UPRS Sodba II U 62/2022-27

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1Z izpodbijano odločbo je toženka zahtevek investitorjev, A. A. in B. B., za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo nadzidave in rekonstrukcije enostanovanjske stavbe A., na parc. št. 222, k. o. ..., zavrnila.

2Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je o zadevi že enkrat odločilo Upravno sodišče, ki je odpravilo odločbo Upravne enote Izola. Tožnika sta kot investitorja 30. 4. 2018 vložila zahtevo za legalizacijo nadzidave in rekonstrukcije enostanovanjske stavbe A., na parc. št. 222, k. o. ... Iz predloženih dokumentov je razvidno, da je dokumentacijo za legalizacijo objekta izdelal A., d.o.o., v kateri je navedeno, da so predmet legalizacije odstopanja od gradbenega dovoljenja št. 351-188/2010/G-11/85 z dne 9. 12. 2011, in sicer zaradi spremembe višinskih gabaritov - nadzidava glede na pravnomočno gradbeno dovoljenje, spremembe oblike in konstrukcije strehe ter izvedba ugreznjene terase ter spremembe notranje razporeditve prostorov. Upravni organ je bil namreč z odločbo Inšpektorata RS za promet, energetiko in prostor - Območna enota Koper, št. 06122-3854/2011/8 z dne 20. 6. 2013, seznanjen z ugotovitvijo inšpekcijskega organa, da investitorja izvajata gradbena dela v nasprotju z izdanim gradbenim dovoljenjem št. 351-188/2010/G-11/85 z dne 9. 12. 2011 in da morata ustaviti izvajanje del. Z inšpekcijskim pregledom dne 13. 5. 2013 je bilo ugotovljeno, da je objekt že zgrajen in da v njem na dan ogleda potekajo še zadnja zaključna dela; da je namesto enostanovanjskega objekta izveden objekt z devetimi bivalnimi enotami; da je bil objekt nadzidan za pridobitev mansardnega stanovanja s strešno teraso, tako da se je v nasprotju s PGD dokumentacijo (projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja na podlagi katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje 9. 12. 2011), pridobilo stojno višino v zadnji etaži, ki je bila v PGD dokumentaciji prikazana kot neuporabno podstrešje brez stojne višine (dodatno potrjeno z meritvami višine objekta na ponovnem inšpekcijskem ogledu dne 5. 9. 2013). Inšpekcijski organ je v ponovnem postopku izdal odločbo, št. 06122-3854/2011/25 z dne 18. 9. 2013, ki je postala pravnomočna 8. 10. 2014 in s katere so razvidne vse citirane ugotovitve v objektu ter ugotovitev, da predstavlja obravnavani objekt neskladno gradnjo.

3Po podatkih evidence izdanih dovoljenj, je bilo za obravnavano stavbo investitorjema izdano gradbeno dovoljenje, št. 351-188/2010/G-11/85 z dne 9. 12. 2011, za rekonstrukcijo, nadzidavo, dozidavo in spremembo namembnosti poslovne stavbe na naslovu A., parc. št. 2222 (zgrajene na podlagi gradbenega dovoljenja št. 351-2/84-4/G-84/11 z dne 29. 3. 1984), približnega tlorisa 8,55 m x 12,40 m z vhodnim vetrolovom na severni strani objekta; visoko pritličen (ni podkleten) in etažnosti P + 1 s kotom praga KP je plus minus 0,00 m pri 4,05 MNV in kotovenca + 6,76 m na koto praga; objekt na severozahodni in severovzhodni strani obdan s teraso, dostopno preko dveh stopnic v enostanovanjsko stavbo, tloris osnovnega objekta se dozida na spodnji strani s podzemno kotlovnico dimenzij 2,90 m x 5,25 m; objekt se nadzida za eno etažo do P + 2, višinske kote pritličja KP je plus minus 0,00 m pri 4,05 MNV, kotavenca KV je plus 9,58 m pri 13,63 MNV in kota slemena KS je plus 11,50 m pri 15,55 MNV; streha simetrična štirikapnica, naklon 18-.

4Nadalje je ugotovil, da sta investitorja v postopku za spremembo gradbenega dovoljenja, št. 351-188/2010/G-11/85 z dne 9. 12. 2011, za legalizacijo izvedene neskladne gradnje obravnavane stavbe, pridobila gradbeno dovoljenje, št. 351-20/2015/G-15/43 z dne 23. 9. 2015, s katerim sta delno legalizirala izvedeno neskladno gradnjo (sprememba gradbenega dovoljenja, št. 351-188/2010/G-11/85 z dne 9. 12. 2011 v delu, ki dovoljuje ''dozidavo kotlovnice'') in sicer za legalizacijo nezahtevnega objekta - manjše kotlovnice severovzhodno ob stanovanjski stavbi, v kateri je prostor za toplotno črpalko in skladišče, L tlorisne oblike, dimenzij 7,30 m x 2,80 m + 2,97 m x 7,36 m, bruto tlorisne površine 21,23 m2. Pritličen objekt z ravno pohodno streho, ki predstavlja ploščad pred stanovanjsko stavbo, z dostopnimi stopnicami na vzhodni strani.

