UPRS Sodba II U 459/2022-18

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Radlje ob Dravi št. 330-10/2019-6238-55 z dne 10. 8. 2022 se odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR, v roku 15 dni, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo prvi dan po poteku paricijskega roka za izpolnitev dalje do plačila.

Potek upravnega postopka

1Upravna enota Radlje ob Dravi kot prvostopenjski organ je s sklepom in odločbo št. 330-10/2019/16 z dne 19. 3. 2019 postopka po zahtevah A. A. in B. B. v zadevi odobritve pravnega posla združila v en postopek (1. točka izreka) in odločila, da se odobri pravni posel med prodajalcem C. C. in kupcem A. A., ki se nanaša na parc. št. 52/1, 63/5, 84 in 92, vse k.o. ..., v skupni vrednosti 46.480,00 EUR (2. točka izreka). Hkrati je upravna enota zavrnila zahtevo B. B. za odobritev pravnega posla, ki se nanaša na ponudbo prodajalca C. C. (3. točka izreka) ter odločila, da stroški postopka niso zaznamovani (4. točka izreka). Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je prodajalec C. C. na Upravno enoto Radlje ob Dravi vložil ponudbo za prodajo nepremičnin parc. št. 52/1, 63/5, 84 in 92, vse k.o. ..., v skupni vrednosti 46.480,00 EUR oziroma 1,40 EUR/m2, parcele pa so se prodajale skupaj. Ponudbo za prodajo kmetijskih zemljišč sta v roku sprejela A. A. in B. B., ki sta oba lastnika zemljišča, ki meji na gozd, ki se prodaja ter tako predstavljata prednostna upravičenca v skladu z desetim odstavkom 47. člena Zakona o gozdovih (ZG). V konkretnem primeru gre izključno za prodajo gozda, zato se predkupne upravičence presoja na podlagi določil o predkupni pravici po 47. členu ZG, na uporabo katerega napotuje prvi odstavek 23. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ). Med dvema enakovrednima predkupnima upravičencema, ki mejita na gozd, ima pravico izbire prodajalec, ki je na ustni obravnavi izbral ponudnika A. A., zato je upravni organ odobril pravni posel sklenjen med prodajalcem in A. A., medtem ko je zahtevo B. B. za odobritev pravnega posla zavrnil.

2Neizbrani ponudnik B. B. (tožnik v predmetnem postopku) se z odločitvijo upravnega organa ni strinjal ter je zoper prvostopenjsko odločbo vložil pritožbo, ki jo je tožena stranka (v nadaljevanju toženka) kot neutemeljeno zavrnila (odločba št. 33008-82/2019/2 z dne 18. 6. 2019).

3Zoper odločbi prvostopenjskega in drugostopenjskega organa je tožnik sprožil upravni spor, v njem pa je sodišče odločilo s sodbo opr. št. II U 395/2019-24 z dne 6. 4. 2022, s katero je tožbi ugodilo ter odločbo prvostopenjskega organa odpravilo in zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek.

4V ponovljenem upravnem postopku je prvostopenjski organ dne 13. 6. 2022 razpisal ustno obravnavo, nato pa izdal odločbo št. 330-10/2019-6238-55 z dne 10. 8. 2022 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je (ponovno) odločil, da se odobri pravni posel, sklenjen med prodajalcem in ponudnikom A. A. (1. točka izreka), zahteva za odobritev pravnega posla s tožnikom pa se zavrne (2. točka izreka). S 3. točko izreka izpodbijane odločbe je bila zavrnjena zahteva pooblaščenke tožnika za povrnitev stroškov.

