VSRS Sklep X Ips 302/2017

I. Prekinjeni postopek se nadaljuje.

II. Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, oddelka v Mariboru, II U 88/2016-9 z dne 23. 8. 2017, se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v novo sojenje.

III. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

1Z izpodbijano sodbo je Upravno sodišče Republike Slovenije, oddelek v Mariboru (v nadaljevanju Upravno sodišče), na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožnika, s katero je izpodbijal odločbo Agencije RS za okolje, št. 42602-19/2014-10 z dne 28. 10. 2015. S to odločbo mu je bilo naloženo plačilo drugega obroka nadomestila za rabo vode v višini 9.140,61 EUR, ki zapade v plačilo 31. 12. 2015. Ministrstvo za okolje in prostor (sedaj Ministrstvo za naravne vire in prostor) je tožnikovo pritožbo zavrnilo z odločbo, št. 3555-3/2015/8 z dne 1. 2. 2016.

2Iz dejanskega stanja, ugotovljenega v upravnem postopku, na katero je odločitev oprlo Upravno sodišče, izhaja, da je bilo tožniku z odmerno odločbo toženke, št. 42602-19/2014-2 z dne 29. 12. 2014, na podlagi četrtega odstavka 199.b člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) odmerjeno nadomestilo za rabo vode v višini 243.942,40 EUR, z obročnim plačilom v 27. zaporednih letnih obrokih, pri čemer je višina prvega obroka znašala 9.034,90 EUR.¹ Višina drugega obroka (ki je predmet tega upravnega spora) je obračunana ob upoštevanju referenčnih obresti v višini 1,17 %.

3Iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja, da Upravno sodišče ni sledilo tožnikovim ugovorom o protiustavnosti določb Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), ki urejajo način, višino in postopek plačila nadomestila za obstoječo in dejansko posebno rabo vode ter plačilo vodne pravice, ki so bile v ZV-1 vnesene z Zakonom o dopolnitvah Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1C). Po presoji Upravnega sodišča pri določbah ZV-1, ki so bile podlaga za odmero, ne gre za prepovedano retroaktivno učinkovanje. Ocenilo je, da z njimi ni bilo poseženo v tožnikove pridobljene pravice in da tožnik ni bil postavljen v neenakopraven položaj v primerjavi z drugimi subjekti, ki uporabljajo vodo. Presodilo je še, da z odmero ni bilo kršeno niti načelo pravne države, niti z njo ni bilo poseženo v pravico do enakosti pred zakonom in lastninsko pravico. Upravno sodišče je zavrnilo tudi tožbeni ugovor o kršitvi načela ne bis in idem.

4Zoper sodbo Upravnega sodišča je tožnik (v nadaljevanju revident) vložil revizijo. V njej med drugim navaja, da je Upravno sodišče zmotno uporabilo materialno pravo. ZV-1C namreč retroaktivno posega v njegove pravice. Napačno je tudi stališče, da je podana in izkazana javna korist, ki naj bi bila v tem, da se zagotovi enakopravnost uporabnikov vode. Upravni organ je že pred uveljavitvijo ZV-1C imel možnost odločati o podelitvi vodnih pravic in tudi odmeriti dejansko rabo vode, pa tega zaradi lastne neaktivnosti ni storil. Zakonodajalec za sprejem nove zakonodaje ni imel nobenih stvarnih razlogov, zasledoval je izključno proračunske koristi. Upravno sodišče zmotno ni uporabilo obligacijskih pravil o zastaranju oziroma se z vprašanjem zastaranja sploh ni ukvarjalo, kršilo pa je tudi prepoved dvakratnega odločanja o isti stvari (ne bis in idem). Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi in odpravi odločbo Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 42602-19/2014-10 z dne 28. 10. 2015, oziroma podrejeno, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Dovoljenost revizije

5Revizija je dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1,² ki je v času vložitve revizije določala, da je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo. V obravnavani zadevi se kot pomembni pravni vprašanji postavljata retroaktivnost posameznih določb ZV-1, ki določajo odmero nadomestila za rabo vode in zastaranje odmere takega nadomestila.

6Na revizijo tožena stranka ni odgovorila.