5V obravnavanem postopku za izdajo gradbenega dovoljenja gre za legalizacijo nadzidave in rekonstrukcije enostanovanjske stavbe. Po navedbah priloženega projekta so predmet legalizacije gradnje že izvedena gradbena dela v obsegu spremembe višinskih gabaritov - nadzidava glede na pravnomočno gradbeno dovoljenje za 0,62 m glede na gradbeno dovoljenje in sicer je kota venca (GD 2011) KV je + 9,58 m pri 13,63 MNV, izvedena kota venca KV je + 10,20 m pri 14,25 MNV (dvig za 0,62 m) kota slemena (GD 2011) KS je + 11,50 m pri 15,55 MNV, izvedena kota slemena KS je + 12,55 m (ni naveden podatek o absolutni višini); (dvig za 1 m) izvedena etažnost stavbe je P + 2 + nebivalno podstrešje, ki večji del obsega podstrešje, manjši del ugreznjena terasa; po navedbi v projektu, na podstrešju ni zagotovljena minimalna svetla višina, 2,50 m na dveh tretjinah iste tlorisne površine, kjer je svetla površina prostora večja od 180 m, kot jo za stanovanjske prostore v stanovanjih s poševnim stropom določa 12. člen Pravilnika o minimalnih tehničnih zahtevah za graditev stanovanjskih stavb in stanovanj (Ur. l. RS, št. 1/11). Izvedena je sprememba oblike in konstrukcije strehe ter izvedba ugreznjene terase (štirikapna streha, krita s korci, naklon 18-, strešna okna, izvedena zunanja ugreznjena terasa na severni strani z dostopom s stopnišča in sprememba notranje razporeditve prostorov, načrtov arhitekture v pritličju; 1. nadstropju; 2. nadstropju in podstrešja). Prvostopenjski organ je investitorja pozval na dopolnitev priložene projektne dokumentacije, med ostalim tudi tako, da bo izdelan z vsebino, ki jo določa Pravilnik o projektni dokumentaciji (Ur. l. RS, št. 55/08), vključno z obveznimi elaboratskimi izkazi in da morajo biti nanj pridobljena nova soglasja, in sicer: soglasja za priključitev na javno infrastrukturo, soglasje upravljavca javne površine Občine Izola (varovalni pas ulice) ter soglasja solastnikov parc. št. 111 k. o. ..., zaradi odmika, ki je manjši od 4 m (šesti odstavek 10. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih ''Ob mestnem stadionu'' (v nadaljevanju PUP).

6Investitorja sta dne 20. 6. 2018 svojo vlogo dopolnila, glede zahteve po pridobitvi soglasja sosedov pa sta navedla, da za legalizacijo nadzidave in rekonstrukcijo v predvidenem obsegu soglasje sosedov ni potrebno, saj 6. točka 10. člena PUP določa, da je za gradnjo z odmikom manjšim od 4 m potrebno soglasje sosedov zgolj pri novogradnjah, ne pa tudi pri dozidavah in nadzidavah obstoječih objektov. To izhaja tudi iz izvedeniškega mnenja izvedenca B. B. z dne 28. 2. 2018, v katerem navaja, da je nedvoumno, da obravnavani projekt in gradbeno dovoljenje, št. 351-188/2010/G-11/85, predvideva nadzidavo obstoječega objekta, ki je bil zgrajen z gradbenim dovoljenjem, št. 351-2/84-4/G 11 na parc. št. 222, k. o. ... V mnenju navaja, da je zatrjevanje kogarkoli, da je projekt za gradbeno dovoljenje, ki predvideva nadzidavo, projekt za novogradnjo, zmotno. Ko obravnavamo posege na že obstoječih objektih, bodisi da jih prizidamo bodisi ohranjamo, večamo, manjšamo, dvigamo, nižamo, vedno izhajamo iz nečesa obstoječega in že nekaterih pridobljenih pravic, že obstoječih vplivov na okolje ali obstoječih priključkov na omrežje in/ali infrastrukturo.

7Po tem, ko citira za odločitev v zadevi relevantne določbe 73. člena, 66. člena, 2. člena in 5. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) ter določbe PUP ugotavlja, da je glede na citirane definicije ZGO-1, potrebno obravnavati legalizacijo izvedene nadzidave kot ''gradnjo novega objekta''. Zato je potrebno ob upoštevanju navedenih določb šestega odstavka 10. člena PUP za izvedeno nadzidavo novega drugega nadstropja in podstrešja pridobiti soglasje lastnikov sosednje parcele, saj je odmik novogradnje manjši od 4 m. Investitorja sta z navedbami v odgovoru z dne 20. 6. 2018 dokazala, da je bila gradnja enostanovanjskega objekta zaključena v začetku leta 2013 in sta ga pričela uporabljati takoj po zaključku gradnje. Z zaključkom gradnje sprememba izdanega gradbenega dovoljenja v skladu s 73. členom ZGO-1 ni več možna. Zaradi odmika manjšega od 4 m, brez za to potrebnega soglasja niso izpolnjeni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja, kot jih določa prvi odstavek 66. člena ZGO-1, saj projekt ni izdelan v skladu s prostorskim aktom (1. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1), saj k predvideni gradnji niso bila pridobljena vsa predpisana soglasja (3. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1), zato je upravni organ vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnil.

8Tožnika sta zoper prvostopenjsko odločbo vložila pritožbo, ki jo je toženka zavrnila kot neutemeljeno. Pritožbeni organ je ugotavljal, ali je predmetna gradnja skladna z vsemi določbami prostorskega akta, zlasti določbami šestega odstavka 10. člena PUP. Izpostavlja, da je bilo za obravnavano stanovanjsko hišo izdano gradbeno dovoljenje v letu 1984 in nato gradbeno dovoljenje, št. 351-188/2010/G-11/85, z dne 9. 12. 2011, za rekonstrukcijo, nadzidavo, dozidavo in spremembo namembnosti poslovne stavbe A., na zemljišču parc. št. 222 k. o. ..., v enostanovanjsko stavbo. Po gradbenem dovoljenju 2011 se objekt nadzida za eno etažo, do P + 2, kota venca = + 9,58 pri 13,63 mnv in kota slemena - + 11,55 m pri 15,55 mnv. Po podatkih predmetnega PGD je izvedeni objekt pri koti venca višji za 0,62 m (+10,20 m), sleme pa je na višini +12,55 m (1,00 m višje od dovoljenega). Navedena sprememba višine je predmet legalizacije. Glede na definicije iz 2. člena ZGO-1 gre za takšne spremembe, ki se ne morejo uvrstiti pod rekonstrukcijo, ampak gre za takšno nadzidavo, da se šteje konkreten objekt za nov objekt. Iz zgornje obrazložitve torej izhaja, da se bo glede na priloženi PGD objekt spremenil, in sicer zvišal v višini od 0,62 m do 1,00 m, zaradi česar je zaradi ničelnega odmika od zemljišča parc. št. 111 k. o. ..., treba pridobiti soglasja solastnikov tega zemljišča, le-ta pa k predmetni gradnji niso bila pridobljena, zaradi česar ni zagotovljena skladnost s šestim odstavkom 10. člena PUP, zato gradbenega dovoljenja zaradi neizpolnitve 1. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1 (skladnost projekta s prostorskim aktom), ni bilo mogoče izdati, pač pa zahtevo zanj zavrniti kot pravilno izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

