UPRS Sodba II U 413/2022-18

Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za obrambo št. 060-140/2021-10 z dne 22. 9. 2022 se odpravi.

Glede poteka upravnega postopka

1Upravna enota Maribor (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo št. 130-929/2021-12 z dne 13. 10. 2021 (v nadaljevanju odločba z dne 13. 10. 2021) tožniku od 1. 9. 2021 dalje priznala status vojnega veterana - obveznik delovne dolžnosti, ki je dejansko izvajal naloge po odločitvah republiške koordinacijske skupine in koordinacijskih podskupin, v času od 26. 6. 1991 do 18. 7. 1991 (točka I izreka) in ugotovila, da posebni stroški v postopku niso nastali (točka II izreka).

2Iz obrazložitve odločbe z dne 13. 10. 2021 izhaja, da je tožnik vložil zahtevek za priznanje statusa vojnega veterana, vpis v evidenco vojnih veteranov in izdajo izkaznice vojnega veterana. V zahtevku je navedel kratek opis nalog in dolžnosti ter imeni dveh prič. Prvostopenjski organ je povzel 1. člen in točko j) sedme alineje 2. člena Zakona o vojnih veteranih (v nadaljevanju ZVV), ki določata, kdo je vojni veteran, ter 26. člen ZVV, ki določa vpis v evidenco vojnih veteranov in izdajo izkaznice vojnega veterana na podlagi javne listine.

3Po vpogledu v odredbo Koordinacijske skupine Republike Slovenije št. 10033 z dne 23. 6. 1991 je prvostopenjski organ ugotovil, da je bilo od 24. 6. 1991 dalje odrejeno okrepljeno interno varovanje ter da se je uvedlo neprekinjeno dežurstvo, pri čemer je tožnik izvajal naloge v času od 26. 6. 1991 do 18. 7. 1991 pri A., kar sta potrdili dve priči. Pisni dokumenti, ki bi potrjevali udeležbo posameznikov pri aktivnostih v času agresije na Republiko Slovenijo ne obstajajo. Navedeni so dogodki, ki so se usklajevali na republiškem nivoju. Izvajale pa so se tudi druge aktivnosti, ki so bile dogovorjene na nivoju koordinacije na terenu.

4Potrdilo A. ni javna listina, na podlagi katere je sicer mogoč vpis po 26. členu ZVV, zato je bilo treba za vpis v evidenco vojnih veteranov izvesti ugotovitveni postopek po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Prvostopenjski organ je zato zaslišal tožnika ter priči (A. A. in B. B.), po uradni dolžnosti pa je pridobil dopis A. št. 27-01/186-2021 z dne 28. 9. 2021.

5Na podlagi izjave tožnika, izpovedi prič, potrdila A. in odredbe Koordinacijske skupine Republike Slovenije je prvostopenjski organ zaključil, da je tožnik v času agresije na Republiko Slovenijo opravljal delo kot obveznik delovne dolžnosti pri A. in tako v skladu s točko j) 2. člena ZVV izpolnjuje pogoje za priznanje statusa vojnega veterana v obdobju, ki je naveden v izreku.

6Ministrstvo za obrambo (v nadaljevanju toženka) je nato po uradni dolžnosti presojalo zakonitost odločbe z dne 13. 10. 2021. Z odločbo št. 060-140/2021-10 z dne 22. 9. 2022 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) je toženka na podlagi 105. člena Zakona o vojnih invalidih (v nadaljevanju ZVojI), ki se v skladu z določbo 24. člena ZVV smiselno uporablja tudi v postopku po predpisu o vojnih veteranih, odločila, da se odločba z dne 13. 10. 2021 razveljavi po nadzorstveni pravici.

