UPRS Sodba I U 1275/2020-21

I. Tožbi se ugodi, 1., 2. in 5. točka izreka odločbe Uprave Republike Slovenije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin, št. UO14-49/2020/5 z dne 16. 7. 2020 se odpravi in zadeva v tem obsegu vrne toženi stranki v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 469,70 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Z izpodbijano odločbo je Uprava Republike Slovenije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin (v nadaljevanju tudi UVHVVR) v točki 1. izreka odločila, da se koncesija za območje občin Kranj, Naklo, ki spadata v upravno enoto Kranj, dodeli veterinarski organizaciji A. (v nadaljevanju izbrani koncesionar). V 2. točki izreka je zavrnila tožnikovo zahtevo in v 3. točki zavrnila zahtevo B., d. o. o. V točki 4. izreka je izbranemu koncesionarju določila obseg izvajanja koncesije in v točki 5. izreka določila, kateri veterinarji bodo opravljali koncesijsko dejavnost. V 6. točki izreka je odločila, da se koncesijska pogodba sklene po pravnomočnosti odločbe, vendar ne pred 30. 9. 2020 in se sklepa za obdobje do 30. 9. 2030 ter v točki 7. izreka odločila, da posebni stroški v postopku niso nastali.

2Iz obrazložitve izhaja, da je UVHVVR v skladu s 45. členom in tretjim odstavkom 49. člena Zakona o veterinarstvu (v nadaljevanju ZVet-1) in na podlagi Uredbe o mreži javne veterinarske službe in izvajalcev nalog odobrenih veterinarjev (Uradni list RS, št. 54/08, v nadaljevanju Uredba) objavila javni razpis za dodelitev koncesije v okviru mreže javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 8/20, v nadaljevanju Javni razpis), v katerem je razpisala koncesijo za izvajanje dejavnosti javne veterinarske službe za izvajanje predpisanega spremljanja stanja bolezni in cepljenj živali na območju RS v tekočem letu (letna odredba), ki se opravlja v okviru mreže javne veterinarske službe in se financira iz proračuna UVHVVR, razen izvajanja posebnih koncesij in ukrepov, ki jih odredi uradni veterinar veterinarski organizaciji ob zagotavljanju najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali in nepretrgane veterinarske dejavnosti za terensko diagnostiko kužnih bolezni, za katere je treba takoj ugotoviti kužno bolezen ali vzrok pogina. V Javnem razpisu so bili opredeljeni kriteriji za izbiro koncesionarjev in je tako morala veterinarska organizacija izpolnjevati vse pogoje, poleg tega pa zbrati največje število točk po prednostnih merilih Javnega razpisa. Za območje občin Kranj in Naklo, ki spadata v upravno enoto Kranj so prijavo na Javni razpis vložile tri veterinarske organizacije in sicer: C., d. o. o., A., s. p. in B., d. o. o. Komisija je za vse tri prijave ugotovila, da so vloge pravočasne in popolne in da izpolnjujejo pogoje iz Javnega razpisa. Komisija je zato izvedla še postopek ocenjevanja po prednostnih merilih iz točk VII. in VIII. Javnega razpisa. Tožnik in izbrani koncesionar sta po prednostnih merilih iz VII. točke Javnega razpisa oba dosegla 12 točk.

3Po prednostnih merilih iz VIII. točke Javnega razpisa pa so med njima bile razlike. In sicer je do razlike prišlo v zvezi s 1. točko VIII. točke Javnega razpisa (bližina in dostopnost veterinarske organizacije - kdor ima verificirano veterinarsko organizacijo ali podružnico znotraj posamezne upravne enote oziroma občine, za katero se prijavlja - 2 točki), kjer je izbrani koncesionar prejel 0 točk (ker na območju upravne enote Kranj nima veterinarske organizacije niti podružnice), tožnik pa 2 točki (ker ima znotraj upravne enote Kranj veterinarsko organizacijo). Do razlike je prišlo tudi v zvezi s prvo alinejo 3. točke VIII. točke Javnega razpisa (dosegljivost veterinarja v ambulanti s katero se prijavlja v občini tekom delovnega časa od ponedeljka do petka v obsegu 8 ur dnevno- 1 točka (ne glede na število dodatnih veterinarjev)), kjer je izbrani koncesionar prejel 2 točki (za dosegljivost veterinarja v 2 ambulantah tekom delovnega časa od ponedeljka do petka v obsegu 8 ur dnevno), tožnik pa 1 točko (za dosegljivost veterinarja v ambulanti tekom delovnega časa od ponedeljka do petka v obsegu 8 ur dnevno). Do razlike je prišlo tudi v zvezi s 5. točko VIII. točke Javnega razpisa (kadrovske zmogljivosti oz. za vsakega nadaljnjega veterinarja nad izpolnjevanjem pogojev na dan objave razpisa, ki je zaposlen s polnim delovnim časom na dan objave razpisa (2 točki) in za vsakega zaposlenega veterinarskega pomočnika na dan objave razpisa, ki je zaposlen s polnim delovnim časom (1 točka), kjer je izbrani koncesionar prejel 5 točk (za 1 dodatnega veterinarja nad izpolnjevanjem pogojev, zaposlenega za polni delovni čas in 3 veterinarske pomočnike, zaposlene za polni delovni čas, na dan objave Javnega razpisa), tožnik pa 2 točki (za 1 dodatnega veterinarja nad izpolnjevanjem pogojev, zaposlenega za polni delovni čas). Pri ostalih prednostnih merilih iz VIII. točke Javnega razpisa sta obe veterinarski organizaciji dosegli enako število točk.

4Tako je izbrani koncesionar skupno dosegel 36 točk, tožnik pa 34 točk ter je zaradi doseženega večjega števila točk toženka koncesijo podelila izbranemu koncesionarju.

5Tožnik je vložil tožbo zoper 1., 2. in 5. točko izreka izpodbijane odločbe in primarno predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo spremeni tako, da ugodi tožnikovi zahtevi za dodelitev koncesije za območje občin Kranj in Naklo, ki spadata v Upravno enoto Kranj. Podredno pa tožnik sodišču predlaga naj izpodbijani akt v 1., 2. in 5. točki izreka odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek. Tožnik sodišču še predlaga, naj ob vrnitvi zadeve v ponovni postopek, toženki da navodilo, da v ponovnem postopku ne sme uporabiti nezakonitih in protiustavnih prednostnih meril iz VII. in VIII. točke Javnega razpisa. Tožnik v vsakem primeru predlaga naj sodišče toženki naloži plačilo tožnikovih stroškov. Tožnik navaja, da so protiustavni in nezakoniti Javni razpis, Uredba, ZVet-1 in tudi izpodbijana odločba.