9Tožnika vlagata tožbo ter menita, da je odločitev arbitrarna, neobrazložena ter pravno nepravilna ter izpodbijata odločitev zaradi nepopolno in napačno ugotovljenega dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka. Navajata, da je toženka pri odločanju kršila tudi ustavno pravico tožnikov do enakosti pred zakonom, pravico enakega varstva ter ustavno pravico do zasebne lastnine.

10Izpostavljata, da gre v predmetnem postopku za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo nadzidave in rekonstrukcije enostanovanjske stavbe. Po navedbah priloženega projekta so predmet legalizacije gradnje že izvedena gradbena dela v obsegu spremembe višinskih gabaritov - nadzidava glede na pravnomočno gradbeno dovoljenje za 0,62 m glede na gradbeno dovoljenje.

11Investitorja sta dne 20. 6. 2018 svojo vlogo dopolnila, glede zahteve po pridobitvi soglasja sosedov pa sta navedla, da za legalizacijo nadzidave in rekonstrukcijo v predvidenem obsegu soglasje sosedov ni potrebno, saj točka točka 10. člena PUP določa, da je za gradnjo z odmikom manjšim od 4 m potrebno soglasje sosedov zgolj pri novogradnjah, ne pa tudi pri dozidavah in nadzidavah obstoječih objektov. To izhaja tudi iz izvedeniškega mnenja izvedenca B. B. z dne 28. 2. 2018. Ko obravnavamo posege na že obstoječih objektih, bodisi da jih prizidamo bodisi ohranjamo, večamo, manjšamo, dvigamo, nižamo, vedno izhajamo iz nečesa obstoječega in že nekaterih pridobljenih pravic, že obstoječih vplivov na okolje ali obstoječih priključkov na omrežje in ali infrastrukturo in je stališče Upravna enota Izola napačno.

12Tožnika poudarjata, da sta kot investitorja dne 19. 12. 2011 pridobila gradbeno dovoljenje za nadzidavo hiše in njeno rekonstrukcijo v enostanovanjsko hišo. Tekom gradnje pa se je izkazalo, da že obstoječi objekt (to je objekt v stanju, kot je bil, preden sta ga tožnika kupila) ni bil zgrajen skladno z izdanim gradbenim dovoljenjem z dne 29. 3. 1984, saj je bila streha v naravi izvedena kot štirikapnica, po projektni dokumentaciji pa je bila enokapnica. Posledično podstrešja ni bilo mogoče izvesti skladno s projektno dokumentacijo in gradbenim dovoljenjem z dne 9. 12. 2011. Zaradi zagotovitve skladnosti s PUP (dosego predpisanega naklona strešine) je projektant predlagal izvedbo na način, da se zviša kolenčni zid za cca 60 cm, kar je bilo izvedeno, to pa je sporna nadzidava v tem postopku. Poudarja, da se je upravni organ postavil na pravno povsem nepravilno in nesprejemljivo stališče, da je sicer res, da je gradbeno dovoljenje iz leta 2011 pravnomočno, vendar ker sta investitorja gradila v neskladju z njim, se šteje za neobstoječe. Takšno stališče ne samo, da je pravno zmotno, temveč se s takšnim stališčem posega v že pridobljene pravice strank, kar pa je v nasprotju z določbami Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Prav tako meni, da je neobrazloženo zakaj naj bi bila nadzidava novogradnja.

13V posledici sta prvostopenjski organ in drugostopenjski organ napačno uporabila materialno pravo in posledično zagrešila bistveno kršitev pravil postopka. Upravna organa nista uporabila v celoti določbe 7.1 odstavka 2. člena ZGO-1, saj nista obrazložila, v čem naj bi se bistveno spremenil zunanji izgled objekta. Čeprav je Upravno sodišče v sodbi II U 311/2018-28 z dne 25. 3. 2021, s katero je bila odpravljena odločba Upravne enote Izola, št. 351-48/2018/8 z dne 26. 7. 2018, že podalo izrecno napotilo, da bi moral upravni organ v ponovljenem postopku odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti v zvezi z zahtevo po obrazloženosti odločbe, upravni organ navedenega ni storil. Gradbene dela, ki jih želita legalizirati tožnika, ne vplivajo bistveno na zunanji videz objekta. Poudarjata, da v postopku izdaje gradbenega dovoljenja v letu 2011 upravni organ ni zahteval soglasja lastnikov sosednjih parcel zaradi odmika od te parcele, manjšega od 4 metre, pa je veljal isti ZGO-1 in isti PUP.

14Izpodbijana odločba z logiko, da zaradi neskladne nadzidave glede na pravnomočno gradbeno dovoljenje z dne 9. 11. 2011 celotna stavba potrebuje legalizacijo, dejansko posega že v pridobljene pravice tožnikov kot ustavno kategorijo. Z nadzidavo, za katero sta tožnika pridobila gradbeno dovoljenje, z ničemer nista kršila obsega dovoljenih del po gradbenem dovoljenju za izgradnjo objekta z leta 1984. Gradnje ni mogoče šteti za gradnjo novega objekta v smislu ZGO-1, ampak za nadzidavo že obstoječega objekta. Tožnika predlagata, da sodišče tožbi ugodi in prvostopenjsko odločbo odpravi kot nezakonito ter odloči, da se zahtevku tožnikov za legalizacijo ugodi. Podrejeno predlagata, da se izpodbijana odločba odpravi in zadeva vrne upravnemu organu v ponovno odločanje z napotilom o pravilni uporabi materialnega in procesnega prava.