7V izpodbijani določbi toženka pojasnjuje, da je prvostopenjski organ v korist tožnika kršil določbe ZVV. Po podatkih iz spisovne dokumentacije in izvedenih dokazov ni razvidno, da je bil tožnik obveznik delovne dolžnosti A. - oddajniki in zveze, kot tudi ne, da je v tej vlogi dejansko izvajal naloge po odločitvah republiške koordinacijske skupine in koordinacijskih skupin, skladno s smernicami Predsedstva Republike Slovenije o ukrepih za pripravljenosti. Navedbe ter izpovedi tožnika in prič, da je v relevantnem obdobju sodeloval pri snemanju dogodkov, ne dokazujejo izpolnjevanja vseh pogojev točke j) sedme alineje 2. člena ZVV. Že ob odsotnosti enega od kumulativno določenih pogojev pa ni moč upravičiti statusa vojnega veterana po ZVV. Tožnik je sodeloval pri osamosvojitvi Republike Slovenije, vendar ne na način, da bi bila njegova udeležba takšna, kot jo določa zakon.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

8V tožbi zoper izpodbijano odločbo in v pripravljalni vlogi tožnik pojasnjuje, da je pri A. (še vedno) zaposlen vse od ... dogodkov dalje, v katerih je poškodbam podlegla tudi prva žrtev v času osamosvajanja. Določbe o izrednih pravnih sredstvih je treba razlagati in uporabljati restriktivno. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da se je toženka spuščala v presojo dejanskega stanja, ugotovila, da je bilo dejansko stanje pred prvostopenjskim organom napačno ugotovljeno ter je z izpodbijano določbo drugače presodila dokaze. Odločanje po nadzorstveni pravici je v okviru 105. člena ZVojI, če organ do zaključka o kršitvi materialnega zakona ni prišel z dopolnjevanjem ugotovljenega dejanskega stanja, drugačne presoje dokazov ali z dopolnjevanjem razlogov ob uporabi drugih materialnih določb. Z nadzorstveno pravico pa ni mogoče v nasprotju z zakonom sanirati položaja, ko odločba organa prve stopnje ni bila preizkušena z revizijo, to je pravnim sredstvom, pri katerem je procesni položaj stranke v upravnem postopku praviloma ugodnejši kot pri razveljavitvi na podlagi nadzorstvene pravice. Če prvostopenjski organ dejanskega stanja naj ne bi ugotovila v pravilnem obsegu, tožnik ne sme trpeti morebitnih posledic napačnega postopanja. Ob odsotnosti revizije, s katero bi bilo mogoče poseči v dejansko stanje, toženki ostane samo nadzorstvena pravica, ki je omejena na kršitev materialnega prava. Ker je v tej zadevi kršitev materialnega prava posledica poseganja v dejansko stanje, odprava odločbe ne bi smela biti dopustna na način, kot to počne toženka. Z morebitno dopolnitvijo dejanskega stanja pa bi bilo mogoče dodatno podkrepiti odločitev prvostopenjskega organa. Tožnik sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi.

9Toženka je sodišču hkrati z upravnim spisom posredovala odgovor na tožbo, v katerem vztraja pri svojih navedbah iz izpodbijane odločbe. Poudarja, da točka j) sedme alineje 2. člena ZVV določa vsaj tri pogoje za status vojnega veterana: obdobje delovanja, delovno obveznost, taksativno določena podjetja in ustrezne odločitve odgovornih organov. Priznanje statusa vojnega veterana na tej podlagi ob odsotnosti enega od taksativno naštetih pogojev pomeni kršitev materialnega prava. Določba 105. člena ZVojI zajema širše pooblastilo kot nadzorstvena pravica po ZUP, saj ne vsebuje pojma očitna kršitev materialnega prava in zato za uporabo zadostuje že kršitev zakona. Poudarja tudi, da določba 105. člena ZvojI posebej določa obravnavo kršitve materialnega prava, ko ne uporabi pojma bistvena kršitev materialnega prava in ko posebej določi obdobje za uporabo izrednega pravnega sredstva. Meni, da je odločitev iz izpodbijane odločbe utemeljena, sodišču pa predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Odločanje sodišča

10Tožba je utemeljena.

11V obravnavani zadevi je predmet presoje odločitev toženke, ki je po nadzorstveni pravici razveljavila odločbo z dne 13. 10. 2021 o priznanju statusa vojnega veterana tožniku. Sporno je, ali je bila izpodbijana odločba izdana v skladu s pooblastili, ki jih toženki kot organu, pristojnemu za izvajanje nadzorstvene pravice, podeljuje 105. člen ZVojI v zvezi s 24. členom ZVV.