6Tožnik navaja, da Uredba in Javni razpis urejata zakonsko materijo. Četrti in peti odstavek 3. člena Uredbe sta nezakonita in protiustavna, saj Uredba na tem mestu originarno ureja materijo, ki bi skladno z načelom legalitete, delitve oblasti in hierarhijo pravnih aktov morala biti pridržana zakonu. Gre za del, ki določa prednostna merila, za primer, če na javnem razpisu za isto območje kandidira več veterinarskih organizacij. Posledično so nezakonita in protiustavna tudi prednostna merila, ki so na podlagi Uredbe opredeljena v Javnem razpisu (VII. in VIII. točka Javnega razpisa). Tožnik zatrjuje, da Uredba in Javni razpis pomenita poseg v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS) in 15. člen Ustave RS (ki predvideva, da je človekove pravice in svoboščine mogoče omejiti le z zakonom). Tožnik se sklicuje na načelo legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave RS in na tretji odstavek 153. člena Ustave RS (po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni). Tožnik se v nadaljevanju sklicuje na sodno prakso Ustavnega sodišča. ZVet-1 ne določa meril oziroma kriterijev, na podlagi katerih bi Vlada določila mrežo javne veterinarske službe in ne vsebuje vsebinskih usmeritev glede vprašanja, kakšne kriterije morajo izpolnjevati veterinarske organizacije, ki naj bodo del javne veterinarske službe. Sklicuje se na prvi odstavek 66. člena ZVet-1, ki določa, da uprava dodeli koncesije za opravljanje javne veterinarske službe nosilcem na podlagi javnih razpisov, ki se objavijo v Uradnem listu RS. Drugi odstavek 66. člena ZVet-1 določa vsebino javnega razpisa, med drugim: opredelitev predmeta koncesije, pogoje, ki jih more izpolnjevati koncesionar, merila za izbiro, druge morebitne strokovne in tehnične pogoje,... Iz sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 204/2011 (kjer se je sodišče že ukvarjalo s pravno podlago v primeru javne veterinarske službe) izhaja, da so splošne določbe vsebovane v Zakonu o javno-zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP). Člen 36 ZJZP predvideva izdajo akta o javno-zasebnem partnerstvu, ki se v primeru koncesije za izvajanje javne službe imenuje koncesijski akt in ga izda Vlada v obliki Uredbe, ta akt med drugim ureja tudi postopek izbire zasebnega partnerja. Uredba v delu, ki ureja prednostna merila (četrti in peti odstavek 3. člena Uredbe) nima vsebinske opore v zakonu (niti v ZJZP niti v ZVet-1), zaradi česar je nezakonita in neskladna s 3. členom, 120. členom in 153. členom Ustave RS. Iz enakih razlogov je nezakonit in protiustaven tudi Javni razpis in posledično tudi izpodbijana odločba. Protiustavna pa je tudi zakonska podlaga Uredbe in sicer zato, ker opredelitev meril v celoti prepušča Javnemu razpisu.

7Tožnik zatrjuje, da so prednostna merila, določena z Uredbo in Javnim razpisom diskriminatorna in neskladna z načelom enakosti iz 14. člena Ustave RS in se sklicuje na sodno prakso Ustavnega sodišča. Iz tega načela izhaja, da so vsi subjekti, na katere se nanaša določen splošni ali posamični akt, pred zakonom enaki. Kolikor je med njimi uveljavljeno razlikovanje, mora zanj obstajati na zakonu utemeljen stvaren (ali je razlog stvarno utemeljen, glede na predmet zakonodajnega urejanja in cilje, ki jih želi zakonodajalec pri tem doseči) in razumen razlog (ali je v razumni povezavi s predmetom različnega pravnega urejanja). Uredba v četrtem odstavku 3. člena določa, da ima pri podelitvi koncesije prednost veterinarska organizacija, ki lahko zagotovi izvajanje veterinarskih dejavnosti na območju cele upravne enote oziroma večjega števila občin, ob upoštevanju prednostnih meril iz petega odstavka tega člena. S tem daje Uredba prednost večjim veterinarskim organizacijam, ta razlikovalni kriterij je arbitraren in ne prestane testa razumnosti, ker ni v nikakršni vsebinski povezavi s predmetom (različnega) pravnega urejanja. Tudi Javni razpis določa velikost veterinarske organizacije kot razlikovalni kriterij (VII. točka Javnega razpisa), ki pa s sposobnostjo za opravljanje nalog javne veterinarske službe nima nikakršne stvarne, razumne oz. vsebinske povezave. Prednostno merilo, ki temelji izključno na velikosti (VII. točka Javnega razpisa) je arbitrarno in je namenjeno temu, da se koncesija podeli enim in istim veterinarskim organizacijam. Temu prednostnemu merilu je v Javnem razpisu dana bistveno večja teža, kot kateremu koli drugemu prednostnemu merilu iz VIII. točke Javnega razpisa. Največje število točk, ki jih lahko veterinarska organizacija pridobi po tem merilu je 14 (če veterinarska organizacija pokriva vsaj dve upravni enoti), VIII. točka Javnega razpisa pa vsebuje devet prednostnih meril, pri katerih je najvišje število možnih točk večinoma 2 za posamezno merilo. Merilu velikosti, ki ga lahko pokrije veterinarska organizacija, je v primerjavi z drugimi merili dan pretirano visok in arbitraren ponder.

8Po kriteriju iz VII. točke Javnega razpisa, kot je bil uporabljen v izpodbijani odločbi, so veterinarske organizacije točke za pokritje cele upravne enote lahko dobile, ne glede na to ali pokrivajo upravno enoto Kranj (v kateri se nahajata občini Kranj in Naklo) ali kakšno drugo upravno enoto. Izbrani koncesionar in tožnik sta po tem merilu prejela enako število točk (12 točk), čeprav izbrani koncesionar s sedežem in podružnico pokriva upravno enoto Radovljica. Tožnik pokriva upravno enoto Kranj, vendar po tem kriteriju ni dobil nič več točk od izbranega koncesionarja. Brez stvarnega in utemeljenega razloga sta enako obravnavana dva različna dejanska stanova, pokrivanje upravne enote Kranj (v kateri se nahajata relevantni občini Kranj in Naklo) ter pokrivanje upravne enote Radovljica (kjer se ti občini ne nahajata). Tožnik bi v tem oziru moral biti točkovan bolje od izbranega koncesionarja.

9Tožnik opozarja, da je bil javni razpis s skoraj enako vsebino že objavljen v Uradnem listu št. 3/20 z dne 17. 1. 2020, a je bil nato razveljavljen, namesto njega pa je bil objavljen Javni razpis. Brez obrazložitve so bile v novem Javnem razpisu različne kombinacije pokrivanja območja ovrednotene z drugačnim številom točk kot v razpisu z dne 17. 1. 2020 in sicer tako, da so večje veterinarske organizacije pridobile še večjo prednost (gre za indic prilagajanja vrednosti točk konkretnim veterinarskim organizacijam in njihovim kapacitetam ter območjem, za katera se nameravajo prijaviti). Tovrstnega podeljevanja koncesij ne poznajo v drugih državah članicah, niti se takšnih koncesij ne podeljuje v mreži javne zdravstvene službe.

10Tožnik navaja, da je protiustavno in nezakonito tudi točkovanje znotraj točke VIII. Javnega razpisa, gre za materijo v 5.a. oziroma 5.b. točki Javnega razpisa in sicer v delu, ki za vsakega nadaljnjega veterinarja nad izpolnjevanjem pogojev na dan objave razpisa priznava 2 točki (za zaposlenega s polnim delovnim časom) oz. 1 točko (v primeru zaposlitve za krajši delovni čas, vendar najmanj 4 ure); za veterinarskega pomočnika pa 1 točko (za zaposlenega s polnim delovnim časom) oziroma 0,5 točke (v primeru zaposlitve za krajši delovni čas, vendar najmanj 4 ure). Veterinarski pomočnik lahko veterinarska opravila opravlja le pod nadzorom veterinarja, zato je vrednotenje dodatnega zaposlenega veterinarskega pomočnika nerazumno in brez stvarnega razloga nesorazmerno visoko. Dva dodatna zaposlena veterinarska pomočnika sta ovrednotena enako kot en dodatni zaposleni veterinar. Po Javnem razpisu se za dva veterinarska pomočnika iz druge upravne enote podeli enako število točk, kot za verificirano veterinarsko organizacijo znotraj upravne enote ali občine, za katero se organizacija prijavlja (prva alineja 1. točke VIII. točke Javnega razpisa), gre za nesorazmerno visoko ovrednotenje zaposlitve veterinarskih pomočnikov napram veterinarjem, ki je brez stvarnega razloga in arbitrarno. To prednostno merilo ne izkazuje ustrezno kadrovskih zmogljivosti iz petega odstavka 3. člena Uredbe, zaradi česar sta Javni razpis in odločba v nasprotju z Uredbo. Z izpodbijano odločbo je izbrani koncesionar za 3 dodatno zaposlene veterinarske pomočnike dobil 3 točke več od tožnika, s čimer je nadoknadil in celo presegel razliko dveh točk po kriteriju bližine in dostopnosti, ki je v korist tožnika izhajala iz dejstva, da ima tožnik znotraj relevantne Upravne enote Kranj veterinarsko organizacijo (izbrani koncesionar pa je znotraj te upravne enota nima). Gre za arbitraren kriterij in njegova uporaba je poseg v tožnikovo pravico iz 14. člena Ustave RS. Ponovno gre za favoriziranje večjih veterinarskih organizacij (ki imajo izkustveno zaposlenih več pomočnikov) nasproti manjšim.

