogi 1 veljavne Uredbe o razvrščanju objektov (Uradni list RS, št. 37/2018) se gostinske stavbe, kot je konkretna, klasificirajo pod točko 1211 Hotelske in podobne gostinske stavbe, pod točko 12112 Gostilne, restavracije in točilnice, kjer sploh ne obstajajo enostavni objekti, za katere ni potrebno gradbeno dovoljenje. Objekti, ki so namenjeni gostinski dejavnosti po tej točki, kot je v konkretni zadevi, ne glede na zahtevnost potrebujejo gradbeno dovoljenje. Objekti, zgrajeni pred uveljavitvijo te uredbe, se razvrstijo v skladu s to uredbo, če je za investitorja to ugodneje, vendar navedena nadstrešnica v času veljave ZGO-1 ni bila uvrščena med objekte glede na zahtevnost gradnje. Navedena nadstrešnica je bila v času veljave določb GZ odstranjena in postavljena ponovno, deloma drugačna. Čeprav izboljšana, mora izpolnjevati bistvene zahteve, skladno z GZ in Uredbo o razvrščanju objektov, in s tem obveznost pridobitve gradbenega dovoljenja. Pojasnjeno je tudi, da ne gre za ponovno odločanje o isti stvari, glede na predhoden inšpekcijski postopek, v katerem je bila v pritožbenem postopku (z odločbo št. 0612-146/2014-2-00641116 z dne 10. 11. 2014) odpravljena inšpekcijska odločba št. 06122-2982/2013/7 z dne 21. 2. 2013 in postopek ustavljen. Predmetni nadstrešek torej ni ostal enak - ni privijačen, namesto s ponjavo je prekrit s pločevino in je bil postavljen v letu 2009 in odstranjen ter ponovno podoben postavljen v letu 2018, v času uveljavljenega GZ. Glede na navedeno je drugostopni organ pritožbo kot neutemeljeno zavrnil.

5Tožnica je zoper zgoraj navedeno odločitev vložila tožbo v upravnem sporu. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in postopek ustavi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6V tožbi navaja, da je bila nadstrešnica narejena in postavljena že v letu 2009. V letu 2018 je Občina Slovenska Bistrica izvajala sanacijo talne plošče, na kateri stoji nadstrešnica, ki je že bila predmet inšpekcijskega postopka. Po sanaciji talne plošče je bila nadstrešnica, ki je bila pred tem zgolj odmaknjena, postavljena nazaj na isto mesto, pri čemer je bila prebarvana in zamenjana streha, ki je zaradi starosti puščala.

7V tožbi graja, da gradbena inšpektorica ni preverila, kdo opravlja gostinsko dejavnost in koristi nadstrešnico. To je namreč družba E., d.o.o, zato je izpodbijana odločba nepravilna. Napačna je tudi ugotovitev, da je na naslovu gostinskega lokala registrirana D. D. s.p. Od leta 2017 je najemnik gostinskega lokala in nadstrešnice družba E., d.o.o., zato bi se inšpekcijske odločbe morale glasiti na to družbo, ne na tožnico.

8Tožnica nasprotuje tudi zaključku, da bi zaradi prestavitve nadstreška za kratek čas oz. manj kot 14 dni, ko je bil vrnjen na prejšnje mesto, morala pridobiti gradbeno dovoljenje v skladu s 5. členom GZ. Ker ne gre za nov objekt, temveč za objekt, ki je bil zaradi potrebe sanacije prestavljen in nato vrnjen na mesto, kjer je bil pred tem, kar izhaja tudi iz prvostopne in drugostopne odločbe, pred tem je bila nadstrešnica privijačena v tla, sedaj pa ne več, da se ne posega v obnovljena tla, ne gre za gradnjo v smislu GZ, temveč zgolj za vzdrževanje talne plošče in začasno odstranitev in vrnitev na mesto, kjer je bila že prej.

9Gradbeni inšpektor ne bi smel ponovno voditi postopka o isti stvari, o kateri je že bilo odločeno, ko je bil postopek inšpekcijskega nadzora, opravljen v letu 2013, v pritožbenem postopku ustavljen.

10Dejstvo prestavitve nadstrešnice za čas sanacije temeljne plošče in nato vrnitev nadstrešnice na isto mesto, ne spreminja ne dejanskega ne pravnega stanja. Dejansko stanje je, da gre za isto nadstrešnico, ki je bila le obnovljena v smislu zamenjave tekstilne obloge na strehi s pločevinasto streho in da sedaj ni privijačena v tla. Ti dve spremembi ne predstavljata posega v nadstrešnico, da bi to spremenilo pravno stanje in da bi lahko govorili o tem, da gre za nov objekt, ki se sedaj presoja po GZ in ne po ZGO-1.