12Prvostopenjski organ je na podlagi listinske dokumentacije ter izjav tožnika in prič zaključil, da je tožnik v času agresije na Republiko Slovenijo opravljal delo kot obveznik delovne dolžnosti pri A. in tako v skladu s točko j) sedme alineje 2. člena ZVV izpolnjuje pogoje za priznanje statusa vojnega veterana. Ta določa, da je vojni veteran oseba, ki je v vojaški agresiji na Republiko Slovenijo v času od 26. 6. do 18. 7. 1991 opravljala naloge ali dolžnosti pri obrambi Republike Slovenije kot obveznik delovne dolžnosti v podjetjih za distribucijo električne energije, v železniškem gospodarstvu, v ... podjetjih, v cestnih podjetjih, v podjetju za upravljanje in vzdrževanje avtocest, B. in A. - oddajniki in zveze, ki je dejansko izvajal naloge po odločitvah republiške koordinacijske skupine in koordinacijskih podskupin, skladno s smernicami Predsedstva Republike Slovenije o ukrepih za pripravljenost.

13ZUP kot splošni predpis v drugem odstavku 274. člena določa, da lahko izdano odločbo pristojni organ razveljavi po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis. 24. člen ZVV določa, da se v postopku za uveljavljanje pravic po tem zakonu uporabljajo določila ZUP ter ZVojI in na njegovi podlagi izdanih predpisov, če s tem zakonom ni drugače določeno. Na tej podlagi je toženka svojo določitev oprla na 105. člen ZVojI kot specialni predpis, ki v zvezi z nadzorstveno pravico določa, da je odločbo o pravicah po tem zakonu, ki je postala v upravnem postopku dokončna, je mogoče razveljaviti po nadzorstveni pravici, če je bil z njo prekršen materialni zakon v korist posameznika, in sicer najpozneje v petih letih od dneva, ko je postala odločba dokončna.

14V zvezi z nadzorstveno pravico po ZUP, ki razveljavitev na tej podlagi pogojuje z očitnostjo kršitve materialnega predpisa, je sodna praksa zavzela stališče, da je kršitev materialnega prava očitna, ko jo je glede na z odločbo ugotovljeno dejansko stanje mogoče ugotoviti neposredno, ne pa tudi v primeru, če jo je mogoče ugotoviti posredno, torej s preverjanjem pravilnosti dejanskega stanja, na katerega se določba opira.¹ Pristojni organ se pri uporabi nadzorstvene pravice ne sme spuščati v presojo izvedenih dokazov, ker mora presoditi pravilno uporabo materialnega zakona po dejanskem stanju, ki je bilo ugotovljeno v prejšnjem postopku.²

15Čeprav ZVojI kot lex specialis posebej ne govori o očitni kršitvi materialnega prava, temveč o kršitvi materialnega prava nasploh, je sodna praksa tudi glede razlage in uporabe 105. člena ZVojI zavzela stališče, ki je bistveno enako sodni praksi glede nadzorstvene pravice po ZUP. Tako je treba tudi pri odločanju po nadzorstveni pravici v okviru 105. ZVojI izhajati iz dejanskega stanja, ugotovljenega pred prvostopenjskim organom, ne da bi organ, ki je pristojen za izvajanje nadzorstvene pravice (v tem primeru toženka), sam preverjal pravilnost ugotovljenega dejanskega stanja iz odločbe prvostopenjskega organa.³ To pomeni, da gre za kršitev materialnega prava v smislu razloga za razveljavitev odločbe po 105. členu ZVojI, če se kršitev lahko preizkusi glede na dejansko stanje iz odločbe prvostopenjskega organa in če je glede na sklep o dejanskem stanju napravljen napačen pravni zaključek. Ne gre pa za kršitev materialnega zakona v smislu 105. člena ZVojI, če jo je mogoče ugotoviti šele posredno s preverjanjem ali dopolnjevanjem dejanskega stanja, ugotovljenega v postopku pred prvostopenjskim organom, ali z drugačno oziroma dodatno presojo dokazov.⁴