11Uredba in Javni razpis omejujeta konkurenco. Prvi odstavek VI. točke Javnega razpisa določa, da bo za območje posamezne upravne enota oziroma večjega števila občin izbrana le ena veterinarska organizacija, in sicer tista, ki bo izpolnjevala vse pogoje in bo zbrala največ točk po prednostnih merilih iz VII. in VIII. točke Javnega razpisa. Toženka je z odločbo izbrala le eno veterinarsko organizacijo. Uredba dopušča možnost podelitve izključne koncesije (prvi in četrti odstavek 3. člena Uredbe). Uredba, Javni razpis in izpodbijana odločba so v tem delu nezakoniti in protiustavni. ZVet-1 v VII. poglavju ne postavlja nobenih omejitev v zvezi s številom podeljenih koncesij in ne daje podlage za režim izključne koncesije. Tudi iz Uredbe in Javnega razpisa ni razviden namen oziroma nujnost izključne koncesije. Podeljevanje izključnih koncesij je hud poseg v svobodno gospodarsko pobudo in konkurenčna razmerja na trgu. Drugi odstavek 39. člena ZJZP izrecno določa, da se izključna pravica lahko podeli le na podlagi zakona. ZVet- 1 pa ne daje nikakršne podlage za podelitev izključne koncesije, zaradi česar je Javni razpis nezakonit.

12Podeljevanje izključnih koncesij in ustvarjanje monopola na trgu pomeni kršitev 106. člena Pogodbe o delovanju EU (v nadaljevanju PDEU). Uredba, Javni razpis in odločba so nezakoniti, ker so v nasprotju s PDEU. Prednostna izbira izključno enega koncesionarja na območju večjega števila občin pomeni umetno ustvarjanje monopolnega položaja in preprečevanje konkurence. Na geografskem trgu občin Kranj in Naklo obstajajo vsaj trije konkurenti, ki so koncesijsko dejavnost sposobni opravljati v skladu z zakonsko predpisanimi zahtevami. Brez poseganja v konkurenčne tržne razmere, bi bilo dejavnost dovoljeno opravljati vsem verificiranim veterinarskim organizacijam, ki izpolnjujejo zakonske pogoje, rejci oziroma lastniki živali na tem območju pa bi lahko izbrali, kateremu koncesionarju bi zaupali opravljanje dejavnosti. Strošek bi bil iz proračunskih sredstev povrnjen tistemu koncesionarju, ki bi konkretno storitev opravil. Z Javnim razpisom in odločbo pa toženka na tem geografskem trgu uvaja monopol. S tem, ko je določeni veterinarski organizaciji podeljena koncesija za izvajanje javne veterinarske službe, je tej zagotovljen večji del prihodkov, za katerega ji ni potrebno konkurirati na trgu. Lastniki živali so v praksi potem vajeni sodelovati z veterinarjem, ki je z njimi redno v stiku v okviru izvajanja najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali, in je življenjsko in logično razumljivo, da tudi za druge storitve nato praviloma angažirajo to isto veterinarsko organizacijo s koncesijo. Za tak poseg ni zakonske podlage, gre za poseg v 74. člen Ustave in kršitev 106. člena PDEU.

13Prepoved državnega omejevanja konkurence je vsebovana v prvem odstavku 106. člena PDEU. Države članice glede javnih podjetij ali podjetij, katerim so odobrile posebne ali izključne pravice, ne smejo sprejeti ali ohraniti v veljavi ukrepov, ki so v nasprotju s pravili iz Pogodb, zlasti iz člena 18 in členov 101 do 109. Države članice lahko le izjemoma koncesijo za izvajanje javne službe na določenem teritoriju podelijo le enemu subjektu. Dopustnost izjem se obravnava restriktivno. Tožnik se sklicuje na sodno prakso Sodišča EU. Tožnik navaja, da gre za kršitev, če država brez objektivne utemeljitve ustvari prevladujoč položaj podjetja na relevantnem trgu. Toženka je v Uredbi in Javnem razpisu brez objektivne utemeljitve ustvarila sistem izključnih koncesij za opravljanje dejavnosti in z odločbo podelila izključno koncesijo. Toženka je s tem ustvarila prevladujoč položaj izbranega koncesionarja in kršila 106. člen PDEU.

14Gospodarska pobuda je skladno s 74. členom Ustave RS svobodna. Ureditev, ki pomeni prekomerno omejitev konkurence, lahko po sodni praksi Ustavnega sodišča pomeni poseg v svobodno gospodarsko pobudo. Zakonodajalec lahko omeji pravico do svobodne gospodarske pobude, če to zahteva javna korist, pri tem pa zakonodajalčeva svoboda ni absolutna in neomejena (veže ga splošno načelo sorazmernosti). Zakonodajalec mora zato pri uzakonitvi omejitve izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil učinkovito varstvo javne koristi in hkrati kar najmanj posegel v svobodno gospodarsko pobudo. Mreža javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali bi bila lahko povsem učinkovito organizirana na način, da bi vsi verificirani ponudniki dejavnosti imeli enake možnosti ponujati dejavnosti na trgu. Lastnik živali oz. rejec bi lahko prosto izbiral, kdo od njih bo to storitev iz najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali dejansko opravil in temu bi država plačala. Iz Uredbe, Javnega razpisa in odločbe ni razvidno, zakaj bi bilo nujno koncesijo na posameznem območju podeliti le eni veterinarski organizaciji, prav tako nikjer ni pojasnjen namen takšne ureditve.

15Tožnik navaja, da prva alineja 3. točke VIII. točke Javnega razpisa kot prednostno merilo določa način zagotavljanja nepretrgane veterinarske dejavnosti za terensko diagnostiko in preiskave, s katerimi se potrdi bolezen ali ovrže sum. In sicer se 1 točko (ne glede na število dodatnih veterinarjev) podeli za dosegljivost veterinarja v ambulanti, s katero se prijavlja v občini tekom delovnega časa od ponedeljka do petka v obsegu 8 ur dnevno. Jezikovna razlaga te določbe kaže, da so relevantni samo veterinarji v ambulanti, s katero se organizacija prijavlja v občini, in da se ne glede na število dodatnih veterinarjev po tem kriteriju lahko dodeli največ 1 točko. Javni razpis nikjer ne določa, da bi poleg ambulante, s katero se prijavlja, bili dodatno ovrednoteni tudi veterinarji v morebitnih ambulantah prijavitelja v nekih drugih občinah oz. celo drugih upravnih enotah. To ali ima organizacija v sami ambulanti, s katero se prijavlja v občini, še kakšnega dosegljivega veterinarja, po tem kriteriju ni relevantno, zato je še toliko manj upoštevno, ali ima kakšnega dodatnega veterinarja v kakšni drugi ambulanti, s katero se sploh ne prijavlja v tej relevantni občini. Tožnik je po tem kriteriju dobil 1 točko za dosegljivost veterinarja v ambulanti v Kranju, izbranemu koncesionarju pa je toženka dodelila 2 točki. In sicer je izbrani koncesionar dobil dodatno točko še za razpoložljivost veterinarja v drugi veterinarski ambulanti, v Bohinjski Češnjici, ki spada pod Upravno enoto Radovljica. Ta ambulanta ni niti v občini niti v upravni enoti, za katero se je v konkretnem primeru izbrani koncesionar prijavil. Javni razpis takšne podelitve dodatnih točk, za dosegljive veterinarje v drugih ambulantah, s katerimi se veterinarska organizacija prijavlja v Občinah Kranj in Naklo, ne predvideva, zato je odločba v nasprotju z Javnim razpisom. Odločba je v tem delu arbitrarna. Namen tega prednostnega merila je v tem, da največ točk dobi veterinarska organizacija z najboljšim načinom zagotavljanja nepretrgane veterinarske dejavnosti za terensko diagnostiko in preiskave, s katerimi se potrdi bolezen ali ovrže sum. Tožnik je po tem merilu dobil 1 točko (za dosegljivost veterinarja v Upravni enoti Kranj), izbrani koncesionar pa 2 točki (za dosegljivost veterinarja v ambulanti v Bohinjski Češnjici in drugega veterinarja v ambulanti v Lescah). To točkovanje ne odraža sposobnosti zagotavljanja nepretrgane veterinarske dejavnosti na trgu.