5V obrazložitvi izpodbijane odločbe je povzet potek prvotnega in ponovljenega upravnega postopka in obrazloženo, da so štiri parcele, ki se prodajajo, prostorsko ločene in ne gre za enoten kompleks. Pri tem je iz vpogleda v uradne podatke razvidno, da ponudnik A. A. s parc. št. 48/1 in 48/2 neposredno meji na prodajano parc. št. 52/1 in s parc. št. 63/2 in 63/3 neposredno meji na prodajano parc. št. 63/5, medtem ko tožnik s parc. št. 117 neposredno meji na prodajano parc. št. 84, s parc. št. 91, 93, 94 in 116 pa na prodajano parc. št. 92, vse k.o. ... Med prodajano parc. št. 63/5 in parc. št. 64, k.o. ..., katere lastnik je tožnik, je parc. št. 435/1 - javno dobro. Oba sprejemnika ponudbe neposredno mejita na posamezne prodajane parcele, čeprav gre za štiri različne parcele in s tem za štiri komplekse, pri tem pa zakon ne predvideva oziroma ne daje prednosti tistemu, ki ima več parcel oziroma večjo površino gozdnih zemljišč oziroma njegova parcela meji na večjo parcelo, kot parcela drugega sprejemnika ponudbe. Oba ponudnika sta tako uvrščena na najvišje mesto, zato je prodajalcu prepuščeno, da samostojno odloči, kateremu sprejemniku ponudbe bo prodal ponujeno zemljišče. Ker je prodajalec na ustni obravnavi dne 13. 6. 2022, v izjavi z dne 4. 2. 2019 in dopisu z dne 27. 6. 2022 navedel, da daje prednost A. A., je upravni organ odobril pravni posel sklenjen med prodajalcem in A. A. (prodajna pogodba z dne 22. 1. 2019), medtem ko je zahtevo tožnika za odobritev pravnega posla zavrnil.

6Zoper takšno odločbo je tožnik vložil pritožbo, ki jo je toženka z odločbo št. 33008-336/2022/2 z dne 22. 11. 2022 zavrnila.

Tožbene navedbe

7Tožnik se z odločitvijo upravnih organov ne strinja in vlaga tožbo v upravnem sporu. Bistvo njegovih tožbenih navedb je, da ima kot predkupni upravičenec višji vrstni red predkupne pravice kot izbrani ponudnik, svojo predkupno pravico pa je v upravnem postopku tudi ustrezno dokazal. Upravni organ je tudi v ponovljenem postopku napačno uporabil materialno pravo ter, kljub napotkom upravnega sodišča, v ponovljenem postopku ni poskrbel za zakonitost in pravilnost uporabe instituta predkupne pravice. Prav tako ni obrazložil, zakaj sta oba sprejemnika ponudbe v enakem vrstnem redu glede zaokroženosti zemljišč in prostorske ločenosti ter v posledici tega, kakšno je smotrnejše gospodarjenje. Organ prve stopnje tudi v ponovnem postopku izpodbijane odločbe ni obrazložil in odpravil kršitev na odpravo katerih ga je pozvalo sodišče, zato se izpodbijana odločba ne da preizkusiti, posledično pa je ostalo dejansko stanje v delu presoje, kakšno je smotrnejše gospodarjenje nepopolno ugotovljeno, čemu je sledila napačna uporaba materialnega prava.

8Glede procesnih kršitev navaja, da upravna organa prve in druge stopnje nista navedla in obrazložila ugotovitev, ki bi utemeljevale zaključek, da sta oba sprejemnika ponudbe, upoštevaje določbe ZG in ZKZ, v enakem vrstnem redu glede na zaokroženost zemljišč in prostorske ločenosti ter posledično kakšno je smotrnejše gospodarjenje. Obrazložitev izpodbijane odločbe ne vsebuje niti razlogov, ki narekujejo le uporabo ZG, ne pa tudi ZKZ, ter je tudi ni mogoče preizkusiti. Ne upravni organ prve stopnje in ne upravni organ druge stopnje v ponovnem postopku nista upoštevala navodil sodišča glede uporabe materialnega prava in njegovih stališč, ki se nanašajo na postopek, kar organ druge stopnje tudi izrecno priznava. V primeru, ko je upravno sodišče prvotni upravni akt odpravilo, ZUS-1 izrecno določa, da sta upravna organa pri ponovnem odločanju vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka, kršitev te procesne določbe pa pomeni bistveno kršitev določb upravnega postopka. Po ustaljeni sodni praksi v ponovnem postopku sodišče ugotavlja, ali sta upravna organa ravnala v skladu s pravnim mnenjem in stališči glede postopka iz prejšnje sodbe, in če ugotovi, da nista, odločbo odpravi. Pravilnost uporabe materialnega prava glede katerega je že zavzeto stališče v prejšnji sodbi, preizkuša le, če sta upravna organa ugotovila drugačno dejansko stanje kot v prvotni, s prejšnjo sodbo odpravljeni odločbi. Glede na to, da iz odločb upravnih organov ne izhaja, da bi bilo v ponovljenem postopku ugotovljeno drugačno dejansko stanje, sta upravna organa z neupoštevanjem pravnega mnenja glede uporabe določil ZG in tudi ZKZ in stališč glede postopka iz prejšnje sodbe o tem, da je potrebno v upravni odločbi podati razloge o tem, zakaj organ šteje, da sta sprejemnika ponudbe v enakem vrstnem redu glede zaokroženosti zemljišč in prostorske ločenosti ter v posledici tega kakšno je smotrnejše gospodarjenje, je izpodbijana odločba že iz tega razloga nepravilna in nezakonita ter jo je potrebno odpraviti.