K I. točki izreka

7Vrhovno sodišče je s sklepom z dne 20. 7. 2020 prekinilo postopek, ker je v zadevi X Ips 267/2017, na podlagi 156. člena Ustave oziroma prvega in drugega odstavka 23. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) vložilo zahtevo za oceno ustavnosti določb četrtega in petega odstavka, prve in tretje alineje šestega odstavka ter sedmega odstavka 199. b člena, prvega odstavka, prvega stavka drugega odstavka in petega odstavka 199. e člena ZV-1. Ker so bile te določbe relevantna pravna podlaga tudi za odločitev v tej zadevi, je torej Vrhovno sodišče skladno z drugim odstavkom 23. člena ZUstS s sklepom X Ips 302/2017 z dne 20. 7. 2020 prekinilo postopek odločanja o reviziji do odločitve Ustavnega sodišča.

8Ustavno sodišče Republike Slovenije je o zahtevi Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 267/2017 odločilo z odločbo U-I-348/20-20 z dne 30. 5. 2024. Odločilo je, da se peti odstavek in tretja alineja šestega odstavka 199.b člena ter prvi odstavek in prva poved drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena ZV-1 razveljavijo, kolikor se na njihovi podlagi lahko zaračuna nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pred 1. 1. 2008. Zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka, prve alineje šestega odstavka in sedmega odstavka 199.b člena ZV-1 pa je zavrglo, ker v zadevi X Ips 267/2017 za odločitev niso upoštevni. Ker je s to odločitvijo prenehal zakonski razlog za prekinitev postopka, se revizijski postopek pred Vrhovnim sodiščem lahko nadaljuje.

9Vrhovno sodišče je obe stranki seznanilo s citirano odločbo Ustavnega sodišča in ju pozvalo, da se o njej lahko pisno izjavita. Revident je to s posebno vlogo storil. Navedel je, da je ob upoštevanju ustavne odločbe izpodbijana sodba nezakonita, saj temelji na materialnopravnih določbah, ki so bile ugotovljene kot protiustavne. Predlaga njeno spremembo na način, da se tožbi ugodi in vrne zadevo upravnemu organu z napotkom, da upošteva odločbo Ustavnega sodišča in izda novo odmerno odločbo.

K II. točki izreka

10Revizija je utemeljena.

11Izpodbijana odločba Agencije RS za okolje, št. 42602-19/2014-10 z dne 28. 10. 2015, je bila izdana na podlagi prvega odstavka 199.c člena ZV-1. Ta določba sicer ni bila predmet presoje Ustavnega sodišča, vendar so po presoji Vrhovnega sodišča temeljna stališča iz citirane odločbe Ustavnega sodišča tako glede pravne narave nadomestila za rabo vode (javna dajatev) kot s tem povezanega zastaranja po pravilih davčnega postopka, za odločitev uporabljiva tudi v obravnavanem primeru.

Postopek pred Ustavnim sodiščem

12Vrhovno sodišče je menilo, da so določbe ZV-1 (četrtega in petega odstavka, prve in tretje alineje šestega odstavka ter sedmega odstavka 199.b člena, prvega odstavka, prvega stavka drugega odstavka in petega odstavka 199.e člena), kolikor se nanašajo na rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pred uveljavitvijo ZV-1C, v neskladju z ustavno prepovedjo povratne veljave pravnih aktov iz 155. člena Ustave. Iz zakonodajnega gradiva po mnenju Vrhovnega sodišča ne izhaja, da bi bila izkazana javna korist, ki bi utemeljevala povratno učinkovanje izpodbijanih zakonskih določb. V zvezi z izpodbijanimi določbami, ki urejajo obveznost plačila nadomestila za rabo vode (199.b člen ZV-1) je ZV-1C na novo uvedel obveznost plačila nadomestila za rabo vode za tiste uporabnike, ki vodne pravice (še) niso imeli, pa so vodo kljub temu rabili. Javnega interesa za nazaj ni mogoče utemeljiti s povratno vzpostavitvijo enakopravnega obravnavanja uporabnikov vode, ki je posledica prejšnje nepopolne zakonske ureditve, kot tudi ni dopustno sankcionirati opustitve dolžnosti uporabnikov po prvem odstavku 199. člena ZV-1 z naložitvijo plačila denarnega nadomestila za nazaj. Večletno dopuščanje posebne rabe vodnega javnega dobra brez plačila za vodno pravico, ki gotovo ni v javnem interesu, ne izkazuje javne koristi za povratno učinkovanje izpodbijanih določb, temveč je odgovornost za takšno stanje na državnih organih. Poleg tega na podlagi kriterijev iz drugega odstavka 123. člena ZV-1 ni bilo mogoče niti predvideti, kaj šele določiti višine plačila za vodno pravico. Kriterije je nato več kot deset let kasneje določil šele ZV-1C. Tako ima tudi ta zakonska ureditev, ki ureja obdobje in določitev višine plačila za vodno pravico (199.e člen ZV-1), učinek za nazaj. Zato je Vrhovno sodišče vložilo zahtevo za oceno ustavnosti navedenih določb.

