UPRS Sodba II U 346/2022-12

I. Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 213-2407/2021/7 (133-01) z dne 8. 9. 2022 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške upravnega spora v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo prvi dan po poteku paricijskega roka za izpolnitev dalje do plačila.

Potek upravnega postopka

1Z odločbo št. 213-2407/2021/17 (133-01) z dne 8. 9. 2022 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) je tožena stranka (v nadaljevanju toženka) odločila, da se odpravi Zagotovilo Upravne enote Gornja Radgona, št. 213-7/2021-45 z dne 25. 10. 2021 (1. točka izreka) in da se vlogi za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije, ki jo je vložila tožeča stranka (v nadaljevanju tožnica) ne ugodi (2. točka izreka). Hkrati je bilo odločeno še, da v postopku niso nastali posebni stroški (3. točka izreka).

2Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica vložila vlogo za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije (v nadaljevanju RS) na podlagi tretjega odstavka 12. člena Zakona o državljanstvu RS (ZDRS). Upravna enota Gornja Radgona je dne 25. 10. 2021 izdala Zagotovilo št. 213-7/2021-45, s katerim je odločila, da bo tožnica sprejeta v državljanstvo RS, če bo dokazala, da je ali da bo odpuščena iz državljanstva Republike Kosovo in če bo ob predložitvi tega dokaza še vedno izpolnjevala pogoje 6. in 8. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS. V postopku revizije pri toženki (27.b člen ZDRS) je toženka ugotovila, da tožnica ne izpolnjuje pogoja 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, to je, da ima zagotovljena sredstva, ki prosilcu in osebam, ki jih mora preživljati, zagotavljajo materialno in socialno varnost. Po presoji toženke tožnica ni dokazala, da je v obdobju najmanj šest mesecev pred vložitvijo prošnje za naturalizacijo (ki se po ustaljeni praksi uporablja za izračun povprečja dohodkov v postopku naturalizacije) ter vse do odločitve upravne enote (25. 10. 2021) na mesečni ravni prejemala dohodke v višini osnovnega zneska minimalnega dohodka (za 5 člansko družino: znesek 2.010,90 EUR), ob odločitvi upravne enote pa tudi ni razpolagala s premoženjem, ki bi ji onemogočalo pridobitev socialnovarstvenih izplačil, zato se njeni vlogi za sprejem v državljanstvo RS ne ugodi.

Navedbe tožeče stranke

3Tožnica se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo v upravnem sporu. Navaja, da je toženka pri vodenju postopka kršila njene človekove pravice in temeljne svoboščine, poleg tega pa so bile storjene absolutne in relativne bistvene kršitve določb postopka, nepravilno uporabljeno materialno pravo ter zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. V postopku sprejema v državljanstvo so bili predloženi zadostni dokazi, ki kažejo, da so podani vsi zakonski pogoji za sprejem v državljanstvo. Toženka bi morala pri materialno pravnem naziranju področnega materialnega predpisa in ugotavljanju izpolnjevanja pogoja zadostnih sredstev za preživljanje upoštevati seštevek vseh izkazanih sredstev, ne pa prihranke tožnice upoštevati ločeno od prihodkov in premoženja njenega moža, ter prihodke in premoženje njenega moža ločeno od prihrankov tožnice. Seštevek vseh izkazanih sredstev izkazuje, da tožnica izpolnjuje pogoj zadostnih sredstev za preživljanje, prav tako ima premoženje, ki predstavlja oviro za dodelitev denarne socialne pomoči, kot to izpostavlja Vrhovno sodišče RS v svoji razlagi 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS. Toženka se do seštevka dohodkov v izpodbijani odločbi ni opredelila, zato je tožnica prikrajšana za celovito obrazloženo odločbo ter celovito seznanitev z ugotovitvami pred izdajo zavrnilne odločbe.

4Ker so podani vsi pogoji za sprejem v državljanstvo RS, predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi, v veljavi vzdrži Zagotovilo Upravne enote Gornja Radgona in zadevo vrne v novo odločanje toženki. Podredno predlaga, da se odločba toženke odpravi in se zadeva vrne v ponovno odločanje toženki. V obeh primerih zahteva povrnitev stroškov postopka upravnega spora.

Navedbe tožene stranke

5Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izdani odločbi. Glede na dejansko stanje, ki je razvidno iz dokumentacije v upravnem spisu, je odločba pravilna in zakonita, zato naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne. Dodaja, da je v postopku revizije v skladu s 27. c členom ZDRS ocenila, da je organ prve stopnje pri ugotavljanju izpolnjevanja pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj je k dohodkom družine prištel dohodke tožnice, čeprav ni bil izpolnjen pogoj kontinuitete pridobivanja dohodkov iz 3. člena Uredbe o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva RS v postopku naturalizacije (v nadaljevanju Uredba). Toženka je o navedeni ugotovitvi seznanila tožnico, hkrati pa jo tudi seznanila, da lahko izpolnjevanje navedenega pogoja dokazuje tudi s premoženjem, na podlagi katerega oseba ne bi bila upravičena do socialnovarstvenih prejemkov po določilih Zakona o socialno varstvenih prejemkih (ZSVarPre). Skladno s stališčem Vrhovnega sodišča RS prosilec, ki razpolaga z zadostnim premoženjem, ne izkazuje potrebe po socialnovarstvenih prejemkih, zaradi česar njegovo preživljanje ne bremeni javnih sredstev in mu ni mogoče očitati, da s svojim premoženjem ne izpolnjuje pogoja imetništva zadostnih sredstev v smislu določbe iz prvega odstavka 10. člena ZDRS. V postopku revizije je tožnica svoje premoženje dokazovala z lastništvom nepremičnine podjetja A., d.o.o., katerega lastnik je zakonec tožnice, in s prihranki na svojem bančnem računu. Toženka je tožnici z dopisom šz. 213-2407/2021/4 (133-01) z dne 30. 6. 2022 pojasnila, zakaj se nepremičnina ne more prišteti k njenemu premoženju, prav tako jo je z dopisom št. 213-2407/2021/6 (133-01) z dne 21. 7. 2022 seznanila, da višina prihrankov na njenem bančnem računu ni dosegla ali presegla višine 48 osnovnih zneskov minimalnega dohodka, kar predstavlja prag za izključitev do pridobitve pravice do socialnovarstvenih izplačil v skladu s prvim odstavkom 27. člena ZSVarPre. Drugih dokazil o imetništvu premoženja tožnica ni predložila. Da tožnica ni razpolagala z zadostnim premoženjem, pa je razvidno tudi iz v upravni spis predloženih odločb o upravičenosti do otroškega dodatka in znižanega plačila vrtca (npr. odločba CSD Pomurje št. 1231-3632/2021-31895/2 z dne 24. 2. 2021, v kateri je zapisano, da tožnica oziroma njena družina nima premoženja, ki se upošteva po Zakonu o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (ZUPJS) oziroma vrednost premoženja ne presega 19.304,64 EUR). Ker je torej tožnica izpolnjevanje pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS dokazovala z denarnimi prejemki zakonca, ki niso dosegli višine, ki jo določa deveti odstavek 10. člena ZDRS, ter s premoženjem, ki ni dosegalo višine iz prvega odstavka 27. člena ZSVarPre, je toženka pravilno ugotovila neizpolnjevanje pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, zato predlaga sodišču, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Odločitev brez glavne obravnave

6Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

Sodna presoja

7Tožba je utemeljena.

8Pri presoji izpodbijane odločbe sodišče izpodbijani akt preizkusi v mejah navedb oziroma razlogov, ki so navedeni v tožbi (prvi odstavek 40. člena ZUS-1), hkrati pa je dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih ter materialnih določb zakona, pri čemer mora že po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe, ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).¹

9ZDRS kot enega od načinov pridobitve državljanstva Republike Slovenije določa naturalizacijo, to je sprejem v državljanstvo na podlagi prošnje (3. točka 3. člena). Skladno s tretjim odstavkom 12. člena lahko pristojni organ, če je to v skladu z nacionalnim interesom, po prostem preudarku sprejme v državljanstvo Republike Slovenije osebo, ki je že najmanj tri leta poročena z državljanom Republike Slovenije, če dejansko živi v Sloveniji neprekinjeno vsaj eno leto pred vložitvijo prošnje, če ima urejen status tujca in če izpolnjuje pogoje iz 1. (starost 18 let), 2. (odpust iz dosedanjega državljanstva ali izkaz, da bo odpust prejela, če bo sprejeta v državljanstvo RS), 4. (zagotovljena sredstva, ki njej in osebam, ki jih mora preživljati, zagotavljajo materialno in socialno varnost), 5. (znanje slovenskega jezika), 6. (neobstoj pravnomočne kazenske obsodbe), 7. (neobstoj izrečene prepovedi prebivanja v RS), 8. (sprejem v državljanstvo ne predstavlja nevarnosti za javni red, varnost ali obrambo države) in 10. točke (prisega o spoštovanju svobodnega demokratičnega ustavnega reda, ki je utemeljen v Ustavi RS) prvega odstavka 10. člena ZDRS. Postopek za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije z naturalizacijo se izvede v dveh fazah: v prvi se ugotavlja izpolnjevanje zakonsko predpisanih pogojev. Naštevanje teh pogojev veže državni organ v negativnem smislu na način, da ne sme dodeliti naturalizacije, če pogoji niso izpolnjeni.² Če so, nastopi druga faza, to je odločanje o sprejemu v državljanstvo po prostem preudarku. Navedeno pooblastilo za diskrecijsko odločanje podeljeno upravnemu organu pomeni, da oseba, ki izpolnjuje pogoje za naturalizacijo, ne more zahtevati, da ji Republika Slovenija podeli državljanstvo. Pravica do pridobitve državljanstva z naturalizacijo tako ne obstoji, temveč izpolnjevanje zakonskih pogojev za naturalizacijo pomeni za prosilca možnost, ne pa tudi gotovosti, da bo naturaliziran.³

10Med zakonskimi pogoji, ki jih mora izpolnjevati oseba, ki vloži prošnjo za podelitev državljanstva kot oseba, ki je najmanj tri leta poročena s slovenskim državljanom (tretji odstavek 12. člena ZDRS), je tudi pogoj, da ima oseba zagotovljena sredstva, ki njej in osebam, ki jih mora preživljati, zagotavljajo materialno in socialno varnost (4. točka prvega odstavka 10. člena ZDRS). Šteje se, da ima oseba zagotovljeno materialno in socialno varnost, če ima zagotovljena sredstva najmanj v višini osnovnega minimalnega dohodka, določenega s predpisi o socialnem varstvu. Sredstva v višini osnovnega minimalnega dohodka mora imeti zagotovljena tudi za vsako osebo, ki jo mora preživljati (deveti odstavek 10. člena ZDRS). Podrobneje so sredstva, ki zagotavljajo materialno in socialno varnost, opredeljena v 3. členu Uredbe.