15Toženka je po pozivu sodišča posredovala samo upravne spise, odgovora na tožbo ni podala.

16V pripravljalnih vlogah sta tožnika ponavljala že podane navedbe, izpostavila pa sta še, da je predmet legalizacije neskladna nadzidava ter se sklicuje na stališče Upravnega sodišča v odločbi II U 311/2018 z dne 29. 3. 2021, kjer gre za isti objekt na parc. št. 222 k. o. ... in je sodišče razsodilo, da niso potrebni podpisi lastnikov sosednjih parcel, ki so oddaljeni manj kot 4 m po PUP. Poudarjata, da drugače kot ZGO-1 in drugi zakoni, pa PUP v drugem odstavku 9. člena izrecno razmejuje med pojmom "gradnje novih objektov" in pojmom "dozidave in nadzidave obstoječih objektov", pri čemer pa, kot to izhaja iz šestega odstavka 10. člena PUP, se soglasje sosedov za gradnjo z odmikom manjšim od 4 m od sosednje parcele zahteva zgolj pri "novi gradnji", torej pri gradnji objektov, ki so popolnoma zgrajeni na novo in prej niso obstajali, ne pa tudi pri dozidavi in nadzidavi obstoječih objektov. Sodišče sta tudi seznanila s sodbo II U 147/2020 z dne 22. 2. 2023, ki je odpravilo odločbo Upravne enote Izola. Predlagata, da sodišče samo odloči o zadevi na podlagi 65. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj bi ponovna odprava upravnega akta in nov postopek pred pristojnim upravnem organu tožnikoma, ki se že desetletja trudita legalizirati nadzidavo in rekonstrukcijo enostanovanjske stavbe na naslovu A., povzročila nepopravljivo škodo, prav tako je bojazen, da upravni organ ne bo upošteval stališč sodišča, ki se nanašajo na postopek.

17Sodišče je v zadevi dne 8. 7. 2024 izvedlo glavno obravnavo v navzočnosti tožnikov. Glavno obravnavo je opravilo v odsotnosti pravilno vabljene toženke, ki se je sicer izvedbi glavne obravnave odpovedala. Tožnika sta na glavni obravnavi vztrajala pri vloženi tožbi ter zahtevi, da sodišče samo odloči o stvari, saj se zadeva že vleče dolgo obdobje, o kateri je odločalo sodišče dvakrat, tožnikoma pa nastaja nenadomestljiva škoda.

18V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v upravni spis ter predložene listine tožeče stranke od A1 do A21.

K točki I izreka:

19Tožba ni utemeljena.

20V obravnavani zadevi je predmet sodne presoje pravilnost in zakonitost odločbe prvostopenjskega organa, izdane v postopku zahteve tožnikov za izdajo odločbe za legalizacijo nadzidave in rekonstrukcije enostanovanjske stavbe naslov A.

21Med strankami ni sporno, da bil sporen objekt na naslovu A., legalno zgrajen na podlagi gradbenega dovoljenja št. 351-2/84-4/G-84/11 z dne 29. 3. 1984, ki je tudi zadnje legalno stanje stavbe, in sicer poslovna stavba etažnosti P + 1. Investitorjema je bilo sicer izdano še gradbeno dovoljenje št. 351-188/2010/G-11/85 z dne 9. 12. 2011, in sicer za rekonstrukcijo, nadzidavo, dozidavo in spremembo namembnosti poslovne stavbe v enostanovanjsko stavbo, z novo etažnostjo P + 2 (višinske kote: kota venca KV = + 9,58 m pri 13,63 mnv in kota slemena KS = + 11,50 m pri 15,55 mnv; streha simetrična štirikapnica, naklon 18 stopinj). Sporno ni, da je gradbeno dovoljenje z dne 9. 12. 2011 sicer pravnomočno in dokončno, vendar investitorja nista izvajala gradbenih del v skladu s pogoji gradbenega dovoljenja. Inšpektorat RS za promet, energetiko in prostor - Območna enota Koper, je namreč z odločbo št. 06122-3854/2011/25 z dne 18. 9. 2013 (pravnomočna dne 8. 10. 2014), odločil: - da sta investitorja izvedla gradnjo v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem; - da investitorja objekt uporabljata v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem; - da predstavlja obravnavani objekt neskladno gradnjo, zato zanj veljajo prepovedi, ki jih določa prvi odstavek 158. člena ZGO-1 (med drugim tudi njegova uporaba, ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti v njem), investitorja pa morata ustaviti gradnjo, dokler si ne pridobita spremenjenega gradbenega dovoljenja. Z inšpekcijskim pregledom je namreč bilo ugotovljeno, da je namesto enostanovanjskega objekta izveden objekt z devetimi bivalnimi enotami; da je bil objekt nadzidan za pridobitev mansardnega stanovanja s strešno teraso, tako da se je v nasprotju s PGD dokumentacijo za pridobitev gradbenega dovoljenja 9. 12. 2011, pridobilo stojno višino v zadnji etaži, ki je bila v PGD dokumentaciji prikazana kot neuporabno podstrešje brez stojne višine (dodatno potrjeno z meritvami višine objekta na ponovnem inšpekcijskem ogledu dne 5. 9. 2013).

22Sporno nadalje ni, da sta investitorja delno legalizirala neskladno gradnjo z gradbenim dovoljenjem št. 351-20/2015/G-15/43 z dne 23. 9. 2015 (sprememba gradbenega dovoljenja z dne 9. 12. 2011 v delu, ki dovoljuje "dozidavo kotlovnice", in sicer za legalizacijo pritličnega nezahtevnega objekta - majhne stavbe, v kateri je prostor za toplotno črpalko in skladišče.

23Nadalje ni sporno, da je predmet zahteve tožnikov za izdajo gradbenega dovoljenja legalizacija nadzidave in rekonstrukcije navedene enostanovanjske stavbe po projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja, PGD št. 32/16, marec 2018, z dopolnitvijo projekta junij 2018, z upoštevanjem dovoljenih posegov na podlagi spremembe gradbenega dovoljenja št. 351-20/2015/G 15/43 z dne 23. 9. 2015.