13Ustavno sodišče je v zvezi z navedenim v svoji odločbi št. U-I-348/20-20 glede nadomestila za rabo vode med drugim navedlo, da je to nova dajatev, ki jo je uzakonil ZV-1C in ki je vezana na dejstvo rabe vode pred podelitvijo vodne pravice. Z uvedbo tega nadomestila je bila dejanski rabi vode pripisana nova pravna posledica, tj. javna dajatev za rabo vode. Zato gre za ukrep, ki povratno učinkuje na pravne položaje dejanskih uporabnikov vode v obdobju pred dokončnostjo izdanih vodnih dovoljenj, ki so bili ob uveljavitvi ZV-1C že zaključeni. Enako je Ustavno sodišče ugotovilo tudi za plačilo za vodno pravico, ki samostojno in na novo ureja merila za njeno odmero in ne sledi predhodno določenim merilom iz 123. člena ZV-1.³ Ustavno sodišče je preverilo, ali gre v opisanem primeru za dopustno retroaktivnost iz drugega odstavka 155. člena Ustave, ki določa merila, pod katerimi je takšna retroaktivnost lahko ustavno dopustna, in sicer: 1) samo zakon lahko določi retroaktivnost, 2) samo posamezne zakonske določbe imajo lahko učinek za nazaj, vendar le tedaj, 3) kadar to zahteva javna korist in 4) če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Vsa merila morajo biti izpolnjena kumulativno. Ustavno sodišče je ugotovilo, da so prva tri merila oziroma pogoji izpolnjeni.

14Glede posega v pridobljene pravice prizadetih oseb pa je Ustavno sodišče ugotovilo, da ustavna prepoved povratnega posega v pridobljene pravice v primerih, kakršne zadevajo izpodbijane zakonske norme, ne ščiti pravice do posebne rabe vode brez plačila. Uporabnik nima pravice do rabe vode preko splošne rabe brez plačila, vendar pa je z ustavno prepovedjo iz drugega odstavka 155. člena Ustave varovan posameznikov pravni položaj, da mu država ne bo za nazaj določila obveznosti plačila javne dajatve, ki je pred njeno uveljavitvijo ni bil dolžan plačati in je ni mogel pričakovati. Obveznost plačila za posebno rabo vode je bila za zavezance predvidljiva in tudi pomanjkljiva zakonska ureditev ni mogla za uporabnike ustvariti legitimnega pričakovanja, da lahko vodo rabijo brez plačila. Vendar pa pristojnost države, da odmeri plačilo za posebno rabo vode, ni časovno neomejena. Načelo pravne varnosti in načelo zaupanja posameznika v pravo (2. člen Ustave) terjata, da se v določenem časovnem obdobju odpravi negotovost posameznika in država javno dajatev odmeri in izterja. ZV-1 vprašanja zastaranja pravice do odmere plačila za vodno pravico in nadomestila za rabo vode ne ureja. Ker je obveznost plačila za vodno pravico treba zavezancu odmeriti z odločbo, ki predstavlja izvršilni naslov, je takšna obveznost sorodna davkom. Ustavno sodišče je ob analogni uporabi Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) odločilo, da pravica oziroma pristojnost države do odmere plačila za vodno pravico kot javne dajatve zastara v petih letih od dneva, ko bi bilo treba plačilo za vodno pravico napovedati, obračunati, odtegniti oziroma odmeriti. Na podlagi navedenega je treba šteti, da je nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode v letih 2005-2007, ki bi ju bilo treba ob ustrezni podzakonski ureditvi napovedati oziroma odmeriti v letih 2006-2008, ob uveljavitvi ZV-1C že zastaralo. S tem pa se je med uporabniki vode ustvarilo legitimno pričakovanje, da teh dajatev država ne bo več terjala. S potekom časa, v katerem bi terjatev države za plačilo vodne pravice za posamezno leto zastarala, so tako naslovniki pridobili pravno varovano upravičenje zoper obveznost plačila javne dajatve za posebno rabo vode.