9Tožnik navaja še, da v kolikor je določene okoliščine v ponovnem postopku podal obširneje in ponudil še dodatne dokaze, pri čemer gre v bistvenem le za obširnejše podajanje pravnih vidikov in stališč, ki jih je ves čas trdil, podlaga za dopolnitve pa je tudi sodba upravnega sodišča, je to storil izključno iz razloga, ker mu je bilo to zaradi kršitev postopkovnih določb prvostopenjskega organa onemogočeno. Navedbe in dokazi v zvezi s skupnim lastništvom nepremičnine parc. št. 58, k.o. ..., lastništva parc. št. 75/1 in solastnine na parceli številka 120, vse k.o. ..., zato niso prepozni, ugotovitve upravnih organov v tem oziru so napačne. Tožnik na prodajane nepremičnine meji s petimi nepremičninami (s parc. št. 117 meji na prodajano parc. št. 84; s parc. št. 91, 93, 94 in 116 meji na prodajano parc. št. 92 in s parc. št. 64 meji na prodajano parc. št. 63/5), v območju prodajanih parcel pa je na številnih parcelah lastnik, solastnik ali skupni lastnik. Vse to bi moral že ob sprejemu ponudbe preveriti prvostopenjski organ ali pa, v primeru, da tega podatka ni mogel pridobiti, pozvati tožnika na izjasnitev in predložitev listin. Le tako bi lahko ugotavljal višji vrstni red predkupne pravice ponudnikov. S tem je kršil določbo 140. člen ZUP.