16Tožena stranka v odgovoru na tožbo v celoti nasprotuje tožbenim navedbam in sodišču predlaga, naj tožbo zavrne. Toženka nasprotuje, da bi Javni razpis, Uredba in ZVet-1 bili nezakoniti in protiustavni. Izpodbijana odločba je bila izdana na podlagi sedmega odstavka 66. člena ZVet-1 in Javnega razpisa. UVHVVR je javni razpis za celotno območje Republike Slovenije objavila na podlagi drugega odstavka 3. člena Uredbe. Splošna pravna podlaga za vsebino Uredbe je 75. člen ZVet-1, po katerem ima Vlada pravico in obveznost določiti mrežo javne veterinarske službe. Vsebina javnega razpisa, na podlagi katerega se dodeli koncesija, je urejena v drugem odstavku 66. člena ZVet-1 (tam je določeno, da mora javni razpis vsebovati pogoje, ki jih more izpolnjevati koncesionar, merila za izbiro in druge morebitne strokovne in tehnične pogoje,...). Uredba na podlagi ZVet-1 le podrobneje ureja, katera merila se upoštevajo pri izbiri in katere pogoje mora izpolnjevati koncesionar.

17Toženka se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča I U 1548/2010, kjer je sodišče že pojasnilo, da na področju javnih služb gospodarstva gospodarska pobuda ni samo svobodna, ampak je omejena z javno koristjo. Uredba in Javni razpis imata vsebinsko podlago v ZVet-1 in gre le za podrobnejšo ureditev zakonskih določb. Trenutna Uredba je v veljavi že od 17. 6. 2008 in je podrobneje urejala pogoje in prednostna merila že pri javnem razpisu iz leta 2010 (ni bistvenih razlik od aktualnega razpisa). Tožnik želi z vložitvijo pravnega sredstva odložiti pravnomočnost odločbe o izbiri koncesionarja, ker mu to omogoča podaljšanje obstoječega razmerja. Tožnik je na podlagi javnega razpisa iz leta 2010 dobil koncesijo in takrat ni izpodbijal zakonitosti Uredbe in Javnega razpisa.

18Toženka meni, da prednostna merila niso diskriminatorna. Navaja, da je potrebno poleg gospodarskega interesa zasebnih veterinarskih organizacij, upoštevati, da se izbere koncesionarja, ki je najustreznejši za določeno območje z vidika zagotavljanja učinkovitega, pravočasnega in kvalitetnega, najmanjšega obveznega obsega varstva živali pred kužnimi boleznimi. Pri tem ne gre samo za sistematično spremljanje stanja pri kužnih boleznih in vakcinacije živali, ampak predvsem za obvezo zagotoviti, da so ob sumu določenih kužnih bolezni v vsakem času izvedene aktivnosti, s katerimi se potrdi bolezen ali ovrže sum, kar vključuje ukrepe za zatiranje bolezni in ukrepe za preprečevanje širjenja bolezni, ki so lahko dolgotrajni ali obsežni, kjer je treba imeti vsakodnevno sodelovanje in pretok informacij s koncedentom. Le tam, kjer je dovolj kadra, je kljub dopustom, bolniškim odsotnostim, mogoče vzdrževati izvajanje ukrepov za daljše obdobje, ko so ukrepi vezani na roke. Ko pride do izbruha bolezni živali (npr. aviarna influenca, klasična prašičja kuga), je to vezano na območja občin in upravnih enot. Takšna razdelitev in organiziranost temelji tudi v organiziranosti koncedenta, ki mora določiti kužne kroge in ogrožena območja. Gre za izvajanje nalog, ki so vezane na izvedbo del in doseganje rezultatov in zato je legitimna zahteva za izbiro najustreznejših izvajalcev. Kriteriji niso sami sebi namen. Prevelika razdrobljenost onemogoča enotnost ukrepanja, nadzora nad izvršenimi deli, različno razumevanje med različnimi izvajalci, ko je v dogodkih hitrega in učinkovitega ukrepanja treba izvajati tudi s strani EU določene postopke, enotne pristope po določbah za omejevanje premikov in prometa z živalmi in njihovimi proizvodi in živili. Pogoji iz IV. točke Javnega razpisa so minimum, ki ga mora veterinarska organizacija izpolnjevati, da se sploh lahko prijavi.

19Namen meril je izbrati najustreznejšo veterinarsko organizacijo za izvajanje javne veterinarske službe na določenem območju. Ta namen izhaja tudi iz ZVet- 1. Ne drži, da je velikost javne veterinarske organizacije v javnem interesu. V javnem interesu je pokritje večjega območja, za katerega se prijavlja in izpolnjuje pogoje ter kadrovske zmogljivosti, bližina in dostopnost veterinarske organizacije, odzivni čas, zagotavljanje nepretrgane veterinarske dejavnosti, dejavnosti za obvladovanje kriznih situacij, delovne izkušnje zaposlenih veterinarjev. Ta prednostna merila so stvaren in razumen razlog za razlikovanje med veterinarskimi organizacijami, saj so izključno povezana z izvajanjem javne veterinarske službe. Že sama Uredba daje v četrtem odstavku 3. člena največjo težo pri izbiri koncesionarja veterinarski organizaciji, ki lahko pokrije večje območje. V skladu s VII. točko Javnega razpisa se pokritje večjega območja za katerega se prijavitelj prijavlja, upošteva glede na celotno vlogo prijavitelja. Bližina in dostopnost veterinarske organizacije se upošteva kot prednostno merilo po VIII. točki Javnega razpisa in tukaj je treba izhajati iz tega, kje se veterinarska organizacija nahaja (izbrani koncesionar po tem prednostnem merilu ni dobil točk, medtem ko je tožnik dobil 2 točki). S koncesijo najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali se določa izvajanje del, ki so vezana na naloge, ki jih odreja in plačuje RS v primeru izbruhov bolezni, izvajanja preventivnih cepljenj, sistematičnega spremljanja in ukrepanja, ki ga mora zagotavljati RS. Sklicevanje na zadevo C-323/93 ni utemeljeno, saj je koncesija za izvajanje reprodukcije z osemenjevanjem domačih živali koncesija, pri kateri storitev plača imetnik živali, ki jo lahko naroči pri katerikoli veterinarski organizaciji, ki ima koncesijo.

20Kadrovske zmogljivosti nad izpolnjevanjem minimalnih pogojev zagotavljajo prednost veterinarske organizacije pri opravljanju javne veterinarske službe. Koncesionar je na podlagi koncesijske pogodbe zavezan ves čas koncesijskega razmerja zagotavljati kadrovske zmogljivosti v obsegu točk iz prijave na dodeljeno območje. Prednostna merila so v Javnem razpisu določena na podlagi pete alineje drugega odstavka 66. člena ZVet-1 in četrtega in petega odstavka 3. člena Uredbe. Toženka se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča I U 1549/2010-17, kjer je sodišče v zvezi z ovrednotenjem meril že pojasnilo, da je Uredba UVHVVR pooblastila, da sama ovrednoti posamezno prednostno merilo. Z zagotovitvijo pokrivnosti večjega območja se zagotavlja enotnost delovanja in odzivanja. Bolj kot se drobi območje, težja je koordinacija vseh deležnikov na terenu. Vrednotenje dodatnega zaposlenega veterinarskega pomočnika ni nerazumno in brez stvarnega razloga nesorazmerno visoko. Gre za razmerje 2:1, kar ustreza tudi režijski uri veterinarja in veterinarskega pomočnika po ceniku Veterinarske zbornice. V skladu z VIII. točko Javnega razpisa, dobi prijavitelj za vsako ambulanto, v kateri je neposredno dosegljiv veterinar, 1 točko. Izbrani koncesionar se je za območje Občin Kranj in Naklo prijavil s sedežem in podružnico, iz česar izhaja, da ima dve ambulanti, v katerih je dosegljiv veterinar. Zato je pri tem merilu dobil 2 točki, tožnik pa eno (ena ambulanta v kateri je dosegljiv veterinar). Da se točka dodeli za dosegljivost veterinarja v ambulanti s katero se prijavlja, je razvidno tudi iz odgovora na vprašanje z dne 28. 2. 2020, ki se nahaja na spletni strani UVHVVR. Sedež veterinarske organizacije tukaj ni pomemben, ker je sedež drugo merilo in sicer merilo bližine po 1. točki VIII. točke Javnega razpisa.