24Med strankama pa je sporno, ali je zahtevo tožnikov za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo nadzidave in rekonstrukcije enostanovanjske stavbe naslov A, na parc. št. 222, k. o. ..., po projektu C., potrebno obravnavati kot novogradnjo, kot meni toženka, ali pa je potrebno upoštevati že izdana in pravnomočna gradbena dovoljenja, kot to menita tožnika, in temu ustrezno ni mogoče zahtevati izpolnitev zahteve po predložitvi soglasja sosedov za odmik manjši od 4 m, saj ne gre za novogradnjo, poleg tega v postopku izdaje gradbenega dovoljenja v letu 2011 Upravna enota ni zahtevala. Sporno je tudi, ali je odločba ustrezno obrazložena.

25Gradbeno dovoljenje je odločba, s katero pristojni upravni organ dovoli gradnjo in s katero določi konkretne pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati (6. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Gradbeno dovoljenje se izda za celoten objekt ali pa za njegov del, ki pomeni tehnično, tehnološko ali funkcionalno celoto in se da samostojno uporabljati, če se objekt gradi oziroma rekonstruira po delih in to tudi opredeljuje projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 67. člena ZGO-1).

26ZGO-1 v prvem odstavku 66. člena ZGO-1 določa, kaj mora upravni organ za gradbene zadeve preveriti preden izda gradbeno dovoljenje, med drugim tudi: 1. ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom.

27ZGO-1 v prvem odstavku 2. člena razlaga pomen izrazov, uporabljenih v zakonu, in sicer: točka 7.: gradnja je izvedba gradbenih in drugih del in obsega gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo objekta in odstranitev objekta; točka 7.1.: gradnja novega objekta je izvedba del, s katerimi se zgradi nov objekt oziroma se objekt dozida ali nadzida in zaradi katerih se bistveno spremeni njegov zunanji izgled.

28V obravnavani zadevi je investitor v zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja gradbeni poseg poimenoval kot legalizacijo nadzidave in rekonstrukcije enostanovanjskega objekta. Pri tem pa je bistveno, da mora pravno kvalifikacijo zahtevanega posega opraviti upravni organ, ki pri tem ni vezan na investitorjevo poimenovanje predvidenega gradbenega posega, ampak mora izhajati iz vsebine projektne dokumentacije, s katero je investitorjev zahtevek opredeljen po vsebini (drugi odstavek 68. člena ZGO-1).¹

29Tako upravni organ ugotavlja, da ne glede na to, da investitorja vloge za izdajo gradbenega dovoljenja nista spremenila v vlogo za spremembo gradbenega dovoljenja 9. 12. 2011, pa je iz same vloge za izdajo gradbenega dovoljenja in iz projekta PGD št. 32/16, marec 2018, dopolnitev junij 2018, razvidno, da obravnavata spremembe in odstopanja od izdanega gradbenega dovoljenja št. 351-188/2010/G-11/85 z dne 9. 12. 2011 (projekt navaja, da gre za legalizacijo neskladne gradnje, ki pomenijo spremembo pogojev za gradnjo, ki so bili določeni s citiranim gradbenim dovoljenjem) tudi in predvsem neskladno izvedena nadzidava stavbe (odstopanje višinskega gabarita, kote venca KV za + 0,62 m od GD 9. 12. 2011) tista sprememba, ki sodi med lokacijske pogoje (sprememba višinskega gabarita). Poleg tega takšna sprememba neposredno ob parcelni meji poslabšuje in vpliva na pogoje rabe sosednjega zemljišča, vpliva na pogoje za varovanje kulturne dediščine in se z njo spreminjajo pogoji, ki so veljali ob izdaji gradbenega dovoljenja.

30Upravni organ je po presoji sodišča glede na navedeno pravilno zaključil, da takšnih sprememb na podlagi določb drugega odstavka 73. člena ZGO-1² ni možno obravnavati le z delno spremembo osnovnega gradbenega dovoljenja, ampak je potrebno izdati novo gradbeno dovoljenje. Predmet postopka za izdajo gradbenega dovoljenja je v takšnem primeru stavba kot celota, v postopku pa se presoja ali so izpolnjeni vsi pogoji prvega odstavka 66. člena ZGO-1 za izdajo gradbenega dovoljenja.

31Iz spisne dokumentacije izhaja, in to pravilno povzema upravni organ, da je bilo za obravnavano stanovanjsko hišo izdano gradbeno dovoljenje v letu 1984 in nato gradbeno dovoljenje, št. 351-188/2010/G-11/85, z dne 9. 12. 2011, za rekonstrukcijo, nadzidavo, dozidavo in spremembo namembnosti poslovne stavbe naslov A, na zemljišču parc. št. 222 k. o. ..., v enostanovanjsko stavbo. Po gradbenem dovoljenju 2011 se objekt nadzida za eno etažo, do P + 2, kota venca = + 9,58 pri 13,63 mnv in kota slemena - + 11,55 m pri 15,55 mnv. Po podatkih predmetnega PGD je izvedeni objekt pri koti venca višji za 0,62 m (+ 10,20 m), sleme pa je na višini + 12,55 m (1,00 m višje od dovoljenega). Navedena sprememba višine je predmet legalizacije.