11Pri svojih stališčih je tožnica vztrajala tudi v vloženi pripravljalni vlogi z dne 18. 7. 2024, ki jo je sodišču posredovala tožnica sama. Sklicuje se na prepoved ponovnega odločanja v pravnomočno odločeni zadevi. Navaja, da gradbena inšpektorica ni obravnavala objekta v trenutku postavitve na enako mesto enakega nazaj, tudi z enako kritino, kot to kaže nova slika z dne 14. 12. 2018, ampak šele več kot pol leta kasneje, ko so morali urgentno opraviti vzdrževalna dela le na zamenjavi kritine, ker je bila zaradi vetra in močnih nalivov popolnoma uničena in nevarna za uporabo na nadstrešku. Inšpektorica je napačno štela, da se je nadstrešek pri vrnitvi nazaj vrnil z zamenjano kritino, kar ni res. V dokaz predlaga fotografiji z dne 14. 12. 2018, kar prikazuje, da je bila pokrita terasa s cerado, torej staro kritino že od konca julija 2018, ko so jo po sanaciji vrnili nazaj. Inšpektorica je v zapisniku trdila narobe, da je nadstrešek po sanaciji postavljen nazaj z novo streho in napačno zaključi, da bi zaradi tega morala imeti novo gradbeno dovoljenje. Zamenjava kritine pa se uvršča med vzdrževalna dela, za katera po GZ ni treba gradbenega dovoljenja.

12Tožnica navaja še nova dejstva, saj je 17. 7. 2024 pridobila nove listinske dokaze po naključju, ko se je zaradi pleskanja prostora in premikanja pohištva našla mapa s temi dokumenti za sedežno garnituro, ki jih zato lahko prilaga šele sedaj. Z računom št. 18-00129 z dne 14. 8. 2018 dokazuje, da so se vsa dela zaključila tega dne in s slikami, da je bila 5. 7. 2018 še vedno postavljena nadstrešnica s prvotno enako streho, istih mer na istem mestu. Nadstrešek je bil odstranjen še po prejšnjem zakonu in v času veljavnosti prejšnjega zakona tudi vrnjen. Umaknjen je bil za 10 do 11 dni, kar je bilo potrebno zaradi nujne sanacije ploščadi, ker je zaradi zatekanja bilo ogroženo premoženje in življenja ljudi. Ukrep inšpektorata je nerazumen in pomeni kršenje človekovih pravic in ustave. Inšpektor bi moral upoštevati tudi razlog umika nadstrešnice, ki se je vrnila enaka na isto mesto. Pri uradih in inšpektoratih za okolje in prostor ji je bilo zagotovljeno, da če se nadstrešek le umakne in postavi nazaj na isto mesto, ni potreba pridobitev nobene dodatne dokumentacije ali novega gradbenega dovoljenja. Če nadstrešnice ne bi odstranila, bi lahko bila kaznovana, in sicer so ji grozili in želeli naložiti plačilo za neuspelo sanacijo, kar bi znašalo več kot 100.000 EUR; ravnala je odgovorno in zakonito. GZ je pričel veljati 1. 6. 2018 in v tem času do 5. 7. 2018 je bil nadstrešek še postavljen in je bil še nespremenjen več kot 1 mesec po njegovem sprejemu. Nadstreška ni na novo postavljala v času novega zakona. Z odmikanjem nadstreška so torej začeli po sprejemu novega GZ.

13Tožena stranka je po pozivu sodišča predložila upravni spis. Tožena stranka je podala pisno soglasje, da sodišče odloči na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov strank brez glavne obravnave na podlagi 5. alineje drugega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

14V zadevi je bila 31. 1. 2025 opravljena glavna obravnava, na katero tožena stranka ni pristopila, zato jo je sodišče opravilo v njeni odsotnosti¹. Na naroku je sodišče vpogledalo v in prebralo vse listine upravnega spisa zadeve ter v listinske priloge strank, predložene v spis, in sicer za tožnico priloge A1 do A10, vpogledalo je tudi fotografijo nadstrešnice, ki jo je tožnica predložila na naroku.

K I. točki izreka

15Tožba ni utemeljena.

16Sodišče v tem upravnem sporu presoja zakonitost inšpekcijske odločbe, s katero je bil tožnici na podlagi 82. člena GZ izrečen ukrep takojšnje ustavitve gradnje kovinske nadstrešnice za potrebe gostinskega vrta, ki jo je postavila po sanaciji talne terase v mesecu juliju 2018 pred gostinskim lokalom A., na zemljiščih katastrska občina 000 B. parcela 1306/43 in parcela 1306/45, kot nelegalnega objekta, saj se gradi brez pravnomočnega gradbenega dovoljenja ter da mora v določenem roku ta objekt odstraniti, zemljišče in fasado poslovno stanovanjskega objekta pa vzpostaviti v prejšnje stanje, ker bo sicer sledila prisilna izvršba.