21Toženka pojasni, da merjenje razdalje pride v poštev pri izenačenosti pogojev po VI. točki javnega razpisa, do česar v tem primeru ni prišlo. V zvezi z očitki glede ponovitve javnega razpisa, pojasnjuje, da je bil javni razpis ponovljen zato, ker je prvotni javni razpis omogočal zlorabe, npr. prijavo na območje za dosego večjega pokritja, kjer ne bi šlo za zaokroženo celoto in brez sedeža ali podružnice v vsaj dveh upravnih enotah. Nobena od prijav, ki so že prispele na javni razpis ni bila odprta in so bile vse neodprte vrnjene prijaviteljem.

22Toženka navaja, da ni utemeljen tožnikov očitek, da Uredba in Javni razpis omejujeta konkurenco. Prvi odstavek 3. člena Uredbe določa, da mora biti izvajanje dejavnosti, ki se financirajo iz proračuna, organizirano tako, da je na območju ene upravne enote zagotovljeno delo najmanj ene veterinarske organizacije s koncesijo, na način, da ne prihaja do podvajanj del na posameznih kmetijskih gospodarstvih. Razlog za tako ureditev je v naravi izvajanja koncesije v okviru javne veterinarske službe. Določba zasleduje javno korist, ki je v tem, da se zagotovi učinkovito zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali (objektivna utemeljitev). Tožnikov predlog, da je koncesija dosegljiva vsem pod neizključujočimi pogoji, ne bi dalo možnosti konkuriranja in ponudbe z znižanjem cen. Boljša kadrovska zmogljivost daje boljše možnosti za izvajanje ukrepov. Število koncesionarjev na skupnem nivoju narašča. Število koncesionarjev, ki se financirajo iz proračuna je nekoliko manjše. Po javnem razpisu iz leta 2010 jih je sedaj 64, na sedanjem razpisu pa jih je 54, ne gre za bistveno odstopanje. Tudi z vidika zagotavljanja konkurence je potrebno upoštevati javni interes. Toženka se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča U-I-211/11-26, iz katere izhaja, da je glavni cilj, da država gospodarno in ekonomsko učinkovito in uspešno ravna z javnimi sredstvi. Sistem izbire vedno vključuje kriterije, ne gre za protiustavnost. Ta del dejavnosti je povsem drug, kot so dejavnosti, ki jih opravlja veterinarska organizacija na trgu in ne gre za poseg v tržne razmere.

23Sodišče je tožbo in odgovor na tožbo poslalo v odgovor prizadetima strankama in ju z dopisom seznanilo, da lahko v roku 15 dni podata odgovor na tožbo. Stranki z interesom se na dopis nista odzvali in se tudi v nadaljevanju nista udeležili postopka.

24V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v listine upravnega in sodnega spisa.

K I. točki izreka:

25Tožba je utemeljena.

26Predmet presoje v tem upravnem sporu je odločitev toženke, da koncesijo za opravljanje javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije, ki se financira iz proračunskih sredstev na podlagi 66. člena ZVet-1 in 3. člena Uredbe za območje občin Kranj in Naklo (ki spadata v upravno enoto Kranj) dodeli izbranemu koncesionarju in zavrnitev tožnikove vloge.

27V obravnavani zadevi so med strankami sporna prednostna merila iz VII. točke ter prve alineje 3. točke in 5. točke VIII. točke Javnega razpisa.

28Sodišče uvodoma pojasnjuje, da tožnik s tožbenimi navedbami postavlja okvir sodne presoje odločitve o njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi na način, da pove, kaj je zanj sporno. S tem opredeli obseg želenega sodnega varstva.¹ V obravnavani zadevi tožnik v tožbi predlaga odpravo 1., 2. in 5. točke izreka izpodbijane odločbe, torej izpodbija odločitev toženke v delu, ki se nanaša na dodelitev koncesije izbranemu koncesionarju in zavrnitev njegove zahteve za dodelitev iste koncesije. Zato je sodišče opravilo presojo zakonitosti izpodbijane odločbe le v navedenem delu in odločilo le o navedenih točkah izreka izpodbijane odločbe.

29Sodišče pojasnjuje, da je Ustavno sodišče dne 1. 2. 2024 izdalo odločbo U- I- 377/22-14 (v nadaljevanju ustavna odločba), s katero je odločilo, da ZVet-1 ni v neskladju z Ustavo. Sodišče zato zavrača tožnikove argumente, da sta Uredba in Javni razpis nezakonita in da gre tukaj za kršitev 3. člena (načelo delitve oblasti), 15. člena (človekove pravice je možno omejiti samo z zakonom), drugega odstavka 120. člena (načelo legalitete) Ustave RS. Sodišče tudi zavrača tožnikovo zatrjevanje, da je ZVet-1 protiustaven, ker ne določa meril oziroma kriterijev na podlagi katerih bi Vlada določila mrežo javne veterinarske službe in ne vsebuje vsebinskih usmeritev glede vprašanja, kakšne kriterije morajo izpolnjevati veterinarske organizacije, ki naj bodo del javne veterinarske službe. Iz ustavne odločbe namreč izhaja, da lahko zakonodajalec, kadar gre za pretežno strokovno tehnična vprašanja, ki niso primerna za zakonsko urejanje, izvršilni veji oblasti prepusti široko polje lastne presoje.² UVHVVR je torej z Javnim razpisom le udejanjila prvi odstavek 66. člena ZVet-1 in tukaj ne gre za kršitev legalitetnega načela na področju upravnega prava, ker je UVHVVR prepuščeno določanje meril v Javnem razpisu.³ Ureditev iz ZVet-1, ki določitev meril za izbiro koncesionarjev prepušča Uredbi in Javnemu razpisu, je torej povsem ustrezna.

30Iz ustavne odločbe pa izhaja, da Javni razpis (kot akt poslovanja) ne sme biti v nasprotju z zakonom in Ustavo. Glede na tožnikove navedbe, ki oporekajo ustavnosti številnih prednostnih meril (kršitev tretjega odstavka 153. člena Ustave RS (da morajo podzakonski in drugi splošni akti biti v skladu z Ustavo in zakoni) in jih bo zato sodišče v nadaljevanju preizkusilo. Sodišče na tem mestu še pojasnjuje, da je Uredba po sodni praksi koncesijski akt, podzakonski predpis, s katerim koncedent določi elemente koncesijskega razmerja, ki so v javnem interesu.⁴ Namen meril (ki izhajajo iz Uredbe in Javnega razpisa) je, da omogočijo primerjavo med prijavami in določijo, katere okoliščine so pomembne pri izbiri koncesionarja. Določanje meril zasleduje javni interes in preprečuje arbitrarno dodeljevanje koncesij.⁵

31Sodišče uvodoma najprej zavrača tožnikove trditve o prilagajanju Javnega razpisa. Tožnik namreč ne ponudi nikakršnih trditev v smeri, da bi npr. toženka že prispele prijave odprla in se seznanila s prijavitelji, zaradi česar bi nato razpis razveljavila in prilagodila nove razpisne pogoje. Glede na to, da je toženka zatrjevala, da so vse neodprte prispele prijave prijaviteljem bile vrnjene, tožnik ne ponudi prav nobenih trditev v smeri kaj spornega je pri tem zaznal. Kako konkretno so z novim razpisom večje veterinarske organizacije pridobile prednost in ali to velja tudi za v konkretnem primeru izbranega koncesionarja, tožnik ne obrazloži, njegove trditve so pavšalne, kar sodišču onemogoča, da bi o tem razsojalo.

