UPRS Sodba I U 955/2024-12

I. Tožbi se ugodi in se odločba UE Kranj št. 214-4416/2023-6218-22 z dne 8. 4. 2024 odpravi ter se zadeva vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 285 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila prošnjo tožnika za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo v Republiki Sloveniji.

2V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je gospodarska družba A., d.o.o., ..., vložila pri toženi stranki prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo za tožnika. Tožena stranka je ugotovila, da tožnik v skladu z določili Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) in Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (v nadaljevanju ZZSDT) za izdajo enotnega dovoljenja potrebuje soglasje Zavoda RS za zaposlovanje (v nadaljevanju ZRSZ) za zaposlitev pri delodajalcu A., d.o.o. Iz navedenega razloga je tožena stranka zahtevala od ZRSZ, da poda soglasje k izdaji enotnega dovoljenja. Tožena stranka je prejela akt ZRSZ, da ne izda soglasja. Kot razlog za odklonitev soglasja je navedeni organ navedel, da niso izpolnjeni vsi zakonsko določeni pogoji. Pooblaščenka je nato priložila še dodatna zahtevana dokazila.

3V konkretnem primeru se bo tožnik zaposlil pri delodajalcu, ki ima enega zaposlenega in je bil vpisan v poslovni register dne 23. 11. 2016. ZRSZ je ugotovil, da delodajalec ni izkazal zaposlitvenih potreb, ker ni navedel nobenega konkretnega projekta, na katerem podjetje trenutno dela. Podjetje naj bi iskalo šele sedaj skladišče, zaenkrat pa opravljajo montažo in servisirajo na terenu. Ni bilo pojasnjeno, za katere naročnike in v okviru katerih projektov to delajo. Pri tem se ZRSZ sklicuje na 16. člen ZZSDT, ki določa, da sta enotno dovoljenje, izdano ali podaljšano na podlagi soglasja za zaposlitev, ter soglasja za zamenjavo, vezani na zaposlitvene potrebe delodajalca.

4Tožena stranka ugotavlja, da obstajajo razlogi za zavrnitev izdaja enotnega dovoljenja. Tožeči stranki je v postopku dala možnost, da se izreče o teh ugotovitvah. Pooblaščenka tožnika je v odgovor priložila račune tožnikovega delodajalca, ki izkazujejo, katere posle je podjetje opravljalo. Upravni organ je navedeno poslal ZRSZ, od katerega je potem prejel akt, iz katerega med drugim izhaja, da iz predloženih računov ni razvidno, ali so bili ti tudi plačani. Tožena stranka v odločbi pojasnjuje, da je odločba o izdaji enotnega dovoljenja zbirna odločba, ki jo upravna enota izda v sodelovanju z ZRSZ. Ker je ZRSZ odklonil izdajo soglasja, je tožena stranka prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja zavrnila.

5Tožnik v tožbi povzema potek upravnega postopka in navaja, da tožena stranka v odločbi ni ugotovila, da tožnik ne bi izpolnjeval pogojev iz tretjega odstavka 33. člena ZTuj-2, niti ni ugotovila obstoja razlogov za zavrnitev izdaje dovoljenja iz 1., 2., 3., 4., 5., 6., 7., 9., 10., 11. ali 12. alineje prvega odstavka 55.člena ZTuj-2. ZZSDT v drugem odstavku 12. člena določa, da ZRSZ poda soglasje, če so izpolnjeni pogoji za podajo soglasja za posamezni namen po ZZSDT, ki ga vlagatelj izkaže v vlogi za izdajo ali podaljšanje enotnega dovoljenja. V 16. členu ZZSDT, ki je opredeljen kot splošna določba, pa je določeno, da sta enotno dovoljenje, izdano ali podaljšano na podlagi soglasja za zaposlitev, ter soglasje za zamenjavo, vezani na zaposlitvene potrebe delodajalca ter da se sme tujec na tej podlagi zaposliti le pri delodajalcu, ki je v postopku izdaje ali podaljšanja enotnega dovoljenja oziroma izdaje soglasja za zamenjavo izpolnjeval pogoje za zaposlitev tujca na podlagi tega zakona. Če so pogoji, določeni v 17. členu ZZSDT izpolnjeni, ZRSZ poda soglasje na zahtevo pristojne upravne enote. ZRSZ ni ugotovil odsotnosti izpolnjevanja kateregakoli izmed pogojev, ki jih določa 17. člen ZZSDT in ti so ključni za izdajo oziroma neizdajo soglasja k enotnemu dovoljenju, iz česar sledi, da so bili ti pogoji izpolnjeni. Ker iz dikcije iz prvega odstavka 17. člena ZZSDT izhaja, da ZRSZ na zahtevo upravne enote poda soglasje, če so izpolnjeni ti pogoji, bi ZRSZ soglasje moral podati tudi v predmetni zadevi. Kljub temu pa je odločil drugače in svojo odločitev za neizdajo soglasja oprl na prepričanje, da naj delodajalec ne bi izkazal zaposlitvene potrebe. ZRSZ je s svojo odločitev oprl na neizpolnjevanje domnevnega pogoja, ki pa ga ZZSDT ne določa kot predpogoj za izdajo oziroma neizdajo soglasja k enotnemu dovoljenju. S tem sta tako tožena stranka kot ZRSZ nepravilno uporabila materialno pravo, ker sta svojo odločitev oprla na določbe ZZSDT, ki ne predstavlja pogojev za izdajo oziroma neizdajo soglasja k enotnemu dovoljenju. ZZSDT niti v 16. členu niti v drugih določbah ne določa preverjanje zaposlitvenih potreb kot pogojev za izdajo soglasja niti ne daje ZRSZ pooblastil za takšno preverjanje.