17Tožnica ne prereka ugotovljenih lastnosti nadstrešnice, ki ima max. tlorisne mere 6,53 x 4,35 m in z dvema prisekanima robovoma znaša 26,70 m2; po namembnosti je gostinska stavba, saj gre za pokrit gostinski vrt, v katerem so gostilne mize s stoli za strežbo na gostinskem vrtu, v njem je tudi elektro instalacija za razsvetljavo in priklop tv aparata, meteorne vode s strehe so speljane po talni plošči do obstoječega požiralnika z ltž rešetko; gre torej za objekt po določbah GZ.

18Odločitev temelji na dejanskem stanju, ugotovljenem v izpodbijani odločbi in ga navaja tudi tožnica v tem upravnem sporu, torej med strankama ni sporno, da je bila obravnavana nadstrešnica prvič postavljena v letu 2009, v mesecu juliju 2018 je obstoječo nadstrešnico začasno odstranila zaradi sanacije talne plošče (to je za naročnika Občino Slovenska Bistrica izvedel izvajalec F. gradbeništvo d.o.o.), po sanaciji talne plošče, ki je bila končana konec julija 2018, pa je nadstrešnico ponovno postavila na isto lokacijo.

19Že na podlagi teh ugotovitev je pravilen zaključek v izpodbijani odločbi, da bi za to postavitev objekta nadstrešnice potrebovala pravnomočno gradbeno dovoljenje za manj zahteven objekt skladno z GZ. Čeprav je bila sama nadstrešnica narejena že prej in čeprav v času (prve) postavitve l. 2009 za njeno postavitev gradbeno dovoljenje ni bilo potrebno glede na takrat veljavno gradbeno zakonodajo, je v tej zadevi bistveno, da je bil obravnavani objekt v juliju 2018 najprej odstranjen, nato pa ponovno postavljen na lokacijo pred gostinski lokal na istem naslovu, na zemljiščih katastrska občina 000 B. parcela 1306/43 in parcela 1306/45, torej je šlo za novo postavitev objekta. V času nove postavitve v juliju 2018 je veljaven predpis GZ² zahteval za gradnjo³, torej novo postavitev tovrstnega objekta, ki je klasificiran kot gostinska stavba, pridobitev gradbenega dovoljenja. Tožničin poudarek, da je šlo za začasno prestavitev, tega ne spremeni, saj je bil objekt odstranjen, nato pa v juliju 2018 na novo postavljen. Prav tako na odločitev na vplivajo okoliščine, zakaj je morala nadstrešek (začasno) odstraniti.

20Prav tako ni odločilna ugotovitev, kdaj je bila na objektu zamenjana streha, glede česar je tožnica v tožbi navedla, da je bila streha prebarvana in zamenjana ob postavitvi nadstrešnice nazaj, v pripravljalni vlogi pa, da je bil v juliju 2018 postavljen nazaj objekt s prvotno streho, kasneje v decembru 2018 pa je bila zamenjana kritina strehe. Čeprav je bila menjava strehe izvedena kasneje, torej v juliju 2018 ni bil postavljen nazaj objekt z novo pločevinasto streho, temveč z obstoječo streho iz cerade, je šlo za novo postavitev tega objekta, ki je nesporno imel streho.

21Neutemeljen pa je tudi tožbeni ugovor glede kršitve pravila "ne dvakrat o isti stvari", ki ga ureja Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v 4. točki prvega odstavka 129. člena. Iz tega izhaja, da ni mogoče začeti novega upravnega postopka, če je bilo o isti zadevi že pravnomočno odločeno tako, da je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali pa so ji bile naložene kakšne obveznosti. Prepoved ponovnega odločanja torej velja le za tiste primer, ko je bilo o zadevi materialno pravnomočno odločeno, ne pa tudi, če je bila odločitev zgolj formalno pravnomočna (npr. je bila zahteva zavrnjena ali zavržena oziroma postopek ustavljen)⁴. V obravnavani zadevi je bila v povezanem predhodnem inšpekcijskem postopku sprejeta odločitev (v pritožbenem postopku izdana odločba št. 0612-146/2014-2-00641116 z dne 10. 11. 2014, s katero je bila tudi odpravljena odločba o inšpekcijskem ukrepu) o ustavitvi inšpekcijskega postopka, ki je v celoti procesne narave. Ob izdaji navedenega sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka ostane pravna situacija nespremenjena, saj inšpektor ne poseže v pravni položaj zavezanca in drugih oseb in v izreku tega sklepa ničesar ne ugotavlja, niti ne nalaga in tudi ne zavrača kakšnega zahtevka. Torej s sklepom o ustavitvi postopka ni bilo odločeno o tožničinih pravicah ali dolžnostih, med strankami ni nastalo nobeno pravno razmerje, zato je mogoče o tej stvari postopek ponovno začeti⁵.