Merilo pokritja večjega območja

32Četrti odstavek 3. člena Uredbe določa, da ima pri podelitvi koncesije prednost veterinarska organizacija, ki lahko zagotovi izvajanje veterinarskih dejavnosti na območju cele upravne enote oziroma večjega števila občin, ob upoštevanju prednostnih meril iz petega odstavka tega člena. Toženka je tej določbi sledila tako, da je v točki VII. Javnega razpisa določila naslednje: "Pokritje večjega območja, za katerega se prijavlja in izpolnjuje pogoje (točke iz posameznih alinej se ne seštevajo): - za območje dveh ali več celih upravnih enot, ki predstavljajo zaokroženo celoto tako, da ima v vsaj dveh od teh sedež ali podružnico: 14 točk; - za območje ene cele upravne enote, v kateri ima sedež ali podružnico: 12 točk; - za območje 5 občin ali več, ki predstavljajo zaokroženo celoto in niso hkrati območje cele upravne enote: 10 točk; za območje 4 občin, ki predstavljajo zaokroženo celoto in niso hkrati območje cele upravne enote: 8 točk; za območje 3 občin, ki predstavljajo zaokroženo celoto in niso hkrati območje cele upravne enote: 6 točk; - za območje 2 občin, ki predstavljata zaokroženo celoto in nista hkrati območje cele upravne enote: 4 točke. Zaokrožena celota je območje dveh ali več občin ali upravnih enot, ki mejijo ena na drugo."

33Že iz Uredbe torej izhaja, da je pokrivanje območja cele upravne enote prednost, toženka pa je to merilo v drugi alineji točke VII. Javnega razpisa ovrednotila na način, da je takšnemu prijavitelju podelila 12 točk, pri čemer je postavila dodatni pogoj, da ima prijavitelj znotraj prijavljenega območja upravne enote tudi sedež ali podružnico.

34Pri navedenem merilu sta tako tožnik, kot izbrani koncesionar, dobila 12 točk. V zadevi ni sporno, da izbrani koncesionar nima sedeža ali podružnice v upravni enot Kranj. Toženka mu je podelila 12 točk zato, ker se je prijavil (tudi) za območje Upravne enote Radovljica, kjer ima sedež (Lesce) in podružnico (Bohinjska Češnjica). Izbrani koncesionar se je sicer prijavil za območje 3 upravnih enot (Radovljica, Kranj, Tržič) in 17 občin (poleg vseh občin, ki zajemajo Upravne enote Radovljica, Kranj in Tržič, še Občino Škofja Loka, Gorenja vas - Poljane, Železniki, Žirovnica, Medvode, Vodice). Tožnik pa je 12 točk prejel zato, ker se je prijavil (tudi) na območje Upravne enote Kranj, znotraj katere ima sedež. Tožnik se je sicer prijavil za območje dveh upravnih enot (Kranj in Tržič) in 9 občin (poleg vseh občin, ki zajemajo Upravni enoti Kranj in Tržič, še Občino Komenda in Vodice). Kot že pojasnjeno, je toženka z izpodbijanim aktom koncesijo podelila za območje 2 občin (Kranj, Naklo), ki sta v Upravni enoti Kranj.

35Toženka je torej v konkretni zadevi točke podeljevala na način, da je 12 točk podelila tudi izbranemu koncesionarju, ki nima sedeža ali podružnice znotraj podeljenega koncesijskega območja oziroma upravne enote, znotraj katere se v konkretnem primeru nahaja podeljeno koncesijsko območje.

36Tožnik zatrjuje, da zgoraj opisano točkovanje krši načelo enakosti in da sta brez stvarnega in utemeljenega razloga enako obravnavana dva različna dejanska stanova, pokrivanje Upravne enote Kranj (kjer se nahajata relevantni Občini Kranj in Naklo) in pokrivanje Upravne enote Radovljica (kjer se ti občini ne nahajata). Zatrjuje tudi, da merilo ni v vsebinski zvezi s predmetom koncesije.

37Toženka je javni interes pojasnila na način, da v javnem interesu ni velikost veterinarske organizacije sama po sebi, ampak pokrivanje večjega območja, za katerega se veterinarska organizacija prijavlja in izpolnjuje pogoje (sklicevala se je na četrti odstavek 3. člena Uredbe). Gre za stvaren in razumen razlikovalni kriterij, ki je povezan izključno z izvajanjem javne veterinarske službe. Iz odgovora na tožbo smiselno tudi izhaja, da je v primeru izbruha bolezni živali pomembna enotnost ukrepanja, nadzor nad izvršenimi deli in enoten pristop izvajalcev. Koncedent pa je tisti, ki na osnovi območja občin in upravnih enot v primeru izbruha določi kužne kroge in območja.

38Pri presoji navedenega merila je treba izhajati iz temeljnih načel Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP), ki naj zagotovijo preglednost, konkurenčnost, nediskriminatornost in poštenost postopkov nastajanja ter sklepanja in izvajanja posameznih oblik javno-zasebnega partnerstva, na kar je opozorilo že Ustavno sodišče v odločbi z dne 1. 2. 2024.⁶ Po načelu enakosti javni partner zagotovi, da med kandidati v vseh elementih in fazah postopka sklepanja in izvajanja javno-zasebnega partnerstva ni razlikovanja in ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo krajevno, predmetno, osebno diskriminacijo kandidatov, diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo izvaja kandidat, ali drugo diskriminacijo (prvi odstavek 12. člena ZJZP). Iz drugega odstavka 12. člena pa izhaja, da javni partner ne sme enako obravnavati kandidatov, ki so v bistveno različnem pravnem ali dejanskem položaju. Enakopravno obravnavanje pomeni ne le enake pogoje, ampak tudi jasna merila za vse.⁷ Po načelu sorazmernosti pa sme javni partner v postopku sklepanja in pri izvajanju javno-zasebnega partnerstva uporabiti le tiste ukrepe za dosego cilja, določenega z zakonom ali na njegovi podlagi izdanim predpisom, ki: - objektivno vodijo do tega cilja, - najmanj omejijo oziroma prizadenejo zasebnega partnerja oziroma predstavljajo najblažji ukrep za dosego tega cilja in so po svojem obsegu in posledicah primerljivi s pomenom cilja (prvi odstavek 14. člena ZJZP). Kriterij za podelitev koncesije mora biti torej razumno povezan s predmetom urejanja.

39Toženka je po presoji sodišča na prvi pogled ustrezno utemeljila razloge za podelitev večjega (oziroma v konkretnem primeru enakega) števila točk za prijavo na območje upravne enote v smislu večjega zaokroženega območja. Prej opisani način vrednotenja utemeljuje s tem, da prevelika razdrobljenost onemogoča enotnost ukrepanja, nadzora nad izvršenimi deli, povzroči lahko različno razumevanje med različnimi izvajalci, ko je treba hitro in učinkovito izvajati določene postopke in zagotoviti enoten pristop.

40Navedeni argument, da naj bi imele zaradi zagotavljanja enotnega in učinkovitega ukrepanja v primeru pojava kužnih bolezni prednost veterinarske organizacije, ki lahko zagotovijo izvedbo koncesijskih storitev na večjem območju, prednost (oziroma v konkretnem primeru je šlo za enako obravnavanje) pred tistimi, ki bi izvajali te storitve na manjšem območju, je po presoji sodišča razumen, toženka pa ga je utemeljila s strokovnimi argumenti. Merilo, po katerem imajo prednost organizacije, ki "pokrivajo" - torej imajo koncesijo na večjem območju - po presoji sodišča samo po sebi tudi ne ustvari okoliščin, ki bi pomenile diskriminacijo kandidatov oziroma kršitev načela enakosti v smislu 12. člena ZJZP. Prav tako bi merilo lahko zadostilo načelu sorazmernosti, saj objektivno gledano vodi do zastavljenega cilja, tj. enotnega, strokovnega in usklajenega delovanja izbrane veterinarske organizacije. Nenazadnje tudi Uredba v četrtem odstavku 3. člena zahteva, da mora imeti pri podelitvi koncesije prednost veterinarska organizacija, ki lahko zagotovi izvajanje veterinarskih dejavnosti na območju cele upravne enote oziroma večjega števila občin, pri čemer se zahteva zaokroženost območja.