16Prav to je po presoji sodišča storila toženka. Iz izpodbijane odločbe namreč izhaja ocena toženke, da iz spisovne dokumentacije in izvedenih dokazov ni razvidno, da je bil tožnik obveznik delovne dolžnosti v A. - oddajniki in zveze in da je v tej vlogi izvajal naloge po odločitvah koordinacijske skupine in koordinacijskih podskupin. Toženka je svojo odločitev utemeljila na presoji izjav tožnika in prič, iz katerih po njeni oceni ne izhaja, da je bil tožnik obveznik delovne dolžnosti A. - oddajniki in zveze. Presojala je tudi vsebino dopisa A. z dne 28. 9. 2021 in priloženega potrdila o zaposlitvi in nazadnje napravila zaključek, da iz teh navedb ter izpovedi tožnika in prič sicer izhaja, da je v tem obdobju sodeloval pri snemanjih tedanjih dogodkov, ni pa dokazano izpolnjevanje vseh pogojev iz točke j) sedme alineje 2. člena ZVV. Za takšno presojo dokazov, s katero je pravzaprav dodatno razjasnjevala oziroma preverjala dejansko stanje v smeri neizpolnjevanja pogojev iz navedene določbe ZVV, in posledično razveljavitev odločbe z dne 13. 10. 2021 pa toženka ob upoštevanju zgoraj povzetih stališč sodne prakse, ki jim sodišče v celoti sledi (po ugotovitvi, da je toženka opravila dodatno presojo dokazov, sodišče tudi v tej zadevi ne vidi razloga, da bi odstopilo od ustaljenih stališč glede vezanosti na že ugotovljeno dejansko stanje in glede prepovedi dodatne presoje dokazov)⁵, v 105. členu ZVojI nima pooblastil.

17Sodišče še pripominja, da, četudi bi toženka ocenila, da prvostopenjski organ dokaznega postopka ni izvedel v skladu s procesnimi določbami oziroma da je bil dokazni postopek pomanjkljiv (kar sicer lahko vpliva na nepopolno ugotovitev dejanskega stanja) ali da je bila odločba z dne 13. 10. 2021 z vidika dokazne ocene neustrezno obrazložena, kršitev procesnega predpisa (čeprav ima ta za posledico nepravilno uporabo materialnega prava) ne izpolnjuje zakonsko predpisanega pogoja za razveljavitev odločbe po 105. členu ZVojI. Navedenega določila namreč ni mogoče razlagati tako, da se ga posredno širi na morebitne pomanjkljivosti pri ugotovitvi dejanskega stanja oziroma kršitve predpisanega postopka.⁶

18Ker na podlagi navedenega izpodbijana odločitev nima podlage v določbah ZVojI, jo je sodišče v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo, ne da bi zadevo vrnilo toženki v ponovno odločanje.

19Sodišče je o tožbi odločilo brez oprave glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

20Nobena stranka ni zahtevala povračila stroškov, zato je izrek o stroških odpadel.

¹ Sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 1317/2007 z dne 15. 1. 2008, sodba Vrhovnega sodišča RS U 550/92-7 z dne 1. 12. 1993, sodba in sklep Upravnega sodišča RS I U 12/2023-24 z dne 29. 11. 2023 in druge.
² Sodba Upravnega sodišča RS I U 611/2020-40 z dne 29. 11. 2022.
³ Sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 442/2005 z dne 5. 3. 2009 in sodba Vrhovnega sodišča RS I up 437/2005 z dne 19. 4. 2006.
⁴ Sodba Upravnega sodišča RS U 538/2003 z dne 26. 6. 2003.
⁵ Novejša pravna teorija sicer izpostavlja pomisleke glede povzetih stališč, pri čemer pojasnjuje, da do relevantnih dejstev, ki tvorijo dejansko stanje, pridemo s pravilno razlago materialnega prava, ta razlaga pa da odgovor na to, kaj je relevantno dejansko stanje, ki ga mora organ ugotovit (J. Čebulj v: P. Kovač, E. Kerševan (ur.), Komentar ZUP, Uradni list RS, Ljubljana 2020, str. 278-279). Vendar tudi novejša sodna praksa ne odstopa od ustaljenih stališč (prim. sodba in sklep Upravnega sodišča RS I U 12/2023-24 z dne 29. 11. 2023, sodba Upravnega sodišča RS I U 611/2020-40 z dne 29. 11. 2022; gre sicer za odločitvi v zvezi z nadzorstveno pravico po ZUP, vendar je sodišče že pojasnilo, da so stališča sodne prakse glede nadzorstvene pravice po ZVojI enaka stališčem glede nadzorstvene pravice po ZUP).
⁶ Sodba Upravnega sodišča RS I U 1446/2017-12 z dne 13. 9. 2018.