15Pridobljene pravice pa ne uživajo absolutnega varstva. Poseg v človekove pravice lahko temelji le na ustavno dopustnem, stvarno upravičenem cilju, poleg tega je treba vselej oceniti še, ali je izpodbijana ureditev v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Oceno, ali ne gre morda za prekomeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo primernosti in nujnosti posega ter presojo njegove sorazmernosti v ožjem smislu. Ustavno sodišče je ugotovilo, da naknadna določitev obveznosti plačila dajatev za rabo vode za obdobje, glede katerega bi ob pravočasni vzpostavitvi pravne podlage za njuno odmero obveznost plačila že zastarala, ni primeren ukrep za dosego zasledovanega cilja, ker v tem delu uporabnike postavlja v neenak položaj.

16Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz 8. točke obrazložitve tega sklepa.

Presoja v obravnavanem primeru

17Z izpodbijano odločbo z dne 28. 10. 2015 je bil revidentu odmerjen in naložen v plačilo (do 31. 12. 2015) drugi obrok nadomestila za rabo vode v višini 9.140,61 EUR. Ta odločba temelji na odmerni odločbi istega organa, št. 42602-19/2014-2 z dne 29. 12. 2014, s katero je bilo revidentu naloženo plačilo nadomestila za rabo vode za obdobje od 1. 1. 2005 do 31. 12. 2013 v višini 243.942,40 EUR, določeno plačilo v 27. obrokih ter odmerjen in naložen v plačilo prvi obrok. Ta odločba je v novem sojenju pred Upravnim sodiščem na podlagi sklepa X Ips 304/2017 z dne 7. 5. 2025, s katerim je Vrhovno sodišče ugodilo reviziji revidenta, sodbo Upravnega sodišča II U 272/2015-8 z dne 23. 8. 2017 razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje. V obrazložitvi navedenega sklepa je Vrhovno sodišče ugotovilo, da je revident v navedenem obdobju (od 1. 1. 2005 do 31. 12. 2013) rabil vodo za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, brez vodnega dovoljenja. Revidentu je bilo z odločbo odmerjeno nadomestilo za rabo vode na podlagi četrtega odstavka 199.b člena ZV-1, v katerega Ustavno sodišče z odločbo ni posegalo. Ne glede na to pa so temeljna stališča iz ustavne odločbe Ustavnega sodišča, ki se nanašajo na peti odstavek 199.b člena ZV-1,⁴ ki ga je Ustavno sodišče razveljavilo, kolikor se na njihovi podlagi lahko zaračuna nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode za proizvodnjo pijač pred 1. 1. 2008, uporabljiva tudi v obravnavanem primeru. Nadomestilo za rabo vode, ki ga je uzakonil ZV-1C, je nova, javna dajatev, kot so nova tudi merila za njegovo odmero. Obveznost plačila, tudi za že porabljeno vodo, je bila za uporabnike sicer predvidljiva, vendar pa ne časovno omejena, načelo pravne varnosti in načelo zaupanja v pravo pa terjata časovno omejitev možnosti odmere te dajatve. Zato je Ustavno sodišče ob analogni uporabi ZDavP-2 odločilo, da pravica do odmere plačila za vodno pravico zastara v petih letih od dneva, ko bi bilo treba plačilo za vodno pravico napovedati, obračunati, odtegniti oziroma odmeriti. Če to stališče velja za uporabnike, ki jim je bilo izdano vodno dovoljenje, vodo pa so rabili že pred dokončnostjo vodnega dovoljenja (peti odstavek 199.b člena ZV-1), Vrhovno sodišče, ob ustavno skladni razlagi četrtega odstavka 199b. člena ZV-1 ni videlo stvarnega in razumnega razloga, da zastaranje odmere plačila za porabljeno vodo ne bi veljalo tudi za uporabnike, ki so vodo rabili brez vodnega dovoljenja.