41Vendar pa toženka z izpodbijano odločbo koncesije ni podelila za območje Upravne enote Kranj, ampak za območje zgolj 2 občin (Kranj in Naklo) znotraj Upravne enote Kranj. Poleg tega, je toženka točke podeljevala na način, da je enako obravnavala tožnika in izbranega koncesionarja, ki sta v bistveno različnem dejanskem položaju glede na predmet urejanja oziroma podeljeno koncesijsko območje. Izbrani koncesionar ima namreč sedež in podružnico znotraj druge upravne enote, Upravne enote Radovljica (kamor se je sicer tudi prijavil), tožnik pa ima sedež znotraj Občine Kranj, ki je v konkretnem primeru del podeljenega koncesijskega območja.

42Pri merilu glede na to, kakor je bilo uporabljeno, po presoji sodišča ni razvidno, kako naj bi pri podelitvi koncesije, dodeljeni za območje 2 občin znotraj Upravne enote Kranj, prednost pomenila okoliščina, da je izbrani koncesionar prijavil večje območje (znotraj katerega ima sedež ali podružnico) - območje Upravne enote Radovljica, na katerem je pripravljen nuditi koncesijske storitve. Toženka navkljub temu, da jo je sodišče na naroku dne 18. 11. 2024 spoznalo k temu, da dodatno pojasni sporno merilo oziroma pojasni enak način obravnavanja obeh strank, sodišču ni ponudila razumne utemeljitve. Sklicevala se je zgolj na to, da se pri spornem merilu gleda sposobnost pokrivanja in obvladovanja večjega območja in prijava kot celota, kar sodišče sicer razume, vendar pa takšno stališče ni v zvezi s predmetom urejanja v konkretni zadevi. Koncesija se je namreč podelila za območje dveh občin in ne za območje upravne enote oziroma več upravnih enot.

43Zato ima prav tožnik, da opisani kriterij glede na območje dodeljene koncesije (Občini Kranj in Naklo) ni v razumni povezavi s koncesijo. Tožnik tudi pravilno opozarja, da je Upravno sodišče v podobnih primerih v zvezi s spornim merilom že presojalo na enak način.⁸ Poleg tega, pa takšno podeljevanje točk pomeni kršitev drugega odstavka 12. člena ZJZP, saj je toženka enako obravnavala kandidata, ki sta bila v bistveno različnem dejanskem položaju. Toženka po povedanem ni uspela razumno utemeljiti, zakaj ima izbrani koncesionar, ki se je prijavil na območje Upravne enote Radovljica (znotraj katere ima tudi sedež in podružnico), prednost oziroma je dobil enako število točk, kot tožnik, ki se je prijavil za Upravno enoto Kranj (znotraj katere ima tudi sedež), ob dejstvu, da je bila v konkretnem primeru koncesija podeljena za območje Občin Kranj in Naklo. Posledično tudi ni razumljivo, zakaj je z vidika zagotavljanja učinkovitega, pravočasnega in kvalitetnega najmanjšega obveznega obsega varstva živali pred kužnimi bolezni toženka obe stranki obravnavala enako, če pa sta v bistveno različnem dejanskem položaju.

44Posledično drži, da je izbrani koncesionar iz naslova pokrivanja oziroma prijave na Upravno enoto Radovljica (znotraj katere ima sedež in podružnico) nezakonito pridobil 12 točk, saj je po presoji sodišča bilo merilo v delu, ki tožniku omogoča podelitev 12 točk nezakonito uporabljeno. Sodišče tudi ne pritrjuje toženki, ki je na naroku podala ugovor, da je razlika med strankama zgolj 1 točka. Glede na obrazloženo je po presoji sodišča tožnik pri merilu iz druge alineje VII. točke neupravičeno prejel 12 točk.

Merilo dosegljivosti veterinarja

45Prva alineja 3. točke VIII. točke Javnega razpisa določa: Način zagotavljanja nepretrgane veterinarske dejavnosti za terensko diagnostiko in preiskave, s katerimi se potrdi bolezen ali ovrže sum (točke iz posameznih alinej se seštevajo): - dosegljivost veterinarja v ambulanti, s katero se prijavlja v občini tekom delovnega časa od ponedeljka do petka v obsegu 8 ur dnevno: 1 točka (ne glede na število dodatnih veterinarjev).

46Merilo kot je zapisano dejansko predvideva, da lahko prijavitelj po tem kriteriju dobi maksimalno eno točko in tožnik ima tukaj prav, ko v tožbi oporeka podeljenemu številu točk. Izbrani koncesionar je po tem merilu torej neupravičeno prejel 1 dodatno točko (iz naslova dosegljivega veterinarja v podružnici v Občini Bohinjska Češnjica), moral bi prejeti zgolj 1 točko za dosegljivost veterinarja na sedežu v Občini Lesce.

47Sodišče tukaj izpostavlja npr. merilo po 5a. točki VIII. točke Javnega razpisa, iz katere jasno izhaja, da se točke podeljujejo za vsakega nadaljnjega veterinarja nad izpolnjevanjem pogojev na dan objave razpisa, sporno merilo iz prve alineje 3. točke VIII. točke Javnega razpisa pa je oblikovano na drugačen način. Toženka je celo v oklepaju sporne alineje zapisala, da se 1 točko podeli, ne glede na število dodatnih veterinarjev.

48Upravno sodišče⁹ je tudi že sprejelo stališče, da že iz besedila Javnega razpisa izhaja, da je po prvi alineji 3. točke VIII. točke Javnega razpisa mogoče prejeti največ 1 točko. Zmotno je torej stališče toženke, da prijaviteljem za vsako ambulanto pripada 1 točka. Pri tem merilu je namreč še posebej poudarjeno, da se točke iz posameznih alinej ne seštevajo. Iz tega sledi, da je toženka navedeno merilo zmotno uporabila.

Merilo kadrovske zmogljivosti

49Tožnik v tožbi oporeka tudi prednostnemu merilu znotraj točke VIII. Javnega razpisa in sicer 5.a. oziroma 5.b. točki Javnega razpisa, ki za vsakega nadaljnjega veterinarja nad izpolnjevanjem pogojev na dan objave razpisa priznava 2 točki (za zaposlenega s polnim delovnim časom) oz. 1 točko (v primeru zaposlitve za krajši delovni čas, vendar najmanj 4 ure); za veterinarskega pomočnika pa 1 točko (za zaposlenega s polnim delovnim časom) oziroma 0,5 točke (v primeru zaposlitve za krajši delovni čas, vendar najmanj 4 ure). Po tem merilu je izbrani koncesionar prejel 5 točk (2 točki za 1 dodatnega veterinarja nad izpolnjevanjem pogojev, zaposlenega za polni delovni čas in 3 točke za 3 veterinarske pomočnike, zaposlene za polni delovni čas, na dan objave Javnega razpisa), tožnik pa 2 točki (za 1 dodatnega veterinarja nad izpolnjevanjem pogojev, zaposlenega za polni delovni čas, na dan objave razpisa). Tožnik seštevku podeljenih točk ne oporeka. Tožnik oporeka vrednotenju dodatnih zaposlenih veterinarskih pomočnikov napram veterinarjem in zatrjuje, da gre za arbitrarni kriterij, ki posega v 14. člen Ustave RS, za katerega ni stvarnega in razumnega razloga. Sodišče tukaj pritrjuje toženki in njeni utemeljitvi javne koristi, kot ga navaja v odgovoru na tožbo, da je številčnost kadra pomembna okoliščina v primeru suma določenih kužnih bolezni. Le tam, kjer je dovolj kadra, je kljub dopustom in bolniškim odsotnostim, mogoče vzdrževati izvajanje ukrepov za daljše obdobje, ko so ukrepi vezani na roke. Kadrovske zmogljivosti so tudi po Uredbi (peti odstavek 3. člena Uredbe) stvaren in razumen razlog za razlikovanje med prijavitelji, pri čemer podrobnosti z Uredbo niso določene. Toženka je tudi pojasnila, da je merilo ovrednotila v razmerju 2:1, pri čemer je izhajala iz cenika Veterinarske zbornice Slovenije, kjer je režijska ura veterinarja in veterinarskega pomočnika ovrednotena v približno tem razmerju. Sodišče meni, da takšna utemeljitev toženke ni očitno nerazumna. Poleg tega, peti odstavek 3. člena Uredbe UVHVVR izrecno pooblašča za to, da lahko sama ovrednoti posamezno prednostno merilo¹⁰, sodišče pa se v primernost vrednotenja ne bo spuščalo. Tudi po sodni praksi velja, da je določitev razpisnih kriterijev v izključni pristojnosti organa, ki je pristojen za pripravo javnega razpisa - torej v pristojnosti UVHVVR. Oblikovanje razpisnih meril, po katerih imajo določeni projekti glede na svoje značilnosti zaradi ciljev, ki se zasledujejo z javnim razpisom, določeno prednost pred drugimi projekti, pa ne pomeni neenakega obravnavanja prijaviteljev v smislu 14. člena Ustave RS.¹¹ Tudi o tem kriteriju se je Upravno sodišče v sodni praksi že izreklo.¹²