10Glede napačne uporabe materialnega prava ter zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja tožnik v tožbi izpostavlja, da se skladno z 11. odstavkom 47. člena ZG za postopke in roke prodaje gozdov, uveljavljanje prednostne pravice in pogoje za menjavo gozdov, smiselno uporabljajo določila ZKZ, če ni z ZG določeno drugače. Pri presoji predkupnega upravičenja obeh sprejemnikov ponudb je potrebno zato (enakega mnenja je bilo tudi upravno sodišče) upoštevati celotni drugi odstavek 23. člena ZKZ, zaradi česar je potrebno v upravnem postopku ugotoviti, ali in zakaj sta sprejemnika ponudbe v enakem vrstnem redu glede na določbe drugega odstavka 23. člena ZKZ, kot tudi ali in zakaj sta sprejemnika ponudbe v enakem vrstnem redu glede na zaokroženost zemljišč, prostorsko ločenost in smotrnejše gospodarjenje. Na to ne vpliva okoliščina, ki jo izpostavlja organ druge stopnje, da se parcele prodajajo v paketu, saj gre za štiri prostorsko ločene parcele, zaradi česar se pogoj "mejaš" presoja za vsak zaokrožen kompleks posebej (17. točka obrazložitve sodbe upravnega sodišča). Takšne presoje upravna organa tudi v ponovljenem odločanju nista izvedla, zato je v tem oziru dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno. Tožnik je v postopku obrazložil in na ustni obravnavi izpovedal, da mu gozdna dejavnost pomeni edino in glavno dejavnost že več kot 20 let in da svoja gozdna zemljišča tudi sam obdeluje. Nasprotno pa izbran ponudnik gozda ne obdeluje sam in se tudi s to dejavnostjo ne ukvarja, nima nobenega znanja glede gospodarjenja z gozdom in tudi z njim ne gospodari. Že iz teh razlogov je smotrno gospodarjenje in tudi zaokroženost zemljišč zagotovljeno le, v kolikor se pravni posel za vse prodajane nepremičnine odobri med prodajalcem in tožnikom. Tožnik je dodatno obrazložil in dokazal, da je tudi kriterij prostorske povezanosti in zaokroženosti gozdnih zemljišč, katerih lastnik je na območju prodajanih nepremičnin do sedaj, izpolnjen. Prvostopenjski organ svojih zaključkov glede vrstnega reda ni obrazložil, drugostopenjski organ pa v tem oziru razlogov sploh ni podal, temveč je zmotno zaključil, da ZG v okviru določil glede prednostnega vrstnega reda nima dodatnih določil, določb ZKZ pa da naj z vidika načela zakonitosti ne bi bilo dovoljeno uporabiti. Takšno stališče upravnih organov je neobrazloženo in tudi napačno. Tožnik je v postopku dokazal, da ima višji vrstni red, zato prodajalcu ni bila dana možnost izbire kupca. Zmotni so tudi zaključki, da tožnik z nepremičnino, ki je s prodajanimi nepremičninami ločena z javnim dobrim, ne meji na prodajane nepremičnine. Sodna praksa, ki se sicer nanaša na kmetijska zemljišča, vendar jo je potrebno uporabiti tudi v zadevah prodaje gozdov, je drugačna in ustaljena ter poudarja, da javno dobro pravnega statusa mejnih sosednjih zemljišč ne izniči. Upravni organ je tudi v tem oziru napačno uporabil materialno pravo, prav tako ni sledil stališču upravnega sodišča.

11Glede na dokazila, ki jih je tožnik pravočasno predložil, upravna organa pa jih nista upoštevala, je tožnik dokazal zaokroženost in smotrno gospodarjenje, upravni organ pa je ta del dejanskega stanja povsem spregledal. Ker je bilo tudi v tem oziru dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita, posledično pa je tudi materialno pravo napačno uporabljeno.

12Glede na navedeno predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in jo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, podrejeno pa predlaga odločitev sodišča v sporu polne jurisdikcije. V obeh primerih zahteva tudi povrnitev stroškov postopka upravnega spora.

Navedbe tožene stranke

13Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala vse tožbene navedbe, vztrajala pri obrazložitvi iz izpodbijane odločbe prve in druge stopnje in predlagala, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Navedbe strank z interesom

14Sodišče je na podlagi prvega odstavka 38. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) in prvega odstavka 19. člena ZUS-1 osebama A. A. (izbranemu kupcu) in C. C. (prodajalcu nepremičnin) kot strankama z interesom poslalo kopijo tožbe zaradi morebitnega odgovora.

15A. A. je na tožbo odgovoril, prerekal tožbene navedbe tožnika ter vztrajal, da noben izmed tožbenih razlogov ni podan. Upravna organa nista storila nobenih procesnih kršitev, pravilno je bilo uporabljeno tudi materialno pravo ter popolno ugotovljeno dejansko stanje, zato predlaga, da sodišče tožbo zavrne. Ne tožnik in ne stranka z interesom nista kmeta, temveč upokojenca, tožniku pa gozdarska dejavnost zato pomeni postransko dejavnost. Stranka z interesom je gozd podedoval po materi in z njim gospodari skladno z določili ZG. Izpodbijana odločba je pravilno in strokovno obrazložena, pojasnjen je vrstni red po ZG, pojasnjena pa je tudi izbira kupca. Drugačne navedbe tožnika niso utemeljene. Tožnik si materialno pravo razlaga narobe, procesne kršitve, ki jih zatrjuje v tožbi, ne obstojijo, upravni organ je pred izdajo odločbe ugotovil vsa relevantna dejstva, odločba je pravilna in zakonita. Prav tako je bilo pravilno uporabljeno dejansko stanje, pravilno uporabljeno materialno pravo, obrazložitev izpodbijane odločbe pa je popolna. Tožnik ni dokazal pogoja zaokroženosti in smotrnega gospodarjenja, saj so bile njegove navedbe zgolj pavšalne, posledično pa je upravni organ izdal pravilno in zakonito upravno odločbo.