11Uredba v navedeni določbi predpisuje, da se kot sredstvo, ki zagotavlja materialno in socialno varnost iz 4. točke prvega odstavka 10. člena zakona, šteje, če prosilec vsaj dve leti pred vložitvijo prošnje za naturalizacijo neprekinjeno prejema enega izmed naslednjih prejemkov: - prejemki iz pogodbe o zaposlitvi, sklenjeni za določen čas; - pokojnina, ne glede na to, kje je bila določena; - prejemki iz pogodbe o delu ali iz avtorske pogodbe; - štipendija, če gre za prosilca, ki se redno ali izredno šola in ga staršem ni več treba preživljati; - prejemki samozaposlenih, ki kot svoj edini ali glavni poklic opravljajo samostojno dejavnost v Republiki Sloveniji; - prejemki družbenikov zasebnih družb in zavodov v Republiki Sloveniji, ki so poslovodne osebe; - prejemki kmetov, ki v Republiki Sloveniji samostojno opravljajo kmetijsko dejavnost kot edini in glavni poklic; - prejemki vrhunskih športnikov in šahistov; - renta, najemnina ali zakupnina; - prejemki, priznani s sodno odločbo; - prejemki verskih uslužbencev, ki so s svojo cerkvijo ali drugo versko skupnostjo v razmerju, ki nima vseh lastnosti delovnega razmerja; - prejemki družinskega pomočnika po zakonu, ki ureja socialno varstvo.

12Vrhovno sodišče RS je v zvezi z razumevanjem in ustavnostjo ter zakonitostjo navedenih določb, upoštevanje jezikovno in namensko razlago, v sodbi opr. št. X Ips 41/2021 z dne 25. 10. 2021 izpostavilo, da mora prosilec razpolagati z zadostnimi sredstvi za preživljanje, taka pa so sredstva vsaj v višini osnovnega minimalnega dohodka. Pri tem je pojem "sredstva" splošen pojem, katerega namen ni v omejevanju za preživljanje potrebnih sredstev na določeno vrsto in obliko premoženja ali zgolj na sredstva, ki jih prosilec prejme v obliki denarnih izplačil, temveč je kot sredstva potrebno šteti vse, kar ima svojo denarno vrednost in je lahko predmet prosilčevega razpolaganja. To pa niso samo denarni prejemki, ampak tudi ostalo prosilčevo premoženje (nepremičnine, premičnine večje vrednosti, poslovni deleži v družbi itd.).

13Zakonski pogoj, ki zadeva socialno varnost osebe, ki prosi za sprejem v državljanstvo, je v ZDRS določen iz razloga neobremenitve javnih služb, ki v RS zagotavljajo pravico do socialne varnosti in pravic z naslova socialnega varstva.⁴ Čim je tako, pa je pomemben ne le prosilčev dohodkovni položaj, ampak tudi njegov premoženjski položaj v širšem smislu. Premoženje osebe se namreč upošteva pri odločanju o tem, ali oseba izpolnjuje pogoje za pridobitev socialnovarstvenih izplačil. Tako ZSVarPre v 27. členu kot razlog za nedodelitev denarne socialne pomoči določa imetništvo premoženja, ki se upošteva po zakonu, ki ureja uveljavljanje pravic iz javnih sredstev, ki dosega ali presega višino 48 osnovnih zneskov minimalnega dohodka. ZUPJS pa kot premoženje, ki se upošteva, v prvem odstavku 17. člena določa nepremično premoženje, osebna in druga vozila, vodna plovila, lastniške deleže gospodarskih družb ali zadrug, vrednostne papirje, denarna sredstva na transakcijskem ali drugem računu, kadar ne predstavljajo dohodka skladno s prvim odstavkom 12. člena tega zakona, ki se po tem zakonu upošteva pri ugotavljanju materialnega položaja, hranilne vloge in druga denarna sredstva po izjavi posameznika, in drugo premično premoženje. Ker v primeru razpolaganja z zadostnim premoženjem (to pa niso nujno samo denarni prejemki) oseba ne izkazuje potrebe po socialnovarstvenih prejemkih, njeno preživljanje ne bremeni javnih sredstev, zato ji tudi ni mogoče očitati, da s svojim premoženjem ne izpolnjuje pogoja imetništva zadostnih sredstev v smislu določbe prvega odstavka 10. člena ZDRS.⁵

14Nadalje je Vrhovno sodišče RS izpostavilo še, da iz namena, zaradi katerega je v ZDRS določen pogoj iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, izhaja tudi, da mora imeti prosilec zagotovljena potrebna sredstva za preživljanje ne le v času odločanja o prošnji, ampak da morajo biti podane okoliščine, ki omogočajo prognozo, da bo tudi v bodoče sposoben zagotavljati svojo materialno in socialno varnost. Za ugotovitev izpolnjevanja obravnavanega zakonskega pogoja je zato potrebno ugotoviti prosilčevo premoženjsko stanje, ali to (glede na vrednost) zagotavlja njegovo materialno in socialno varnost ter okoliščine, ki omogočajo sklepanje o prosilčevi nadaljnji neodvisnosti od prejemkov iz javne blagajne.⁶ V teh okvirih je treba razumeti tudi pooblastilo v 28. členu ZDRS, da Vlada Republike Slovenije določa merila za ugotavljanje pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena tega zakona, torej merila, ki jih bo mogoče uporabiti pri presoji izpolnjevanja pogoja v različnih življenjskih situacijah prosilcev za sprejem v državljanstvo. Pri ureditvi tega vprašanja je vlada v skladu z legalitetnim načelom iz drugega odstavka 120. člena Ustave RS vezana na razloženi zakonski okvir, kar pomeni, da s svojim predpisom, ki je izdan za izvrševanje zakona, ne sme samostojno urejati pravic in obveznosti in jih tudi ne spreminjati.⁷. Tako Uredba z določbami, ki urejajo način izvajanja ZDRS, tudi ne sme ožiti upravičenj, ki izhajajo iz zakonskih določb, med drugim možnosti dokazovanja izpolnjevanja zakonskega pogoja.⁸