32V skladu s prvim odstavkom 67. člena ZGO-1 se gradbeno dovoljenje izda za celoten objekt ali pa za njegov del, ki pomeni tehnično, tehnološko ali funkcionalno celoto in se da samostojno uporabljati, če se objekt gradi oziroma rekonstruira po delih in to tudi opredeljuje projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja. Predmetni projekt, kakor tudi zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja, se nanašata zgolj na odstopanja od gradbenega dovoljenja iz leta 2011, ki pa ne pomenijo tehnične, tehnološke ali funkcionalne celote, ki se jo da samostojno uporabljati - zato gradbenega dovoljenja zgolj za omenjena odstopanja, glede na prvi odstavek 67. člena ZGO-1, že iz tega razloga ni mogoče izdati, kot je pravilno pojasnil upravni organ. Sodišče soglaša z razlogi, navedenimi v obrazložitvi izpodbijane odločbe in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Toženka v izpodbijani odločbi še pojasnjuje, da nadzidava stavbe in posledično zvišanje višinskega gabarita stavbe za 0,62 m, predstavlja lokacijski pogoj. Predmet postopka za izdajo gradbenega dovoljenja je v takšnem primeru stavba kot celota. Takšno stališče podpira tudi sodna praksa.³

33Sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski upravni organ ustrezno obrazložil izdano odločbo, ki jo je dopolnil še drugostopenjski organ. Iz obrazložitve namreč jasno izhaja, da sta tožnika zaprosila za legalizacijo nadzidave in rekonstrukcije. Pri tem iz povzetka projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja izhaja, da je med obravnavanimi spremembami in odstopanji nadzidava glede na pravnomočno gradbeno dovoljenje iz leta 2011, in sicer, nadzidava izvedena v obstoječih tlorisnih gabaritih stavbe, izvedena višina stavbe je višja za 0,62 m glede na gradbeno dovoljenje 9. 12. 2011, in sicer je kota venca (gradbeno dovoljenje 2011) KV = + 9,58 m pri 13,63 mnv, izvedena kota venca KV = + 10,20 m pri 14,25 mnv (višja za 0,62 m); kota slemena (gradbeno dovoljenje 2011) KS = + 11,50 m pri 15,55 mnv; izvedena kota slemena KS = + 12,55 m (1 m višje od dovoljenega, ni pa sicer naveden podatek o absolutni višini); izvedena etažnost stavbe je P + 2 + nebivalno podstrešje: večji del obsega podstrešje, manjši del ugreznjena terasa; po navedbi v projektu, na podstrešju ni zagotovljena minimalna svetla višina 2,50 m na dveh tretjinah tiste tlorisne površine, kjer je svetla višina prostora večja od 1,80 m. Nadalje predložen projekt predvideva še spremembo oblike in konstrukcije strehe ter izvedbo ugreznjene terase (štirikapna streha krita s korci, naklon 18 stopinj, strešna okna, izvedena zunanja ugreznjena terasa na severni strani podstrešja z dostopom iz stopnišča) ter spremembo notranje razporeditve prostorov.

34Sodišče na podlagi vsega obrazloženega pritrjuje, da je pravilna in ustrezno obrazložena odločitev upravnih organov, ki poudarjata, da tožnika ne moreta pridobiti gradbeno dovoljenje zgolj za tiste dele objekta, ki sta jih zgradila v nasprotju z izdanim gradbenim dovoljenjem iz leta 2011. Toženka namreč pravilno pojasnjuje, da objekta, ki je zgrajen v nasprotju z upravnim dovoljenjem, ni mogoče ločevati na del, ki je skladen z gradbenim dovoljenjem in del, ki ga predstavljajo sporna nadzidava in rekonstrukcija, kar želita tožnika s spremenjenim zahtevkom legalizirati. Po mnenju sodišča v obravnavanem primeru, ko tožnika zahtevata zgolj legalizacijo tistih delov objekta, ki so zgrajeni v nasprotju z gradbenim dovoljenjem iz leta 2011, nedvomno ne gre za dele objekta, ki bi pomenili tehnično in funkcionalno celoto in bi jih bilo mogoče samostojno uporabljati, kar pravilno ugotavlja že toženka.

35Podatki v sporni zadevi namreč kažejo, da so se z zgraditvijo objekta, ki ga želita tožnika legalizirati, bistveno spremenili lokacijski pogoji v primerjavi z gradnjo, ki je bila dovoljena z gradbenim dovoljenjem iz leta 2011, saj je objekt večjih dimenzij po višini. Lokacijski pogoji se v obravnavanem primeru ne bi spremenili, če bi npr. investitorja v objektu spremenila zgolj notranji razpored prostorov. Ker pa gre v obravnavanem primeru, kot je že navedeno, za spremembo lokacijskih pogojev, investitorjema ni mogoče izdati spremenjenega gradbenega dovoljenja.

36Tožnika tako neupravičeno vztrajata pri stališču, da že imata dva pravnomočna gradbena dovoljenja, in sicer iz leta 2011 in 2015 in da želita za rekonstrukcijo in nadzidavo pridobiti še novo gradbeno dovoljenje poleg obstoječih in izpostavljata, da se ob neupoštevanju prej izdanih gradbenih dovoljenj posega v njune ustavne in pridobljene pravice.

37Glede navedb, da se posega v že izdano pravnomočno gradbeno dovoljenje in v pridobljene pravice tožnikov, je poudariti, da izdano gradbeno dovoljenje podeljuje pravico do gradnje točno določenega objekta na točno določeni lokaciji, investitor pa v nobenem primeru ne more te pravice samovoljno spreminjati. Investitor je torej dolžan graditi le tisto, kar je določeno v gradbenem dovoljenju, v nasprotnem primeru nase prevzame tveganje, da bo objekt odstranjen kot nelegalna gradnja. V konkretnem primeru pa je nesporno, da tožnika nista gradila v skladu s pogoji iz gradbenega dovoljenja, izdanega leta 2011, ampak v nasprotju z njim, kar je ugotovil Inšpektorat RS za promet, energetiko in prostor - Območna enota Koper v odločbi z dne 18. 9. 2013, zato se na t. i. pridobljene pravice ne moreta sklicevati, saj sama izdanega gradbenega dovoljenja nista spoštovala. Tako se tožnika povsem neutemeljeno (in tudi pavšalno) sklicujeta na poseg v svoje ustavne pravice (14,. 22. in 33. člen Ustave). Pogoji gradnje, določeni s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem se namreč nanašajo na objekt, katerega gradnja je bila dovoljena s tem dovoljenjem, in ne na katerikoli drug objekt ali njegov del. Po navedenem je še dodati, da možnost spremembe gradbenega dovoljenja ne pomeni, da lahko investitor spreminja posamezen pogoj, element ali bistveno sestavino, določeno v gradbenem dovoljenju, neodvisno od vpliva te spremembe na druge pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati. Tudi novo (spremenjeno) gradbeno dovoljenje mora namreč izpolnjevati vse pogoje, ki jih za izdajo gradbenega dovoljenja določa zakon. Zato je neutemeljeno sklicevanje na pravnomočnost že izdanega gradbenega dovoljenja.