16Stranka z interesom C. C. na tožbo ni odgovoril.

Odločitev brez glavne obravnave

17Sodišče je v predmetni zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj dejansko stanje, relevantno za presojo, med strankami ni bilo sporno; sporna je bila zlasti uporaba določila 47. člena Zakona o gozdovih (ZG) in s tem povezana smiselna uporaba Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ), predvsem 23. člena ZKZ. V takšnih situacijah prvi odstavek 59. člena ZUS-1 sodišču daje izrecno pooblastilo, da odloči brez glavne obravnave. Hkrati koncentracija postopka na pravna vprašanja predstavlja tudi dopustno izjemo od izvedbe glavne obravnave v skladu s prvim odstavkom 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP) po judikaturi Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP).¹

Sodna presoja

18Tožba je utemeljena.

19Predmet presoje sodišča v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost odločbe Upravne enote Radlje ob Dravi št. 330-10/2019-6238-55 z dne 10. 8. 2022, s katero je v ponovljenem upravnem postopku izvedenem potem, ko je Upravno sodišče RS s sodbo opr. št. II U 395/2019-24 z dne 6. 4. 2022 odpravilo prvotno izdano odločbo Upravne enote Radlje ob Dravi št. 330-10/2019/16 z dne 19. 3. 2019, Upravna enota Radlje ob Dravi odobrila pravni posel - prodajno pogodbo opr. št. SV 87/2019 z dne 22. 2. 2019, sklenjeno med prodajalcem nepremičnin parc. št. 52/1, 63/5, 84 in 92, vse k.o. ... in kupcem A. A. (stranko z interesom v tem sodnem postopku) ter posledično zavrnila zahtevo tožnika za odobritev pravnega posla prodaje istih nepremičnin.

20Med strankami postopka ni sporno, da je prodajalec na oglasni deski upravne enote v prodajo ponudil nepremičnine parc. št. 52/1, 63/5, 84 in 92, vse k.o. ... za kupnino v znesku 46.480,00 EUR, s posebnim pogojem prodaje, da se nepremičnine prodajajo izključno skupaj. Prav tako ni sporno, da v naravi vse štiri nepremičnine predstavljajo gozd in da gre za nepremičnine, ki so prostorsko ločene (ne gre za en zaokrožen kompleks nepremičnin). Stranke se strinjajo tudi, da tožnik meji s parc. št. 117 neposredno na prodajano parc. št. 84 in da s parc. št. 91, 93, 94 in 116 neposredno meji na prodajano parc. št. 92; hkrati soglašajo še, da izbrani kupec s svojimi parc. št. 48/1 in 48/2 neposredno meji na prodajano parc. št. 52/1 in ter da s parc. št. 63/2 in 63/3 neposredno meji na prodajano parc. št. 63/5. Nadalje je med strankami nesporno tudi, da med prodajano parc. št. 63/5 in parc. št. 64, katere lastnik je tožnik, leži parc. št. 435/1, ki je javno dobro (javna pot). Ne tožnik in ne izbrani kupec pa nista mejaša vseh nepremičnin (gozda), ki se prodajajo skupaj.