15Po stališču Vrhovnega sodišča RS Uredba meril za ugotavljanje izpolnjevanja pogoja materialne in socialne varnosti izrecno ne predpisuje, temveč v prvem odstavku 3. člena določa le, da se kot sredstvo, ki zagotavlja materialno in socialno varnost iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, šteje, če prosilec vsaj dve leti pred vložitvijo prošnje za naturalizacijo neprekinjeno prejema enega izmed v nadaljevanju naštetih prejemkov. Na podlagi tega je mogoče posredno sklepati na uporabljena merila, in sicer na merilo vrste premoženja (prejemki, ki jih prosilec prejema na eni od naštetih pravnih podlag) in specifikam tega premoženja podrejeno merilo rednosti (kontinuiranosti) oziroma periodičnosti pridobivanja dohodka v dveletnem časovnem obdobju pred vložitvijo prošnje. Stabilnost (rednost, neprekinjenost) prejemanja dohodka v daljšem časovnem obdobju pred vložitvijo prošnje je okoliščina, ki daje podlago za sklepanje, da ima prosilec sredstva za preživljanje, saj kaže na njegovo pridobitno sposobnost. S slednjo pa je utemeljena verjetnost, da bo tudi v nadaljevanju ustvaril zadostne dohodke in z njimi sam poskrbel za svojo materialno in socialno varnost ter s tem zadostil namenu določitve pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS. Uredba zato z določitvijo časovnega obdobja prejemanja denarnih sredstev pred vložitvijo vloge ne določa dodatnega pogoja za sprejem v državljanstvo in zato v tem delu ni nezakonita.⁹

16Glede na to, da je v predmetni zadevi predmet presoje sodišča odločitev toženke, da se vlogi tožnice za sprejem v državljanstvo ne ugodi, ker tožnica ni izkazala pogoja zagotovljenih sredstev, ki njej in osebam, ki jih mora preživljati, zagotavljajo materialno in socialno varnost (pogoj iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS) je sodišče pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe opravilo ob upoštevanju zgoraj citiranih zakonskih določil in razlage 4. točke prvega odstavka 10. člena ter 3. člena Uredbe, kot jo je podalo Vrhovno sodišče RS.

17V konkretni zadevi med strankama ni sporno, da je tožnica pred vložitvijo vloge za naturalizacijo dohodke iz naslova pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas z dne 25. 2. 2020 prejemala kontinuirano manj kot dve leti, natančneje cca leto in dva meseca (1. 3. 2020-datum zaposlitve do 28. 5. 2021- datum vložitve vloge za naturalizacijo), pogodba pa je veljala tudi v času izdaje Zagotovila in izpodbijane odločbe. Stranki se strinjata tudi, da pred začetkom pogodbe o zaposlitvi z dne 25. 2. 2020 tožnica ni bila zaposlena.

18Dohodki tožnice iz delovnega razmerja ne zadostijo kriterijem iz 3. člena Uredbe, saj jih tožnica pred vložitvijo vloge neprekinjeno ni prejemala vsaj dve leti. Tožnica torej ni izkazala okoliščin prejemanja dohodka iz delovnega razmerja, na podlagi kateri bi se vzpostavila pravna domneva obstoja potrebnih sredstev za preživljanje kot jo predvideva 3. člen Uredbe. Bistvo domneve je, da se kot resnično predpostavlja nekaj, kar je verjetno resnično, pri čemer se brez dokazovanja šteje, da določeno dejstvo obstoji ali ne neobstoji zaradi njegove zveze z drugimi dejstvi, katerih obstoj (ali neobstoj) se dokazuje po splošnih pravilih.¹⁰ Smisel domnev v pravu je v olajšanju dokazovanja, pri čemer mora stranka dokazati tako imenovano domnevno bazo (okoliščine), na kateri temelji pravna domneva.¹¹ To pomeni, da se določba o neprekinjenem prejemanju izplačil v obdobju dveh let pred vložitvijo prošnje uporablja za namen določene pravne domneve v zvezi s taksativno naštetimi prejemki prosilca za sprejem v državljanstvo. Pomeni pa tudi, da prosilcu, ki izkaže okoliščine iz 3. člena Uredbe, ni treba dodatno dokazovati izpolnjevanja obravnavanega zakonskega pogoja, saj že Uredba nalaga sklepanje, da ima potrebna sredstva.¹²

19Pri tem iz sodne prakse izhaja, da je za lastna sredstva prosilca, šteti tista sredstva, ki jih prejema prosilec (in ne druga oseba, razen če je dolžna preživljati prosilca) in ki se mu izplačujejo na podlagi določenega pravnega temelja, npr. na podlagi sodne ali druge odločbe pristojnega organa (denimo pokojnina), po posebnem zakonu, na podlagi pogodbe (denimo na podlagi pogodbe o zaposlitvi, kot je to v konkretnem primeru). Obstoj pravne podlage je pomemben, ker se z njo prejemkom na strani osebe vzpostavlja značaj terjatve, ki je iztožljiva oziroma na podlagi izdanega akta pristojnega organa že celo izterljiva. V tem pogledu daje pravna podlaga za izplačilo prejemkom lastnost zagotovljenih sredstev, pri tem pa se tovrstni prejemki druge osebe obravnavajo kot prosilčeva zagotovljena sredstva samo, če je oseba dolžna preživljati prosilca.¹³

20Obstoj domneve iz 3. člena Uredbe pa po presoji sodišča ne pomeni, da v primeru, da prosilec pogoja dvoletnega pridobivanja dohodka iz pogodbe o zaposlitve do trenutka vložitve vloge ne izpolnjuje, to avtomatično pomeni, da ne more izpolniti pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS. Oziroma povedano drugače, glede na to, da Uredba ne določa meril za ugotavljanje izpolnjevanja pogoja v primeru prosilčevih drugih sredstev in imetništva drugega premoženja, lahko po presoji sodišča prosilec kljub neobstoju dejanskih okoliščin pravne domneve v upravnem postopku dokaže, da ima zadostna sredstva za preživljanje zase in za vsakega družinskega člana, ki ga je dolžan preživljati. Upoštevajoč namen zaradi katerega je pogoj zadostnih sredstev za preživljanje določen v zakonu (neobremenitev javnih služb in proračunskih sredstev) ter glede na povzeta izhodišča Vrhovnega sodišča RS glede razlage določbe 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, je po presoji sodišča v vsakem konkretnem primeru za ugotovitev izpolnjevanja tega zakonskega pogoja kot nedoločnega pravnega pojma, potrebno ugotoviti prosilčevo premoženjsko stanje, ali to zagotavlja njegovo materialno in socialno varnost ter okoliščine, ki omogočajo sklepanje o prosilčevi nadaljnji neodvisnosti od prejemkov iz javne blagajne. Zakonski pogoj iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS je treba razlagati kot pogoj, da ima prosilec zagotovljena sredstva za bodoče preživljanje.¹⁴ Ker namen zakona ni v omejevanju za preživljanje potrebnih sredstev, je za presojo izpolnjevanja zakonskega pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS pomembno, da tožnica resnično razpolaga s sredstvi, ki so dovolj visoka, da presegajo znesek, ki je naveden v devetem odstavku 10. člena ZDRS, da gre za dohodke, ki izvirajo iz trajnega vira (pogodbe o zaposlitvi (za nedoločen čas) in ne gre denimo za enkratno plačilo) ter da obstoji prognoza, da bo s takšnimi sredstvi razpolagala tudi v prihodnje. Ob upoštevanju stališča Vrhovnega sodišča RS v sodbi opr. št. X Ips 8/2021 z dne 15. 12. 2021 je po presoji sodišča ob odločanju potrebno upoštevati, da ima tožnica sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas ter da je bila ta pogodba veljavna v času izdaje zagotovila z dne 25. 10. 2021 in v času izdaje izpodbijane odločbe, kar pomeni, da je podana prognozaq, da bo tožnica te dohodke prejemala tudi v prihodnje (na dan izdaje izpodbijane odločbe jih je prejemala več kot dve leti). Takšna razlaga je skladna tudi z že izpostavljenim stališčem Vrhovnega sodišča RS, da Uredba ne sme ožiti upravičenj, ki izhajajo iz zakonskih določb, med drugim možnosti dokazovanja izpolnjevanja zakonskega pogoja ter da Uredba ne predpisuje meril, ampak je mogoče na njeni podlagi posredno sklepati na značilnosti in vrste dohodkov, ki dajejo podlago za sklepanje, da ima prosilec sredstva za preživljanje. Hkrati je to stališče skladno tudi s poudarkom Vrhovnega sodišča RS, da je potrebno v vsakem individualnem primeru presoditi vrsto prosilčevih dohodkov, njihovo kontinuiranost, stabilnost in bodoče prejemanje.

21Pojem zagotovljenih sredstev je nedoločen pravni pojem. Nedoločni pravni pojmi na področju upravnega prava so po svoji pravni naravi oblika zakonskega urejanja, s katero zakonodajalec upravi prepusti vsebinsko opredelitev pomena takega pojma. To upravnim organom omogoča, da tak pojem zapolnijo z vsebino, ki najustrezneje konkretizira zakonske določbe skladno z namenom zakona in v njem opredeljenim javnim interesom, s čimer zakonodajalec določi upravi okvir njej prepuščene presoje, kako naj se norma materialnega prava razume in udejanja v praksi.¹⁵

22Stališče toženke, ki ne upošteva dohodkov tožnice v času vložitve vloge (in šest mesecev pred tem, kot obdobje, ki se po njenih navedbah v praksi uporablja za izračun povprečnega dohodka prosilca oziroma njegove družine) ter na dan odločanja v postopku revizije, temveč pri ugotavljanju pogoja zadostnih sredstev za pridobitev državljanstva, tožničnih dohodkov, zato ker jih ta ni prejemala vsaj dve leti pred vložitvijo vloge, k skupnemu dohodku družine, ki ga izračuna za obdobje šest mesecev pred vložitvijo vloge, sploh ne prišteva, po presoji sodišča ni pravilna ter ni skladna z namenom ZDRS in v njem opredeljenim javnim interesom. Razlogovanje upravnega organa, ki dohodkov tožnice ne prišteva k dohodkom družine, zato ker ni podana pravna domneva iz 3. člena Uredbe, zanemari pa, da jih prejema kontinuirano in jih bo (glede na pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas) prejemala tudi v bodoče, zaradi česar je izostala presoja tožničnih dohodkov v luči ocene, ali gre za prejemke, ki so po svojih individualnih značilnostih glede zakonitosti, pravne določenosti oziroma predvidljivosti, periodične kontinuiranosti, stabilnosti, zanesljivosti in stalnosti ter skupne višine ob dospelosti na mesečni (in letni oziroma šestmesečni ravni, kot to računa upravni organ) takšne pravne in dejanske narave, da tožnici in njeni družini zagotavljajo materialno in socialno varnost, po presoji sodišča ni zakonito, saj nedopustno zožuje z določili ZDRS določene pogoje za pridobitev državljanstva z naturalizacijo, to pa bi bilo navsezadnje v nasprotju z normativno vsebino 87. člena Ustave RS, po katerem je izključno državni zbor tisti, ki lahko z zakonom določa pravice in obveznosti državljanov in drugih oseb. Ker Uredba, kot je to izpostavilo Vrhovno sodišče RS, ne določa dodatnih pogojev za pridobitev državljanstva z naturalizacijo, prav tako pa ne predpisuje meril za ugotavljanje izpolnjevanja materialne in socialne varnosti, temveč je na njeni podlagi mogoče posredno sklepati na merilo vrste premoženja (prejemki, ki jih prosilec prejema na podlagi določene pravne podlage) in na specifike takšnega prihodka (rednost in periodičnosti pridobivanja dohodka), pri presoji vloge za pridobitev državljanstva pa je potrebno presoditi prognozo bodočih prejemkov, je potrebno po oceni sodišča določbo 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS v zvezi s 3. členom Uredbe ustavnoskladno razlagati na način, da se pri presoji obstoja zadostnih sredstev za preživljanje upoštevajo vsi dohodki (in njihova višina), ki imajo značilnost trajnega vira preživljanja in za katere je podana prognoza, da jih bo prosilec prejemal tudi v prihodnje.

23Glede na obrazloženo, je zato po presoji sodišča toženka, ko je pri izračunu dohodka na družino v obdobju zadnjih šest mesecev upoštevala zgolj dohodke tožničinega zakonca ter otroški dodatek in dodatek za veliko družino, zmotno uporabila materialno pravo in v tem oziru tudi nepopolno oziroma zmotno ugotovila dejansko stanje. Že iz tega razloga je izpodbijano odločbo po presoji sodišča potrebno odpraviti.

24Prav tako je po presoji sodišča zmotno in pomanjkljivo opravila presojo, ali tožnica razpolaga z zadostnim premoženjem, ki izključuje njeno pravico do socialne pomoči.

25Namen pogoja zadostnih sredstev za preživljanje je predviden - kot je sodišče že pojasnilo - s ciljem neobremenitve javnih služb. Iz tega razloga je pomemben ne le prosilčev dohodkovni, ampak tudi njegov premoženjski položaj v širšem smislu. Premoženje osebe se namreč upošteva pri odločanju o tem, ali oseba izpolnjuje pogoje za pridobitev socialnovarstvenih izplačil. Tako ZSVarePre v 27. členu kot razlog za nedodelitev denarne socialne pomoči določa imetništvo premoženja, ki se upošteva po zakonu, ki ureja uveljavljanje pravic iz javnih sredstev, ki dosega ali presega višino 48 osnovnih zneskov minimalnega dohodka. ZUPJS v prvem odstavku 17. člena pa kot premoženje, ki se upošteva, v prvem odstavku 17. člena določa nepremično premoženje, osebna in druga vozila, vodna plovila, lastniške deleže gospodarskih družb ali zadrug, vrednostne papirje, denarna sredstva na transakcijskem ali drugem računu, kadar ne predstavljajo dohodka skladno s prvim odstavkom 12. člena tega zakona, ki se po tem zakonu upošteva pri ugotavljanju materialnega položaja, hranilne vloge in druga denarna sredstva po izjavi posameznika, in drugo premično premoženje. Navedeno daje podlago za sklepanje, da prosilec, ki razpolaga z zadostnim premoženjem (kar niso nujno samo denarni prejemki) ne izkazuje potrebe po socialnovarstvenih prejemkih. Ker zato do njih ni upravičen in v takem primeru njegovo preživljanje ne bremeni javnih sredstev, mu ni mogoče očitati, da ne izpolnjuje pogoja imetništva zadostnih sredstev v smislu prvega odstavka 10. člena ZDRS.¹⁶

26Poleg pravil o upoštevanju premoženja pri uveljavljanju pravic iz javnih sredstev, ZUPJS določa tudi osebe, ki jih je potrebno upoštevati pri ugotavljanju materialnega položaja prosilca. Skladno s prvim odstavkom 10. člena zakona se tako poleg vlagatelja pri ugotavljanju materialnega položaja upoštevajo tudi naslednje osebe: 1. zakonec oziroma oseba, s katero vlagatelj živi v zunajzakonski skupnosti, ki je po predpisu, ki ureja zakonsko zvezo in družinska razmerja, v pravnih posledicah izenačena z zakonsko zvezo oziroma oseba, s katero vlagatelj živi v registrirani istospolni partnerski skupnosti; 2. otroci in pastorki, ki so jih vlagatelj ali oseba iz prejšnje točke dolžni preživljati po zakonu. 11. člen ZUPJS določa osebe, ki se pri izračunu materialnega položaja prosilca ne upoštevajo.

27Za konkretno zadevo navedeno po presoji sodišča pomeni, da je pri presoji ali tožnica razpolaga s premoženjem, ki bi izključevalo pridobitev socialno varstvenih izplačil po ZSVarPre potrebno upoštevati ne samo prihranke izkazane na njenem bančnem računu, ampak tudi prihranke, ki bi jih na transakcijskem ali drugem računu imeli njeni družinski člani (mož, morda tudi mladoletni otroci). Tudi slednje, glede na skupno zakonsko življenje, kot že zgoraj obrazloženo, predstavlja premoženje, s katerim tožnica razpolaga in ki ga je potrebno pri presoji upoštevati. Šele seštevek premoženja tožnice in njenih družinskih članov omogoča pravilno in zakonito presojo ali tožnica razpolaga s premoženjem, ki bi izključevalo pridobitev socialno varstvenih izplačila po ZSVarPre. Ta pogoj mora tožnica izpolnjevati na dan odločitve o izpolnjevanju pogojev za pridobitev državljanstva, zato v tem oziru po presoji sodišča ni pravno ustrezno sklicevanje upravnega organa na odločbo CSD Pomurje št. 1231-3632/2021-31895/2 z dne 24. 2. 2021, iz katere je razvidno, da višina tožničinega premoženja ne presega 19.304,64 EUR. Premoženje tožnice in njene družine se spreminja (kar je navsezadnje razvidno iz okoliščine, da je v času odločanja CSD Pomurje tožnica imela na TRR prihranke v višini 10.021,29 EUR, medtem ko je v času izdaje zagotovila imela prihranke v višini 16.181,59 EUR), zato bi upravni organ izpolnjevanje tega pogoja moral preveriti pred izdajo odločitve v obravnavani zadevi, v tem oziru pa bi tožnico moral tudi seznaniti o tem, da se pri upoštevanju pogoja premoženja po ZSVarePre v zvezi z ZUPJS upoštevajo tudi morebitni prihranki njenega moža (in otrok), zato naj v tem oziru predloži ustrezna dokazila. Šele če bi iz teh dokazil izhajalo, da premoženje družine ne presega mejnega zneska bi lahko upravni organ utemeljeno zaključil, da pogoj premoženja ni izpolnjen. Upoštevanje izključno prihrankov tožnice, ne pa tudi morebitnih prihrankov njenega moža, po presoji sodišča ni pravilno, predvsem pa ni skladno z namenom ZDRS in v njem opredeljenim javnim interesom. Kot je sodišče v obrazložitvi že večkrat izpostavilo, je potrebno pri izpolnjevanju pogoja zadostnih sredstev za preživljanje, presojati premoženjsko stanje prosilca v širšem smislu, kar nedvomno zajema tudi upoštevanje premoženja vseh njegovih družinskih članov, kot je to tudi sicer predvideno za uveljavljanju pravic iz javnih sredstev, vezanih na materialni položaj prosilca.¹⁷ Drugačna razlaga 27. člena ZSVarePre (da bi se upoštevalo izključno premoženje prosilca, ne pa tudi njegovih družinskih članov) bi vodila do absurdnih situacij, ko bi posamezniku brez vsega premoženja lahko bila dodeljena npr socialna denarna pomoč, čeprav bi njegovi družinski člani, s katerimi sobiva, razpolagali s premoženjem, ki znatno presega znesek 48 kratnika osnovnega zneska minimalnega dohodka. Hkrati bi to omogočalo možnost zlorab (denimo prenakazovanje denarnih sredstev iz TRR enega zakonca drugemu v času odločanja o pravicah iz javnih sredstev, enako v času odločanja o vlogi za državljanstvo) ter bi bilo v nasprotju z javnim interesom, ki se kaže v namenu zagotoviti socialno varnost in dostojno življenje vsem posameznikom na območju RS, ki si tega brez svoje krivde ne morejo zagotoviti sami¹⁸, izhajajoč iz temeljne ustavne ureditve RS kot pravne in socialne države (2. člen Ustave RS). Ker se pri presoji pogoja iz 4. točke prvega odstavka ZDRS napotuje na predpise s področja socialno varstvenih prejemkih, je po presoji sodišča te predpise potrebno uporabljati celostno, torej ob upoštevanju pravil o osebah in premoženju upoštevnem pri odločanju o pravicah iz javnih sredstev. Temu navsezadnje implicitno pritrjuje tudi toženka, ko se pri presoji višine sredstev za preživljanje sklicuje na 17. člen ZUJPS in v okviru presoje upošteva premoženje tožničinega moža in njegove dohodke.

28Ker je toženka tozadevno zmotno uporabila materialno pravo, pred izdajo izpodbijane odločbe tožnice ni celovito seznanila z vsemi relevantnimi ugotovitvami in stališči glede izpolnjevanja pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, na katerih je utemeljila izpodbijano zavrnilno odločbo.

29Pred izdajo končne zavrnilne odločbe je potrebno posamezniku predočiti vse relevantne okoliščin in dejstva, na katerih bo v konkretnem primeru temeljila odločba, ker je to ena od temeljnih ustavnih pravic, določenih v 22. členu Ustave RS. Za odločitev v konkretnem primeru je torej bistveno stališče, ki se je v primerljivih zadevah izoblikovalo in ustalilo v upravno sodni praksi, kot med drugim izhaja številnih sodb Upravnega sodišča,¹⁹ da bi morala toženka na podlagi načela materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje (8. člen ZUP) in v ta namen dati možnost tožnici, da se izjasni o vseh relevantnih okoliščinah, stališčih in ugotovitvah v postopku, na katerih temelji sprejeta zavrnilna odločitev, še pred izdajo izpodbijane odločbe. V zvezi z navedenim je treba pojasniti, da mora biti zaradi pravice do izjave, ki je sestavni del ustavne pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in ki se na zakonski ravni odraža v več določbah ZUP (prim. 9. in 146. člen), tudi v postopku, kot je obravnavani revizijski postopek o prošnji za sprejem v državljanstvo z naturalizacijo na podlagi tretjega odstavka 12. člena v zvezi z 10. členom ZDRS, stranki omogočeno, da navaja dejstva in predlaga dokaze ter se izreče o vseh okoliščinah in dejstvih, da sodeluje pri izvedbi dokazov ter da se seznani z uspehom dokazovanja in se o tem izreče.²⁰

30Hkrati mora upravni organ v upravnem postopku poskrbeti, da nevednost in neukost stranke in drugih udeležencev postopka nista v škodo pravic, ki jim pripadajo po zakonu.²¹ To mu nalaga načelo varstva pravic strank iz 7. člena ZUP, ki določa, da morajo pri postopanju in odločanju organi omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice; pri tem morajo skrbeti za to, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom. Kadar uradna oseba glede na podano dejansko stanje izve ali sodi, da ima stranka v postopku podlago za uveljavljanje kake koristi, jo na to opozori (prvi in drugi odstavek), organ pa mora skrbeti, da nevednost in neukost stranke in drugih udeležencev v postopku nista v škodo pravic, ki jim gredo po zakonu (četrti odstavek istega člena). Načelo varstva pravic stranke je odraz načela sorazmernosti, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave RS. Naloga upravnih organov pri odločanju o upravnih zadevah ni samo izvrševanje oblasti (ius imperii), temveč tudi nudenje ustreznih možnosti in pomoči strankam, da lahko uveljavljajo svoje na zakon in druge predpise oprte pravice. K temu upravne organe zavezuje tudi že omenjeno načelo materialne resnice.