22Sodišče pa ob tem pripominja, da so se v konkretni zadevi spremenile dejanske okoliščine, saj je bila nadstrešnica zaradi obnove tal odstranjena in nato vrnjena na isto mesto, torej na novo postavljena v letu 2018, to je v času, ko je že veljala nova gradbena zakonodaja (GZ). Zgolj to, da je bil obravnavan isti nadstrešek, ob različnem dejstvu časa postavitve, namreč ne pomeni iste zadeve. Zato niti ni mogoče govoriti o tem, da gre za isto zadevo.

23Tožbeni ugovor, da inšpekcijska odločba ni naslovljena na pravo osebo, ni utemeljen. Skladno s prvim odstavkom 79. člena GZ je inšpekcijski zavezanec v postopku inšpekcijskega nadzora investitor; če je investitor neznan, se za inšpekcijskega zavezanca šteje zemljiškoknjižni lastnik zemljišča ali objekta, na katerem se izvaja gradnja. Organ prve stopnje je osebo, ki je inšpekcijski zavezanec, tj. tožnica, ugotovil na podlagi ugotovitev v inšpekcijskem postopku, kar izhaja iz zapisnikov z dne 25. 9. 2019, 26. 9. 2019, 3. 10. 2019, ki so bili tožnici vročeni dne 17. 10. 2019, ko je bila v tem inšpekcijskem postopku zaslišana kot stranka, kot izhaja iz zapisnika z dne 17. 10. 2019. Tekom postopka na prvi stopnji tožnica temu ni nasprotovala, čeprav je v inšpekcijskem postopku aktivno sodelovala. V pritožbi je sicer navedla, da ne drži, da je bila ona investitor, ampak je bila Občina Slovenska Bistrica, vendar pa tudi že iz ostalih njenih pritožbenih navedb izhaja, da je bila občina investitor za sanacijo talne plošče zaradi zamakanja ter da gre za njen nadstrešek (npr. na 2. strani pritožbe). Ugovor, da bi inšpekcijska odločba morala glasiti na družbo E., d.o.o. kot najemnika gostinskega lokala in nadstrešnice, je tožnica postavila šele v tožbi. Na glavni obravnavi pa je v utemeljitev tega ugovora podala še navedbe, da tožnica ni lastnica ne posestnica poslovnih prostorov s teraso, kjer je postavljena nadstrešnica. Vendar v upravnem sporu tožnica v tožbi ne more uveljavljati razlogov, ki jih ni uveljavljala tekom upravnega postopka in se sklicevati na okoliščine, na katere se v pritožbi ni sklicevala. Gre za nedovoljene tožbene novote, saj tožnica tega ni navajala v upravnem postopku (niti v pritožbi zoper izpodbijano odločbo), in za to ni navedla upravičenih razlogov (52. člena ZUS-1). Sicer pa očitek, da gradbena inšpektorica ni preverila, kdo opravlja gostinsko dejavnost in koristi nadstrešnico, ni utemeljen, saj je za opredelitev inšpekcijskega zavezanca odločilno, kdo je investitor, torej kdo je objekt postavil, ne pa kdo opravlja gostinsko dejavnost in koristi nadstrešnico. Enako velja glede dejstev o lastništvu in posesti poslovnih prostorov s teraso, kjer je postavljena nadstrešnica, saj bi bilo skladno s prvim odstavkom 79. člena GZ za inšpekcijskega zavezanca šteti zemljiškoknjižnega lastnika zemljišča ali objekta, na katerem se izvaja gradnja, le če bi bil investitor neznan, kar pa v konkretnem primeru ni, saj je bilo v inšpekcijskem postopku pravilno ugotovljeno, da je to tožnica.

24Sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita ter da je bil postopek pred njeno izdajo pravilen, sodišče pa ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Sodišče je zato tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

K II. točki izreka

25Sodišče je tožničini zahtevi za povrnitev stroškov upravnega spora odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

¹ Če toženec na pride na glavno obravnavo, se ta kljub temu opravi (drugi odstavek 58. člena ZUS-1).
² GZ se je uporabljal od 1. 6. 2018 do 31. 5. 2022. Pred GZ je veljal ZGO-1. Od 1. 6. 2022 dalje se uporablja GZ-1.
³ gradnja je izvedba gradbenih in drugih del, povezanih z gradnjo, ki obsega novogradnjo, rekonstrukcijo, vzdrževanje objekta, vzdrževalna dela v javno korist, odstranitev in spremembo namembnosti (6. točka prvega odstavka 3. člena GZ)
⁴ Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku - 2. knjiga, UL RS, PF Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, komentar k 129. členu, str. 29-30.
⁵ Tako VSRS Sklep I Up 27/2021 z dne 1. 9. 2021 in drugi.