21V postopku odobritve pravnega posla prodaje štiri nepremičnin - gozda parc. št. 52/1, 63/5, 84 in 92, vse k.o. ..., naslovno sodišče presoja drugič. V prvem postopku upravnega spora, s katero je bila prvotno izdana odločba upravne enote odpravljena in zadeva vrnjena v ponovni postopek, je sodišče glede pravilne uporabe materialnega prava izpostavilo, da so predmet prodaje štiri parcele, ki ne tvorijo enega zaokroženega kompleksa. Takšna prodaja ni v nasprotju z veljavno zakonodajo, vendar pa je zaradi prostorske ločenosti parcel pogoj "mejaš" potrebno presojati za vsak zaokrožen kompleks (nepremičnino) posebej, saj je le na ta način možno uresničiti namen zakonske ureditve predkupnih upravičencev, to je zaokroženost zemljišč in smotrno gospodarjenje, za kar je dolžan skrbeti upravni organ po uradni dolžnosti. Po presoji Upravnega sodišča upravni organ ni obrazložil, kako in zakaj sta sprejemnika ponudbe v enakem vrstnem redu glede na zaokroženost zemljišč in prostorske ločenosti, prav tako izpodbijana odločba ni imela razlogov uporabe enajstega odstavka 47. člena ZG in drugega odstavka 23. člena ZKZ, iz teh razlogov pa se izpodbijana odločba ni dala preizkusiti in je bila podana bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Ker je zaradi kršitev pravil postopka ostalo tudi dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, čemur je sledila napačna uporaba materialnega prava, je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek z napotilom, da odpravi ugotovljene kršitve.

22V ponovljenem upravnem postopku je upravni organ ugotovil, da stranka z interesom A. A. neposredno meji na dve prodajani nepremičnini, enako je ugotovil za tožnika. Glede tožnikove nepremičnine parc. št. 64 je upravni organ ugotovil, da med prodajano parc. št. 63/5 in parc. št. 64 leži javno dobro - parc. št. 435/1, pri tem pa je zavzel stališče, da se sodna praksa VSRS in Upravnega sodišča vezana na stališče, da zemljišča zgolj zaradi tega, ker poteka med njimi pot, ne izgubijo lastnosti sosednjih zemljišč, v primeru gozdov ne uporabi,² zato tožnika ni štel za mejaša s prodajano parc. št. 63/5. Nadalje je pojasnil, da v zakonu ni podlage za uporabo t.i. pretežnostnega merila (da bi imel prednost tisti lastnik gozda, ki na prodajane nepremičnine meji z večjo površino gozdnih zemljišč), da je za presojo v konkretnem primeru nerelevantno, da je tožnik dokazoval lastništvo oziroma skupno lastništvo na gozdu parc. št. 58, saj ta nepremičnina ne meji na prodajane parcele, ter da se v konkretnem primeru drugi odstavek 23. člena ZKZ ne uporabi, saj določilo rešuje konkurenco med kmeti, medtem ko v ZG in ZKZ ni pravne podlage za uporabo navedenih izločitvenih razlogov. Ker status kmeta ni pogoj v primeru prodaje gozda in tudi ni izločitveni kriterij po ZG, je po presoji upravnega organa primerna uporaba določbe ZKZ, ki prodajalcu omogoča, da kupca izbere sam. Upravni organ je nadaljeval z utemeljitvijo, da vsak izmed mejašev (tožnik z nepremičninami, s katerimi neposredno meji na prodajane parcele in A. A. z nepremičninami, s katerimi neposredno meji na prodajane parcele) skupaj s svojimi parcelami ustvarja posamezen kompleks oziroma zaokroženost zemljišč in posledično tudi smotrnejše gospodarjenje na tem območju ter da oba sprejemnika ponudbe neposredno mejita na posamezne prodajane parcele, zato ni potrebno ugotavljati, kdo je lastnik, katerega gozd je najbližje gozdu, ki se prodaja, sprejemnika ponudbe pa je zato šteti kot izenačena prednostna upravičenca v skladu z desetim odstavkom 47. člena ZG. Posledično je po mnenju upravnega organa sprejemljiva analogna uporaba četrtega odstavka 23. člena ZKZ, po katerem je prodajalcu prepuščeno, da ob situaciji, ko noben od sprejemnikov ponudbe ne more izkazati višjega vrstnega reda, samostojno odloči, kateremu sprejemniku ponudbe bo prodal ponujeno zemljišče. Ker je prodajalec na ustni obravnavi in v izjavi izbral A. A., je upravni organ odobril pravni posel sklenjen s to osebo, saj je promet potekal po postopku in na način, določen z ZKZ.