Glede ugovorov kršitve konkurence in posega v svobodno gospodarsko pobudo

50Tožnik oporeka sistemu izključnih koncesij in zatrjuje, da takšna ureditev posega v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave RS in pomeni kršitev 106. člena PDEU. Zavzema se za sistem, kjer bi bilo storitve iz najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali dovoljeno opravljati vsem verificiranim veterinarskim organizacijam, ki izpolnjujejo zakonske pogoje (na območju Občin Naklo in Kranj so trije konkurenti), rejci oziroma lastniki živali na tem območju pa bi nato lahko izbrali, kateremu koncesionarju bi zaupali opravljanje dejavnosti in temu bi država plačala.

51Sodišče pritrjuje toženki in njeni utemeljitvi javnega interesa, kot izhaja iz njenega odgovora na tožbo (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Prevelika razdrobljenost bi namreč onemogočila enotnost ukrepanja in nadzora nad izvršenimi deli in prišlo bi do različnega razumevanja med različnimi izvajalci, ko je v dogodkih hitrega in učinkovitega ukrepanja treba izvajati tudi s strani EU določene postopke in enotne pristope po določbah za omejevanje premikov in prometa z živalmi in njihovimi proizvodi in živili. Toženka izbere koncesionarja, ki je najustreznejši za določeno območje z vidika zagotavljanja učinkovitega, pravočasnega in kvalitetnega, najmanjšega obveznega obsega varstva živali pred kužnimi boleznimi. Toženka je podala objektivno utemeljitev javnega interesa in torej ne gre za ustvarjanje prevladujočega položaja izbranega koncesionarja. Sodišču se zdi bistveno tudi to, da je po navedbah toženke (ki jih tožnik ni zanikal) na zadnjem razpisu bilo izbranih 54 koncesionarjev za celotno območje države, kar še dodatno kaže na to, da na področju veterinarskih koncesij dejansko sploh nimamo sistema izključnih koncesij. Zato je tožnikov očitek, da ZVet-1 ne daje zakonske podlage za režim izključnih koncesij neutemeljen, saj v praksi na območju države sploh ne gre za režim izključnih koncesij, ampak za mrežo javne veterinarske službe (53. člen ZVet-1). Gre torej za to, da se mrežo koncesionarjev ustvari s podeljevanjem koncesij za dodeljeno območje, ki ga določi UVHVVR (2. člen Uredbe). Iz 3. člena Uredbe pa izhaja, da mora biti izvajanje dejavnosti, ki se financirajo iz proračunskih sredstev, organizirano tako, da je na območju ene upravne enote zagotovljeno delo najmanj ene veterinarske organizacije s koncesijo, na način, da ne prihaja do podvajanj del na posameznih kmetijskih gospodarstvih. Tožnikova primerjava z Nemčijo posledično ni na mestu in sta po mnenju sodišča ureditvi povsem neprimerljivi.

52Glede na navedeno je sodišče tožbi delno ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, odločbo odpravilo v delu, ki se nanaša na neizbiro tožnika, in zadevo v tem obsegu vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek. Sodišče tako ni sledilo primarnemu tožbenemu predlogu, da sámo odloči o podelitvi koncesije, ker sama narava spora tega ne dopušča (prvi odstavek 65. člena ZUS-1).

53Na podlagi drugega odstavka 64. člena ZJZP sodišče odločbe oziroma drugega akta ne odpravi, temveč ugotovi njegovo nezakonitost, tožniku pa na njegovo zahtevo prisodi odškodnino oziroma tožnika glede uveljavljanja povračila napoti na pravdo, če bi odprava odločbe oziroma drugega akta pomenila nesorazmerno obremenitev zasebnega partnerja, ki je do tedaj izvrševal pogodbo o javno-zasebnem partnerstvu. Podobno pooblastilo ima sodišče tudi v drugem odstavku 64. člena ZUS-1.

54Po 8. členu Uredbe koncesijsko razmerje nastane z dnem, določenim s koncesijsko pogodbo, ki se sklene na podlagi pravnomočne odločbe o izbiri koncesionarja. Gre torej za izjemo od splošnega pravila, da odločba učinkuje z njeno dokončnostjo. Glede na to, da bi izpodbijana odločba učinkovala šele s trenutkom njene pravnomočnosti do posega v razmerje s tretjo osebo, nastalo na podlagi Javnega razpisa, ne bo prišlo. Sodišču zato presoje po 64. členu ZJZP oziroma drugem odstavku 64. člena ZUS-1 ni bilo treba opraviti.

K II. točki izreka:

55Če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, se tožniku v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). V obravnavani zadevi je bila zadeva rešena na glavni obravnavi. Tožnika je v postopku zastopala odvetniška družba, zato se mu v skladu s četrtim odstavkom 3. člena Pravilnika priznajo stroški postopka v višini 385,00 EUR. Z zahtevanim 22 % DDV v višini 84,70 EUR so skupni stroški postopka 469,70 EUR, ki jih je v skladu z drugo povedjo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 dolžna plačati toženka.

56Obresti od zneska stroškov v tem upravnem sporu je sodišče tožniku prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v sodno določenem roku za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) v zvezi z 378. členom OZ). Plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

¹ V skladu s prvim odstavkom 40. člena ZUS-1 sodišče presoja upravni akt v mejah tožbenega predloga, ni pa vezano na tožbene razloge.
² Ustavno sodišče RS, odločba U-I-377/22-14, 1. 2. 2024, 12. točka obrazložitve.
³ Prav tam, 13. točka obrazložitve.
⁴ Prav tam, 16. točka obrazložitve.
⁵ Prav tam, 15. točka obrazložitve.
⁶ Odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-377/22-14 z dne 1. 2. 2024, 20. točka obrazložitve.
⁷ Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča X Ips 26/2023 z dne 3. 4. 2022, 15. točka obrazložitve in sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 45/2021 z dne 2. 3. 2022, 14. točka obrazložitve.
⁸ Primerjaj sodbe Upravnega sodišča, I U 1280/2020-34 z dne 12. 9. 2024, točke 17 do 29 obrazložitve, I U 1282/2020-31 z dne 16. 9. 2024, točke 18 do 29 obrazložitve.
⁹ Glej sodbo Upravnega sodišča I U 1280/2020-34 z dne 28. 8. 2024, točke 35 do 40 obrazložitve.
¹⁰ Primerjaj sodbi Upravnega sodišča I U 1563/2010 z dne 8. 11. 2011 in II U 280/2020-50 z dne 3. 6. 2022, 32. točka obrazložitve.
¹¹ Tako npr. sodba Upravnega sodišča II U 127/2013 z dne 21. 5. 2014.
¹² Tako npr. sodbe Upravnega sodišča I U 1250/2020-37 z dne 26. 8. 2024, točke 27 do 29. obrazložitve, I U 1280/2020-34 z dne 12. 9. 2024, točke 41 do 44 obrazložitve in I U 1282/2020-31 z dne 16. 9. 2024, točke 30 do 33 obrazložitve.