18V obravnavanem primeru je torej relevantno vprašanje, na katero obdobje porabe vode se nanaša odmerjen in naložen v plačilo drugi obrok nadomestila, nato v katerem obdobju bi bilo treba plačilo za porabljeno vodo napovedati, obračunati, odtegniti oziroma odmeriti, in nadalje, ali je pravica do te odmere zastarala.

19Iz v tem upravnem sporu izpodbijane odločbe to ni razvidno, ravno tako ne iz odmerne odločbe z dne 29. 12. 2014. V slednji je sicer razpredelnica količine porabljene vode po posameznih letih (od 2005 do 2013), ki pa očitno ni bila podlaga za odmero (izračun) posameznega obroka. Z odločbo z dne 29. 12. 2014 je bil opravljen skupni izračun porabe vode v relevantnem obdobju, vrednost po posameznih letih, nato skupna vrednost (243.942,40 EUR) in odmerjen prvi obrok plačila nadomestila. Določeno je tudi bilo plačilo v 27. letnih enakih obrokih, pri čemer se pri vsakem nadaljnjem obroku obračunajo referenčne obresti. Iz navedenega jasno izhaja, da posamezni obroki niso bili določeni glede na čas (leto) porabe vode. Zato tudi pri odmeri drugega obroka z izpodbijano odločbo, ki je predmet tega upravnega spora, ni mogoče ugotoviti, na katero časovno obdobje se odmera porabljene vode nanaša, torej ali je bilo zaračunano nadomestilo za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih preskrbi s pitno vodo, za čas pred 1. 1. 2008.

20Iz navedenih razlogov Vrhovno sodišče ni moglo samo odločiti na način, da bi reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo spremenilo tako, da bi tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijano odločbo. Ker pa je bilo zaradi zmotne uporabe materialnega prava dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, je na podlagi drugega odstavka 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo, razveljavilo izpodbijano sodbo in zadevo vrnilo v novo sojenje.

21V novem sojenju bo torej treba izvesti nov postopek v smeri ugotavljanja relevantnih dejstev, nakazanih v 19. točki te obrazložitve. Ob tem Vrhovno sodišče samo še opozarja na svoja stališča iz sklepa X Ips 304/2017 z dne 7. 5. 2025, kjer je Upravnemu sodišču naložilo, da v novem sojenju pri odločanju o zakonitosti odmerne odločbe z dne 29. 12. 2014 ugotovi, kolikšen del (celotne) naložene obveznosti se nanaša na obdobje pred 1. 1. 2008 in v tem delu izpodbijano odločbo odpravi. Ugotovitve in odločitev Upravnega sodišča v postopku po sklepu X Ips 304/2017 bodo lahko vplivale tudi na odločitev v novem postopku po tem sklepu.

K III. točki izreka

22Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Glasovanje

23Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ To odločbo je na podlagi tožnikove tožbe presojalo Upravno sodišče, ki je s sodbo II U 272/2015-8 z dne 23. 8. 2017 tožbo zavrnilo. Vrhovno sodišče je reviziji zoper navedeno sodbo ugodilo s sklepom X Ips 304/2017 z dne 7. 5. 2025 in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje.
² Z novelo ZPP-E (Uradni list RS, št. 10/2017) so bili črtani 83. člen in 86. - 91. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E). Ker je bila v obravnavanem primeru izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek konča po do tedaj veljavnem ZPP (tretji odstavek 125. člena ZPP-E) in posledično po dotedanjih določbah ZUS-1.
³ Primerjaj 35. in 36. točko odločbe U-I-348/20-20 z dne 30. 5. 2024.
⁴ Ta določa: Pravna ali fizična oseba, ki ji je bilo do uveljavitve Zakona o dopolnitvah zakona o vodah izdano dovoljenje za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, ali vodno dovoljenje za rabo mineralne, termalne ali termomineralne vode za dejavnost kopališč in naravnih zdravilišč po predpisih o zdravstveni dejavnosti in je vodo rabila že pred dokončnostjo vodnega dovoljenja, mora plačati nadomestilo za rabo vode.