23Povzeti torej je, da je upravna enota štela, da sta tako tožnik kot A. A. mejaša s posameznimi prodajanimi nepremičninami (noben ne meji z vsemi prodajanimi nepremičninami), pri tem pa je nebistveno, kateri izmed ponudnikov je "večji" mejaš, zaradi česar sta oba ponudnika v prednostni pravici izenačena, izbira pa posledično prepuščena prodajalcu (četrti odstavek 23. člena ZKZ), saj se določilo drugega odstavka 23. člena ZKZ glede prednostnega vrstnega reda v primeru prodaje gozdov ne uporabi.

24Promet z gozdovi primarno ureja 47. člen ZG. Ta v enajstem odstavku določa, da se za postopke in roke prodaje gozdov, uveljavljanje prednostne pravice in pogoje za menjavo gozdov, smiselno uporabljajo določbe ZKZ, če ni s tem zakonom določeno drugače. Predkupni upravičenci pri nakupu gozdov so urejeni specialno, v 47. členu ZG. S ciljem zagotavljanja trajnega in optimalnega delovanja gozdov so tako, z določenimi omejitvami, kot prednostne upravičenke določene Republika Slovenija (prvi odstavek), lokalna skupnost (drugi odstavek) in pravna oseba, ki gospodari z gozdovi v lasti Republike Slovenije (tretji odstavek 47. člena ZG). Kot zadnjega prednostnega upravičenca pri nakupu ZG v desetem odstavku 47. člena določa lastnika, katerega zemljišče meji na gozd, ki se prodaja, če pa ta prednostne pravice ne uveljavi, ima prednostno pravico drug lastnik, katerega gozd je najbližje gozdu, ki se prodaja.

25Glede uporabe določbe 47. člena v povezavi s 23. členom ZKZ in vprašanjem ali je tudi pri prometu z gozdnimi zemljišči treba uporabiti 23. člen ZKZ v celoti, je Vrhovno sodišče RS s sodbo opr. št. X Ips 115/2020 z dne 13. 6. 2022, potem ko je Upravno sodišče RS že odločilo s sodbo opr. št. II U 395/2019-24 z dne 6. 4. 2022, poenotilo neenotno sodno prakso ter zavzelo stališče, da v primeru prometa z gozdnimi zemljišči za ugotavljanje vrstnega reda predkupnih upravičencev, ZG predstavlja lex specialis. Poudarilo je, da kljub temu, da tudi ta zakon, tako kot smiselno enako ZKZ za kmetijska zemljišča, ureja varstvo, gojenje, izkoriščanje in rabo gozdov ter razpolaganje z njimi kot naravnim bogastvom s ciljem, da se zagotavlja sonaravno ter večnamensko gospodarjenje v skladu z načeli varstva okolja in naravnih vrednot, trajno in optimalno delovanje gozdov kot ekosistema ter uresničevanje njihovih funkcij, pa so določbe, ki urejajo promet z gozdovi glede prednostnih upravičencev bistveno manj restriktivne kot pri prometu s kmetijskimi zemljišči. Promet z gozdovi celovito ureja 47. člen ZG, ki drugih predkupnih upravičencev razen tistih izrecno navedeni v tej določbi, ne določa.