6Poleg navedenega pa je tožena stranka tudi nepravilno ugotovila dejansko stanje. Tožnikov delodajalec je v preteklosti po terenu že izvajal montažo in servis strojnih inštalacij, kar je tožeča stranka izkazovala z navedbo poslovnih partnerjev, kot dodaten dokaz pa je predložila račune, izstavljene njenim strankam. Njen poslovni naslov pa je bil prijavljen na naslovu računovodskega podjetja zato, ker je glede na naravo dela najem pisarniških prostorov nesmiseln in neekonomičen, kar je bilo v postopku pred toženo stranko pojasnjeno. Ne glede na to pa sta tako tožena stranka kot ZRSZ ugotovila, da delodajalec ni izkazal zaposlitvenih potreb. Delodajalec pa je pojasnil, s čim se ukvarja, s katerimi poslovnimi partnerji je v preteklosti sodeloval, da se dogovarja za širitev dejavnosti, pri čemer potrebuje ustrezno usposobljen kader. Bili so celo predloženi računi, izdani poslovnim partnerjem. Tožena stranka je navedla, češ da ni razvidno, ali so bili tudi plačani. Pri tem pa niso bila zahtevana od tožeče stranke nobena dokazila o tem. In tudi če račun ni plačan, to še ne pomeni, da projekti niso bili izvedeni. Povsem nerelevantno pa je, kje ima delodajalec prijavljen svoj poslovni naslov. Manjko skladiščnih prostorov pa nikakor ne more izkazovati, da delodajalec nima zaposlitvenih potreb. Iz navedenih razlogov je tožena stranka nepravilno in nepopolno ugotovila dejansko stanje.

7Razen navedenega pa tožniku v upravnem postopku nista bila predložena akta ZRSZ z dne 28. 2. 2024 in 20. 3. 2024 ter zapisnik o njegovem zaslišanju na Veleposlaništvu v B. Bilo mu je onemogočeno, da se glede teh dokumentov izjavi.

8Tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in v zadevi odloči tako, da ugodi tožnikovi prošnji za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, podrejeno pa predlaga, naj odločbo odpravi in vrne zadevo toženi stranki v ponovno odločanje. V obeh primerih pa zahteva tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

9Tožena stranka je poslala upravni spis, na tožbo pa ni odgovorila.

K točki I izreka:

10Tožba je utemeljena.

11ZTuj-2 v drugem odstavku 37. člena določa, da se tujcu, ki želi prebivati v Republiki Sloveniji zaradi zaposlitve ali dela, lahko izda enotno dovoljenje za prebivanje in delo, če izpolnjuje pogoje iz tretjega odstavka 33. člena tega zakona, če pristojni organ po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, poda soglasje k izdaji enotnega dovoljenja in ne obstajajo razlogi za zavrnitev izdaje dovoljenja iz 1., 2., 3., 4., 5., 6., 7., 9., 10. ali 11. alineje prvega odstavka 55. člena tega zakona.

12Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je bila prošnja za izdajo enotnega dovoljenja zavrnjena, ker naj tožnikov delodajalec ne bi izkazal v zadostni meri, da ima zaposlitvene potrebe. ZZSDT namreč v 16. členu določa, da je enotno dovoljenje vezano na zaposlitvene potrebe delodajalca. Tujec se sme na tej podlagi zaposliti pri delodajalcu, ki v postopku izdaje ali podaljšanja enotnega dovoljenja oziroma izdaji soglasja za zamenjavo izpolnjeval pogoje za zaposlitev tujca na podlagi tega zakona. V skladu z določilom drugega odstavka 12. člena ZZSDT mora ZRSZ podati soglasje, če so izpolnjeni pogoji za podajo soglasja za posamezni namen po tem zakonu, ki ga vlagatelj izkaže v vlogi za izdajo ali podaljšanje enotnega dovoljenja oziroma modre karte EU. Glede na tako zakonsko dikcijo je torej ZRSZ dolžan soglasje izdati, če so podani pogoji za izdajo soglasja za posamezni namen. Tudi v že citiranem 16. členu zakona je določeno, da se tujec sme na tej podlagi zaposliti pri delodajalcu, ki v postopku izdaje ali podaljšanja enotnega dovoljenja oziroma izdaji soglasja za zamenjavo izpolnjeval pogoje za zaposlitev tujca na podlagi tega zakona.

13Pogoji za izdajo soglasja so v nadaljevanju zakona navedeni v posameznih podpoglavjih. V obravnavani zadevi so relevantni pogoji, kot so določeni v podpoglavju "3. Soglasje za zaposlitev". Ti pogoji so našteti v 17. členu ZZSDT. Kot pravilno navaja tožnik v tožbi ZRSZ kot razlog za zavrnitev neizdaje soglasja ne navaja, da katerikoli od teh pogojev ne bi bil izpolnjen. Sklicuje se na 16. člen ZZSDT, ki pa predstavlja zgolj splošno določbo. V tem določilu je sicer res določeno, da je enotno dovoljenje vezano na zaposlitvene potrebe delodajalca, vendar pa v 17. členu zakona zaposlitvene potrebe niso navedene kot poseben pogoj. ZZSDT nikjer ne določa preverjanje zaposlitvenih potreb kot pogoja za izdajo soglasja. Tako iz jezikovne kot iz logične razlage zakona izhaja, da je potrebno določilo drugega odstavka 12. člena ZZSDT razlagati v povezavi z tistimi določili zakona, ki izrecno govorijo o pogojih za podajo posamezne vrste soglasja za zaposlitev, ti pa so za konkreten primer določeni v 17. členu ZZSDT. Določilo 16. člena ZZSDT pa predstavlja zgolj splošno določbo, kot je to navedeno že pri naslovu tega člena. Sodišče se zato strinja s tožbenimi navedbami, da je ZRSZ svojo odločitev oprl na neizpolnjevanje domnevnega pogoja, ki pa ga ZZSDT ne določa kot predpogoj za izdajo oziroma neizdajo soglasja k enotnemu dovoljenju in da sta s tem tako tožena stranka kot ZRSZ nepravilno uporabila materialno pravo, ker sta svojo odločitev oprla na določbo ZZSDT, ki ne predstavlja pogojev za izdajo oziroma neizdajo soglasja k enotnemu dovoljenju.

14Iz navedenega razloga je tožena stranka in pred tem ZRSZ napačno uporabila materialno pravo in je bilo že iz tega razloga treba odločbo odpraviti in vrniti zadevo toženi stranki v ponovno odločanje. Sodišče je iz zgoraj navedenega razloga na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odločbo odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava. Ker je sodišče odločbo odpravilo že iz tega razloga, se do vseh ostalih tožbenih navedb ni posebej opredeljevalo. Tožena stranka je pri ponovnem odločanju vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (peti odstavek 64. člena ZUS-1).

15Sodišče v navedeni zadevi ni odločilo v sporu polne jurisdikcije, kot je predlagala tožeča stranka v primarnem zahtevku, ker je ocenilo, da je v skladu z načelom delitve oblasti primerneje, če v zadevi iz pristojnosti izvršilne veje oblasti odloči sam upravni organ. ZUS-1 sicer res daje sodišču možnost, da v določenih primerih samo odloči o pravici ali pravni koristi ali obveznosti stranke, vendar je po mnenju sodišča treba inštitut spora polne jurisdikcije uporabiti le v izjemnih primerih, na primer, ko se upravni postopek nerazumno dolgo vleče, ali ko upravni organ ne ravna v skladu z navodili sodišča.

16Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom. V takem primeru pa ZUS-1 v 1. alineji drugega odstavka 59. člena daje sodišču izrecno pooblastilo, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave.

K točki II izreka:

17Ker je tožnik zahteval tudi povrnitev stroškov postopka in je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je tudi odločilo, da mora tožena stranka v skladu z določilom tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. V skladu z navedenim določilom se tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Na podlagi drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je sodišče prisodilo ustrezen pavšalni znesek. Zadeva namreč ni bila rešena na glavni obravnavi, tožnik pa je v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik.