UPRS Sklep II U 289/2024-17

I. Predlogu za izdajo začasne odredbe se ugodi in se izvršitev odločbe Inšpektorata Republike Slovenije za naravne vire in prostor, Območne enote Maribor, št. 06122-1509/2017-57 z dne 21. 12. 2023 odloži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

Potek upravnega postopka

1Inšpektorat Republike Slovenije za naravne vire in prostor, Območna enota Maribor, je z odločbo št. 06122-1509/2017-57 z dne 21. 12. 2023 A. A. (v predmetni zadevi stranki z interesom) naložil, da mora takoj po vročitvi te odločbe ustaviti vsa dela, ki jih izvaja v zvezi s prizidavo garaže k obstoječemu objektu tlorisne velikosti 7,36m x 4,10m in višine 3,75m na zemljišču v katastrski občini ..., parcela št. 623/4 (ID ...) (1. točka izreka). Inšpekcijski zavezanec mora na svoje stroške v roku 100 (sto) dni po vročitvi te odločbe prizidavo garaže k obstoječemu objektu tlorisne velikosti 7,36m x 4,10m in višine 3,75m s prve točke tega izreka odstraniti in vzpostaviti zemljišče v katastrski občini ... parcela št. 623/4 (ID ...) v prejšnje stanje (2. točka izreka). V primeru neizpolnitve odrejene obveznosti, določene v 2. točki izreka te odločbe, bo sprožen postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravila po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka). Za prizidavo garaže k obstoječemu objektu iz 2. točke izreka te odločbe je organ prepovedal: izvedbo komunalnih priključkov na objekte javne infrastrukture, njegovo uporabo ali opravljanje gospodarskih dejavnosti v njem, promet z njimi ter sklepanje drugih pravnih poslov, kot so sklenitev kreditnih, zavarovalnih, najemnih, zakupnih, delovršnih in drugih pravnih poslov med živimi (4. točka izreka). Odločil je tudi, da v tem postopku stroški niso nastali (5. točka izreka) in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži izvršitve odrejenega ukrepa (6. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da gre v obravnavanem primeru za novo konstrukcijsko in funkcionalno enovito zgrajeno prizidavo garaže k obstoječemu objektu tlorisne površine 7,36m x 4,10m višine 3,75m (zazidana površina 30,18m2) in da pred gradnjo predmetne garaže ni bila pridobljena nobena upravna dokumentacija oziroma soglasja. Glede na dejstvo, da je garaža zgrajena na območju, ki je s posebnimi predpisi opredeljeno kot varovano-vodovarstveno območje, bi moral investitor pred začetkom gradnje pridobiti pisno soglasje pristojnega organa oziroma službe na varovanem območju. Nadalje organ ugotavlja, da predmetne garaže ni moč šteti kot enostavni objekt, za katerega pred gradnjo ni potrebno pridobiti gradbenega dovoljenja, saj nima pridobljenih potrebnih soglasij pristojnega organa oziroma službe (garaža se nahaja v varovanem območju) in pred izvedbo del ni bila pridobljena odločba o priglasitvi del, prav tako je presežena dovoljena površina predmetne garaže - prizidave, da bi se uvrščala med enostavne objekte, za katere ni potrebno gradbeno dovoljenje. Po določbi prvega odstavka 3. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) se lahko gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta, nadomestna gradnja ali odstranitev objekta začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Organ poudarja, da je bila s pričetkom gradnje garaže - prizidave tlorisne velikosti 7,36m x 4,10m in višine 3,75m (tlorisne površine 30,18m2) na zemljišču k. o. ... parc. št. 623/4 (ID ...) brez gradbenega dovoljenja kršena določba prvega odstavka 3. člena ZGO-1, ki določa, da se gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Na osnovi navedenih dejstev je organ zaključil, da mora inšpekcijski zavezanec prizidavo garaže k obstoječemu objektu v roku, ki je določen v izreku odločbe, odstraniti in zemljišče v katastrski občini ... parcela št. 623/4 (ID ...) vzpostaviti v prejšnje stanje, kar pomeni, da bo prejšnje stanje vzpostavljeno, ko bo odstranjena prizidava garaže k obstoječemu objektu tlorisne velikosti 7,36m x 4,10m in višine 3,75m.

3Zoper izpodbijano odločbo je tožeča stranka vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za naravne vire in prostor z odločbo št. 0612-122/2018-2550-19 z dne 21. 8. 2024 zavrnilo.

Tožbene navedbe

4Tožeča stranka vlaga tožbo v upravnem sporu, v kateri pojasnjuje, da ji je upravni organ z napačnim in nezakonitim postopanjem kršil pravico do sodelovanja v postopku in pravico do izjave, ki bi jo želela podati, s čimer je posegel v njeno lastninsko pravico na zemljišču ID ... Sporni objekt je namreč trajno spojen z zemljiščem, ki je v njeni (so)lasti, zato je (so)lastnica objekta. Pojasnjuje, da je organ o poteku postopka ni niti seznanil, vročil ji je le izpodbijano odločbo, čeprav je želela sodelovati v postopku in podati izjavo glede nekaterih okoliščin, ki se nanašajo na stanje garaže, čas obnove, izmere objekta itd. Poudarja, da garaže po odločbi ni mogoče odstraniti oziroma porušiti in vzpostaviti prejšnjega stanja brez škode za sosednje objekte, na katere garaža meji (t. j. drvarnice, med katerimi je ena tudi v njeni lasti) in imajo z garažo skupno steno. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, obenem pa predlaga tudi plačilo stroškov postopka upravnega spora.

Predlog za izdajo začasne odredbe

5Hkrati s tožbo tožeča stranka sodišču predlaga tudi izdajo začasne odredbe, s katero zahteva, da sodišče odloži izvršitev izpodbijane odločbe do izdaje pravnomočne odločbe v upravnem sporu. Navaja, da bi z izvršitvijo odločbe ne glede na vloženo pravno sredstvo lahko nastala težko popravljiva škoda (porušenje objekta) ne le na objektu - garaži, na katerega se odločba nanaša, temveč tudi na ostalih sosednjih objektih, ki se obravnavanega držijo. Škoda bi nastala z izgubo same vrednosti objekta-garaže, temveč tudi s stroški rušenja objekta, ki ne bi bili zanemarljivi. Ocenjuje jih vsaj na 3.000,00 EUR, vrednost objekta pa na 15.000,00 EUR. Morebitno škodo na ostalih objektih težko oceni, a bi znašala po laični oceni vsaj še 15.000,00 EUR. Nadalje izpostavlja, da javna korist z odložitvijo izvršitve do pravnomočne odločitve ne bi bila prizadeta. Objekt namreč stoji že več desetletij in v ničemer ne posega v interes ali sfero države ali občine, ne omejuje ali ne omogoča nobene javne funkcije ali uporabe objektov ali infrastrukture v lasti države ali občine.

Navedbe tožene stranke

6Tožena stranka odgovora na začasno odredbo ni podala.

Navedbe strank z interesom

7Sodišče je na podlagi prvega odstavka 38. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) in prvega odstavka 19. člena ZUS-1 poslalo kopijo tožbe in predloga za izdajo začasne odredbe zaradi morebitnega odgovora A. A., B. B., C. C., Č. Č., D. D., E. E., F. F. in G. G., kot strankam z interesom.

8Stranki z interesom A. A. in D. D. sta na predlog za izdajo začasne odredbe odgovorili smiselno enako, in sicer se s predlogom tožeče stranke za odložitev izvršitve inšpekcijske odločbe strinjata in predlagata, da mu sodišče ugodi. Izpostavljata, da bi z izvršitvijo inšpekcijske odločbe nastala nepopravljiva ali vsaj težko nadomestljiva škoda s porušenjem obravnavanega objekta - garaže, katerega lastnika sta skupaj z ostalimi prizadetimi osebami (solastniki skupnega zemljišča). Enaka škoda bo nastala tudi na ostalih objektih, ki se garaže držijo tako, da si z njo delijo skupne stene. Objekta po izpodbijani odločbi niti ni mogoče porušiti in odločbe izvršiti brez posega v ostale objekte (in s tem v lastninsko pravico ostalih solastnikov skupnega zemljišča - prizadetih oseb), saj v kolikor se objekt poruši, bi bilo potrebno porušiti (vsaj delno) tudi ostale objekte ob garaži oziroma objekte, ki imajo z garažo skupno steno. To so vsaj trije objekti, in sicer objekta levo in desno ob garaži in objekt (oz. objekta) za garažo. Strinjata se tudi z navedeno oceno višine grozeče škode.

Sodna presoja

K 1. točki izreka:

9Predlog za izdajo začasne odredbe je utemeljen.

10Skladno s prvim odstavkom 32. člena ZUS-1 tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače. Pogoje za t. i. odložitveno začasno odredbo, izdajo katere tožeča stranka predlaga tudi v tem upravnem sporu, določa ZUS-1 v drugem odstavku 32. člena, po katerem sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče v skladu z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

11V obravnavanem primeru tožba, vložena zoper izpodbijano odločitev, po zakonu ne zadrži njene izvršitve. Zadržanje učinkov izpodbijane odločbe je tako mogoče doseči le na podlagi vloženega predloga za izdajo začasne odredbe, če tožeča stranka izkaže izpolnjevanje pogojev za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1.

12Skladno z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1 je temeljni pogoj za izdajo začasne odredbe težko popravljiva škoda, ki bi tožeči stranki lahko nastala z izvršitvijo izpodbijane odločbe. Zakon ne določa, kakšno škodo je mogoče šteti za težko popravljivo v smislu navedene zakonske določbe. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Po ustaljeni sodni praksi gre za takšno škodo, če je škoda resna in tožniku neposredno grozi, odvrniti pa jo je mogoče le z izdajo začasne odredbe, to je z zadržanjem izvršitve akta ali z začasno ureditvijo stanja glede na sporno pravno razmerje.¹ Okoliščine in dejstva v zvezi z nastankom, obliko in obsegom škode, ki bi utegnile nastati z izvršitvijo izpodbijane odločbe, mora stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, konkretno zatrjevati in dokazovati v vsakem primeru posebej, praviloma že v sami zahtevi, pojasniti pa mora tudi, zakaj je ta škoda zanjo težko popravljiva. Za vse navedeno mora stranka tudi predložiti dokaze. Trditveno in dokazno breme glede dokazovanja nastanka težko popravljive škode je namreč na tožeči stranki.²

13Glede na ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča RS mora pri težko popravljivi škodi obstajati neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki bi jih bilo mogoče z izdajo začasne odredbe preprečiti. Po starejši sodni praksi je veljalo, da je v primeru inšpekcijskih ukrepov pogoj za izdajo začasne odredbe (tudi) ta, da bi nastala škoda, ki presega to, kar po naravi stvari spremlja izvršitev določenega ukrepa. Na podlagi razvoja spoznanj pravne teorije in prakse pa Vrhovno sodišče RS pojem težko popravljive škode v novejši praksi razlaga tako, da od stranke ni mogoče terjati, da poleg škode, ki neposredno izvira iz izpodbijanega upravnega akta, utemeljuje obstoj nadaljnje (težko popravljive) škode, ki je ZUS-1 ne predvideva kot pogoja za izdajo začasne odredbe. Tožeča stranka lahko torej upravičeno predlaga, da se nastanek take škode prepreči z izdajo začasne odredbe, če so za to izpolnjeni drugi zakonski pogoji.³

14Po presoji sodišča je tožeča stranka obstoj škode in njeno težko popravljivost v primeru izvršitve izpodbijane odločbe izkazala s stopnjo verjetnosti. V predlogu za izdajo začasno odredbe je namreč obstoj težko popravljive škode utemeljevala z dejstvom, da bi rušenje objekta pomenilo tudi škodo na ostalih sosednjih objektih, ki se obravnavanega držijo s skupno steno, in so med drugim v njeni lasti. Hkrati je navedla tudi, da bi poleg škode, ki bi nastala inšpekcijskemu zavezancu A. A. (stroški rušenja objekta v višini vsaj 3.000,00 EUR in vrednost objekta v višini 15.000,00 EUR), škoda na ostalih objektih po laični oceni znašala vsaj še 15.000,00 EUR (to sta v odgovoru na začasno odredbo potrdili tudi stranki z interesom D. D. in A. A.), pojasnila pa je tudi, da objekti stojijo že desetletja.

15Iz prakse Vrhovnega sodišča RS izhaja, da je tudi odločanje o izdaji začasne odredbe po svoji vsebini odločanje o sporu med tožečo in toženo stranko. Sodišče glede ugotavljanja dejanskega stanja, ki utemeljuje izdajo začasne odredbe, predlagatelju ne sme nalagati večjega procesnega bremena kot toženi stranki, saj za to ni zakonske podlage niti v Zakonu o pravdnem postopku (ZPP) niti v ZUS-1. Upoštevna dejstva morajo zatrjevati tako predlagatelj začasne odredbe kot tudi druge stranke postopka in zanje ponuditi dokaze, njihov obstoj oziroma resničnost pa se presojata oziroma ugotavljata po splošnih pravilih pravdnega postopka, saj glede navedenega ZUS-1 ne določa nič drugače. Tako je tudi v teh primerih treba šteti neprerekana dejstva za dokazana (214. člen in naslednji ZPP).⁴

16Obstoj oziroma resničnost podanih navedb obeh strank se torej presojata oziroma ugotavljata po splošnih pravilih pravdnega postopka. Stranka mora tako s konkretnimi navedbami odgovoriti na konkretne navedbe nasprotne stranke. Navedeno v konkretnem primeru ni podano, saj toženka na predlog za izdajo začasne odredbe ni odgovorila. Posledično se zatrjevana dejstva štejejo za neprerekana in dokazana, zato je ob sprejemanju navedenih dejstev kot resničnih po presoji sodišča izkazan obstoj težko popravljive škode ob izvršitvi inšpekcijske odločbe, kot temeljni pogoj za izdajo začasne odredbe.⁵

17Pri izdaji začasne odredbe je treba vzeti v ozir tudi prizadetost javne koristi ter koristi strank z nasprotnim interesom. Te koristi zaradi zadržanja učinkov izpodbijane odločbe ne smejo biti prizadete nesorazmerno. V predmetni zadevi ni izkazano, da bi odložitev izvršitve izpodbijane odločbe v obravnavani zadevi nasprotovala javni koristi. Dokazno breme v tem oziru je bilo namreč na toženki, ki, kot že obrazloženo, na predlog za izdajo začasne odredbe ni odgovorila.

18Ker v postopku upravnega spora tudi ne sodeluje stranka z nasprotnim interesom, v korist katere bi izdana začasna odredba lahko posegla, sodišče ugotavlja, da so v obravnavani zadevi podani vsi pogoji za izdajo predlagane začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1.

19Upoštevajoč vse navedeno je sodišče ugodilo predlogu tožeče stranke in izdalo začasno odredbo, s katero je izvršitev izpodbijane odločbe odložilo do izdaje pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

K II. točki izreka:

20Vsi stroški, ki so nastali s predlogom za izdajo začasne odredbe, so del stroškov upravnega spora. O tem, kdo bo nosil stroške tega spora, vključno s stroški, nastalimi v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe, bo lahko sodišče odločilo šele, ko bo znan končni uspeh strank v postopku v tej zadevi. Sodišče bo zato o vseh stroških postopka odločalo ob izdaji končne odločbe.

¹ Glej na primer sklepa VSRS opr. št. I Up 22/2020 z dne 4. 3. 2020, 8. točka obrazložitve, in opr. št. I Up 96/2022 z dne 8. 6. 2022, 14. točka obrazložitve.
² Tako na primer VSRS sklep opr. št. I Up 38/2023 z dne 1. 3. 2023, 7. točka obrazložitve.
³ Sklep UPRS opr. št. I U 338/2023 z dne 15. 5. 2023.
⁴ Tako tudi sklep VSRS opr. št. I Up 109/2022 z dne 8. 6. 2022.
⁵ Tako tudi VSRS sklep opr. št. I Up 271/2023 z dne 30. 11. 2023 in UPRS sodba opr. št. I U 1849/2023-5 z dne 9. 1. 2024, UPRS sodba opr. št. I U 715/2024 z dne 17. 4. 2024.