31Ker zgoraj navedeno v obravnavanem postopku ni bilo upoštevano (toženka tožnice ni seznanila s tem, da se v okviru presoje premoženja vezano na 27. člen ZSVarPre upošteva premoženje vseh družinskih članov in šele če celotna družina cenzusa ne dosega pomeni, da ne izpolnjuje pogoja iz 27. člena ZSVarPre), odločbe pa zato v tem oziru tudi ni mogoče preizkusiti, so bila po presoji sodišča bistveno kršena pravila upravnega postopka v smislu določb 3. in 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

32Iz obrazloženega izhaja, da so bile pri izdaji izpodbijane odločbe ne le bistveno kršene določbe postopka, pač pa upravna odločitev tudi ne izhaja iz pravilno uporabljenega materialnega prava. Sodišče je zato na podlagi 4. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponoven postopek (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). V njem bo morala toženka odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti (peti odstavek 64. člena ZUS-1), pravilno uporabiti 4. točko prvega odstavka 10. člena ZDRS, ter, v kolikor bo ugotovila, da tožnica in njena družina na mesečni ravni ne razpolaga z zadostnimi dohodki, dopolniti dejansko stanje glede premoženja tožnice in njene družine ter nato o vlogi tožnice ponovno odločiti. Hkrati bo morala toženka tožnici omogočiti, da z vidika obrazloženih stališč dopolni svoje navedbe in predlaga oziroma predloži zanje primerne dokaze. Z ugotovitvami postopka na podlagi takšnih dokazov bo toženka pred ponovno odločitvijo tožnico morala seznaniti in ji dati možnost, da se o njih izreče.

33Z odpravo izpodbijane odločbe v celoti preneha veljati tudi odločitev toženke o odpravi Zagotovila UE Gornja Radgona z dne 25. 10. 2021. Slednje tako velja po samem zakonu, sodišče pa te ugotovitve (ob upoštevanju tožbenih zahtevkov, ki jih v 33. členu predvideva ZUS-1) ni vneslo v izrek sodbe, kot je to predlagala tožnica. Iz enakih razlogov v tem delu tudi ni zavrnilo primarnega tožbenega zahtevka tožnice, saj kot že obrazloženo, z odpravo izpodbijane odločbe prenehajo vse njene pravne posledice, s tem pa tudi odločitev o odpravi Zagotovila z dne 25. 10. 2021.

Stroški postopka

34V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je toženka dolžna tožnici povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožnik, ki ga je v postopku zastopal odvetnik, zadeva pa je bila rešena na seji (izven glavne obravnave), upravičen do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR, ob upoštevanju 22 % DDV pa v skupni višini 347,70 EUR. Toženka je te stroške dolžna tožnici povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

35Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožnici prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (OZ) v zvezi s 378. členom OZ).²²

36Sodna taksa bo tožnici vrnjena po uradni dolžnosti.

¹ Enako Kerševan E. (ur.), Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 266, točka 5. in 7.
² Glej Lovro Šturm, Državljanstvo, v: Upravni zbornik, Inštitut za javno upravo, 1996, str. 99.
³ Ibidem, str. 99.
⁴ Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (ZDRS-D), EPA 979-IV z dne 21. 7. 2006, obrazložitev k 3. členu sprememb.
⁵ VSRS sodba opr. št. X Ips 41/2021 z dne 25. 10. 2021, 15. točka obrazložitve.
⁶ Ibidem, 18. točka obrazložitve.
⁷ Odločba Ustavnega sodišča U-I-72/94-9 z dne 25. 5. 1995.
⁸ VSRS sodba opr. št. X Ips 41/2021 z dne 25. 10. 2021, 18. točka obrazložitve.
⁹ VSRS sodba opr. št. X Ips 41/2021 z dne 25. 10. 2021, 19., 20. in 21. točka obrazložitve.
¹⁰ Prim. odločbi Ustavnega sodišča U-I-23/93 z dne 20. 3. 1997, 46. točka obrazložitve, in U-I-135/00 z dne 9. 10. 2002, 75. točka obrazložitve.
¹¹ Glej npr. sodbo Vrhovnega sodišča opr. št. II Ips 373/2007 z dne 10. 4. 2008.
¹² VSRS sodba opr. št. X Ips 41/2021 z dne 25. 10. 2021, 20. točka obrazložitve, enako tudi VSRS sodba opr. št. X Ips 8/2021 z dne 25. 12. 2021, 19. točka obrazložitve.
¹³ Prim. UPRS sodba opr. št. IV U 170/2022-42 z dne 22. 3. 2023.
¹⁴ VSRS sodba opr. št. X Ips 8/2021 z dne 15. 12. 2021, 23. točka obrazložitve. Z navedeno odločitvijo je VSRS spremenilo sodba UPRS opr. št. I U 256/2018-10 z dne 21. 5. 2020, v okviru katere je (inter alia) sodišče štelo, da tožnik ne izpolnjuje pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS izključno iz razloga, ker dohodkov iz zaposlitve ni prejemal dve leti pred datumom vložitve prošnje za pridobitev državljanstva.
¹⁵ VSRS sklep opr. št. X Ips 37/2022 z dne 7. 12. 2022, sklicujoč se na odločbo USRS opr. št. U-I-263/95 z dne 18. 3. 1999.
¹⁶ VSRS sodba opr. št. X Ips 41/2021 z dne 25. 10. 2021, 20. točka obrazložitve.
¹⁷ Takšno postopanje je razvidno tudi iz odločbe CSD Pomurje št. 1231-3632/2021-31895/2 z dne 24. 2. 2021, na katero se v izpodbijani odločbi sklicuje toženka.
¹⁸ Prim. 4. člen ZSVarPre.
¹⁹ Npr. UPRS sodba opr. št. I U 908/2013 z dne 29. 10. 2014, opr. št. I U 2114/2017 z dne 17. 6. 2020 in opr. št. III U 118/2019 z dne 3. 11. 2020.
²⁰ UPRS sodba opr. št. I U 1816/2018-26 z dne 26. 6. 2021.
²¹ Kovač P., Kerševan E. (ur)., Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, 2. knjiga, Uradni list in Pravna fakulteta v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 668.
²² Enako tudi načelno pravno mnenje VSRS z dne 13. 12. 2006.