38V obravnavanem primeru z zavrnitvijo predlagane zahteve za spremembo gradbenega dovoljenja v pravnomočnost prvotno izdanega ni bilo poseženo. Upravni organ je pravilno odločil, da je zaradi narave predlagane spremembe, ki predstavlja enega izmed lokacijskih pogojev (povišanje objekta, zaradi česar se bistveno spremeni zunanji izgled objekta), lociranega povsem ob parcelni meji, določenih v pravnomočno izdanem gradbenem dovoljenju, treba izdati novo gradbeno dovoljenje.

39Ob ugotovitvi, da je potrebno pridobiti novo gradbeno dovoljenje, pa je nadalje sporno vprašanje izpolnitev pogoja iz 1. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1, in sicer, ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom, pri čemer tožnika nesporno nista predložila soglasja sosedov za odmik manjši od 4 m, saj vztrajata, da ne gre za novogradnjo in da leta 2011 soglasje tedanjih solastnikov parc. 111 k. o. ... ni bilo zahtevano.

40Sodišče ugotavlja, da je stališče tožnikov zmotno. Na odločitev v konkretni zadevi ne vpliva dejstvo, da izdaja soglasja ni bila zahtevana za gradbeno dovoljenje leta 2011, saj gre sedaj za nov upravni postopek, voden na podlagi novega PGD-ja. Pri presoji okoliščine, da gre za gradnjo novega objekta, pa je upravni organ po mnenju sodišča ustrezno obrazložil, izhajajoč iz predložene PGD dokumentacije, da je bilo gradbeno dovoljenje 9. 12. 2011 izdano za rekonstrukcijo in spremembo namembnosti obstoječe (legalno zgrajene) poslovne stavbe (zgrajene na podlagi gradbenega dovoljenja 1984, etažnost P + 1) in za nadzidavo obstoječe poslovne stavbe za novo etažo - 2. nadstropje (nova etažnost P + 1 + 2), s koto venca KV = + 9,58 m pri 13,63 mnv in koto slemena KS = + 11,50 m pri 15,55 mnv, in se nadzidava glede na definicijo ZGO-1 obravnava kot "gradnja novega objekta". Iz odločbe namreč jasno izhaja, da gre za nadzidavo (novo gradnjo) novega 2. nadstropja in podstrešja, s koto venca KV = + 10,20 m pri 14,25 mnv (odstopanje za + 0,62 m od gradbenega dovoljenja 9. 12. 2011) in koto slemena KS = + 12,55 m (odstopanje za + 1,05 m od gradbenega dovoljenja 9. 12. 2011), zaradi česar se je bistveno spremenil zunanji izgled objekta. Glede na takšno spremembo tudi ne more iti za rekonstrukcijo, kot vztrajata tožnika. Upravni organ je namreč v izpodbijani odločbi tudi pojasnil in se skliceval na inšpekcijski pregled z dne 13. 5. 2013, kjer je bilo med drugim ugotovljeno, da je namesto enostanovanjskega objekta izveden objekt z devetimi bivalnimi enotami; da je objekt nadzidan za pridobitev mansardnega stanovanja s strešno teraso, tako da se je v nasprotju s PGD dokumentacijo pridobilo stojno višino v zadnji etaži, ki je bilo po PGD dokumentaciji prikazano kot neuporabno podstrešje brez stojne višine.

41Glede na opisane ugotovitve je toženka po mnenju sodišča gradbeni poseg pravilno opredelila kot nadzidavo, saj se nad stavbo nadzida oziroma dozida nova etaža. Tožnika neutemeljeno trdita, da ni obrazloženo, zakaj ne gre za rekonstrukcijo. Dejstvo je, da je bistveno za rekonstrukcijo, da je pri njej povečanje prostornine (do največ 10 %) posledica spreminjanja tehničnih značilnosti obstoječega objekta oziroma spremembe njegovih konstrukcijskih elementov, ne pa morebitne dozidave ali nadzidave. Zato v konkretnem primeru, ko do povečanja ne pride zaradi predelave obstoječih značilnosti in konstrukcije ampak iz razloga, ker je k stavbi dodana še ena etaža, ne gre za rekonstrukcijo, ampak nadzidavo.⁴ Obravnavano gradnjo je torej treba obravnavati kot "gradnjo novega objekta" (točka 7.1. prvega odstavka 2. člena ZGO-1) in ne kot rekonstrukcijo.

42Kot je v zadevi že omenjeno, je upravni organ v gradbenih zadevah dolžan odločati na podlagi zakona in podzakonskih aktov, v konkretnem primeru torej tudi na podlagi relevantnega PUP, kar mu zapoveduje že 66. člen ZGO-1, ki v prvem odstavku določa, da mora pristojni upravni organ za gradbene zadeve, preden izda gradbeno dovoljenje, preveriti tudi: 1. ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom. Relevantni PUP določa pogoje za posege v prostor, vendar podrobneje ne definira pojmov nadzidave v primerjavi z opredelitvijo pojmov po ZGO-1, kjer je nadzidava opredeljena zgolj v okviru pojma novogradnja, ne pa tudi kot poseben pojem (zakonske definicije v prvem odstavku 2. člena, točka 7.1. ZGO-1 jasno določa, da je po zakonu "gradnja novega objekta" tako gradnja povsem novega objekta, kot tudi izvedba del, s katerimi se (obstoječi) objekt dozida in nadzida). Tako je potrebno izpostaviti določbo drugega odstavka 2. člena ZGO-1, ki pa določa, da imajo izrazi, uporabljeni v tem zakonu, katerih pomen ni določen v prejšnjem odstavku, enak pomen, kot ga določajo predpisi s področja urejanja prostora, gradbenih proizvodov, opravljanja geodetskih dejavnosti in rudarstva ter drugi predpisi. PUP sicer določa pogoje za posege v prostor, vendar je omeniti, da jasno v 6. členu med drugim tudi pravi, da je po tem odloku možno izvajati (tudi "legalizirati") le tiste posege, ki so skladni z določili tega odloka in doslej izdanimi dovoljenji, kar je predmet postopkov za pridobitev gradbenega dovoljenja za vsak primer posebej. PUP v 9. členu določa splošne pogoje za oblikovanje posegov v prostor, in sicer so v celotnem območju med drugim dovoljeni naslednji posegi (drugi odstavek 9. člena): - gradnje novih objektov, - dozidave in nadzidave obstoječih objektov. Vendar pa je jasna tudi določba šestega odstavka 10. člena PUP, ki določa, da so pri novi gradnji odmiki od parcelnih mej 4 m. Lahko so tudi manjši, vendar s pisnim soglasjem lastnika sosednje parcele. Navedeni PUP je bil sprejet na podlagi Zakona o prostorskem načrtovanju,⁵ ki pa definicije nadzidave tudi ni samostojno urejal. Ob izostanku definicije nadzidave v PUP, je potrebno torej uporabiti zakonsko definicijo ZGO-1, ki zahteva soglasje za odmik manjši od 4 metre. Na podlagi obrazloženega je po mnenju sodišča toženka pravilno zavrnila zahtevo tožnikov za izdajo obravnavanega gradbenega dovoljenja. Zdi se, da sodišče po povedanem tudi odstopa od zapisanega napotila, izraženega v sodbi II U 311/2018-28, kjer je bilo zapisano, da "Sodišče pri tem dodaja, da PUP nikjer ne določa, da je potrebno že za samo nadvišanje obstoječega objekta, ki je oddaljen manj kot 4 m od sosednje parcele soglasje lastnika le te", vendar je odstopanje le navidezno. Poudariti je, da je bila odločba upravnega organa v zadevi II U 311/2018-28 tam odpravljena zaradi neobrazloženosti in se sodišče tam ni celovito spuščalo v presojo ostalih spornih vprašanj v smislu kako je urejen pojem nadzidave, saj zaradi neobrazloženosti odločbe do tega niti ni prišlo kot v konkretnem postopku.

43Glede na obrazloženo je sodišče presodilo, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

K točki II izreka:

44O stroških upravnega spora je odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka svoje stroške postopka.

¹ Tako tudi sodba I U 1088/2017-19 z dne 22. 2. 2018.
² Drugi odstavek 73. člena ZGO-1 določa, da če se po izdaji pravnomočnega gradbenega dovoljenja projekt za izvedbo tako spremeni, da pomeni to za objekt, ki se gradi oziroma rekonstruira, spremembo pogojev, določenih z gradbenim dovoljenjem in elementov, ki lahko vplivajo na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta ali spremembo predpisanih bistvenih zahtev, je investitor dolžan vložiti zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja. V tem primeru se gradbeno dovoljenje lahko spremeni samo po enakem postopku, kot je bilo to dovoljenje izdano. Nova odločba, ki deloma nadomesti gradbeno dovoljenje, se omeji na predlagane spremembe, če zaradi predlaganih sprememb, ki vplivajo na lokacijske pogoje, ni potrebno izdati novega gradbenega dovoljenja. Tretji odstavek pa nadalje določa, da če se nova odločba iz prejšnjega odstavka omeji na predlagane spremembe, jo pristojni upravni organ za gradbene zadeve izda v skrajšanem ugotovitvenem postopku in brez zaslišanja strank, vendar samo, če takšne spremembe ne poslabšujejo pogojev rabe sosednjih zemljišč in objektov, pogojev za varovanje kulturne dediščine in pogojev za ohranjanje narave oziroma se z njimi ne spreminjajo pogoji, ki so veljali ob izdaji gradbenega dovoljenja.
³ Tako je v sodbi Vrhovno sodišče RS v zadevi X Ips 22/2018 z dne 3. 7. 2019 med drugim poudarilo, da glede na zakonsko ureditev spremembe gradbenega dovoljenja, pomeni sprememba gradbenega dovoljenja iz drugega odstavka 73. člena ZGO-1 izdajo nove odločbe, ki deloma nadomesti prvotno izdano gradbeno dovoljenje. Izdaja nove odločbe, ki le deloma nadomesti gradbeno dovoljenje (in jo je mogoče, če so izpolnjeni pogoji iz tretjega odstavka istega člena, izdati v skrajšanem ugotovitvenem postopku), pa je izjema. Gre za izjemo glede načina izdaje nove odločbe in ne glede obsega ugotovitvenega postopka pred njeno izdajo. Tako novo odločbo je namreč mogoče izdati, če vplivi predlagane spremembe na lokacijske pogoje niso taki, da je zaradi njih treba izdati novo gradbeno dovoljenje. Če ti vplivi niso taki, da bi bilo treba izdati novo gradbeno dovoljenje, se lahko odločba omeji le na spremembe že obstoječega gradbenega dovoljenja. Pri tem ne gre za vprašanje, ali je sprememba glede na pogoje, določene v gradbenem dovoljenju mogoča in dopustna z vidika prostorskega akta, temveč, ali je zaradi vpliva predlagane spremembe na te pogoje treba ponovno presojati dopustnost predlagane gradnje kot celote. ZGO-1 je v času odločanja upravnega organa pogoje za izdajo gradbenega dovoljenja določal v 66. členu, v 68. členu pa je določal vsebino gradbenega dovoljenja. Med drugim je z gradbenim dovoljenjem treba odločiti tudi o dimenzijah oziroma gabaritih, pri stavbah tudi o etažnosti, in njihovega oblikovanja, če je predpisano.
⁴ Tako tudi I U 1088/2017-19 z dne 22. 2. 2018.
⁵ Ur. l. RS, št. 33/07 in nasl.