26V primeru dveh ali več prednostnih upravičencev iz desetega odstavka 47. člena ZG, se po stališču Vrhovnega sodišča RS posledično določbe 23. člena ZKZ, ki določajo predkupne upravičence za nakup kmetijskega zemljišča, ne uporabijo. Že iz jezikovne razlage prvega odstavka 23. člena ZKZ izhaja, da lahko pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije predkupni upravičenci uveljavljajo predkupno pravico po določenem vrstnem redu, če ni glede kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije z drugimi zakoni določeno drugače. Kot že obrazloženo, ZG glede prodaje gozda prednostne upravičence določa drugače, manj restriktivno. Bistvena razlika med ZKZ in ZG je, da ZG ob izpolnjevanju enakih pogojev predkupnih upravičencev prednosti ne daje predkupnemu upravičencu s statusom kmeta. Taka omejitev (dodaten pogoj) bi bistveno presegla omejitve, ki jih je za prodajo gozdov določil zakonodajalec. Posledično v primeru dveh enakovrednih prednostnih upravičencev pride v poštev načelo svobodne izbire pogodbenega partnerja: v tem primeru je, tako Vrhovno sodišče RS, nepotrebno sklicevanje na četrti odstavek 23. člena ZKZ, saj udeleženci obligacijskih razmerij ta prosto urejajo, to pa kot splošno načelo določa že 3. člena Obligacijskega zakonika (OZ). Avtonomija strank je omejena samo v primeru, da je obligacijsko razmerje v nasprotju z ustavo, prisilnimi predpisi ali moralnimi načeli. Odločitev prodajalca, da proda gozd enemu izmed predkupnih upravičencev enakega položaja, ne nasprotuje ničemur od navedenega.³ Ne ZG ne noben drug predpis pa tudi ne določa, da bi bilo treba med dvema ali več enakovrstnimi prednostnimi upravičenci iz desetega odstavka 47. člena ZG za določitev pravice do nakupa uporabiti kakršnekoli dodatne kriterije (npr. kriterije daljše skupne meje, gozdne dejavnosti kot edine dejavnosti itd).⁴ Temu stališču Vrhovnega sodišča RS je sledila sodna praksa, na dan odločanja pa je to stališče šteti za ustaljeno.⁵

27Vezano na paketno prodajo kmetijskih zemljišč ali gozdov, je sodna praksa enotna, da noben predpis ne omejuje prodajalca, da oblikuje predmet prodaje na podlagi lastne, svobodne poslovne volje. Pogoj ponudbe, da se zemljišča prodajajo izključno skupaj, ni v nasprotju z ZG ter ZKZ oziroma namenom obeh zakonov, prav tako je določitev ene cene za vsa v prodajo ponujena zemljišča dovoljena po določilih OZ, zato je v presoji prodajalca, ali bo prodajal zgolj posamezne nepremičnine ali pa bo oblikoval paketno prodajo več nepremičnin. Kadar se odloči za slednje, je na njem, da poleg ekonomskih vidikov take prodaje, nosi tudi pravne posledice omejitev, ki jih nalagajo predpisi.⁶

28Vezano na uporabo ZKZ, ki ga je pri prometu z gozdovi, kot že obrazloženo, potrebno uporabljati smiselno, je sodna praksa (enako kot Upravno sodišče v prvem postopku upravnega spora) že izpostavila, da je mogoče tudi več parcel, ki so prostorsko ločene prodajati skupaj z eno ponudbo in z eno ceno, vendar pa je potrebno (drugače kot to velja v primeru prostorsko zaokroženega kompleksa) pogoj mejaštva presojati za vsak zaokrožen kompleks posebej, saj je le tako možno uresničiti namen zakonske ureditve predkupnih upravičencev, to je zaokroženost zemljišč in smotrno gospodarjenje. Cilj, smisel in namen prednostne pravice nakupa nam pove, da gramatikalno ozkega pojma "mejiti" ni mogoče širiti na zemljišča, ki so prostorsko ločena.⁷

29Čeprav je v obrazložitvi izpodbijane odločbe toženka ugotavljala mejaštvo s posamezno prodajano nepremičnino, je nato, potem ko je ugotovila, da oba sprejemnika ponudbe mejita (zgolj) z dvema nepremičninama, vse prodajane nepremičnine, kljub temu, da so prostorsko ločene, obravnavala kot celoto, saj je štela, da oba sprejemnika ponudbe mejita na dve prodajani nepremičnini, zato je njun vrstni red kot mejašev izenačen. V tem oziru je po presoji sodišča toženka prostorsko ločene komplekse gozda obravnavala skupno (enotno) in ne ločeno, posledično pa je zmotno uporabila materialno pravo. Ob upoštevanju analogije s stališčem Vrhovnega sodišča RS v zadevi opr. št. X Ips 32/2018 z dne 8. 7. 2020, iz katerega je izpeljati, da se pravni posel lahko sklene le z osebo, ki izpolnjuje vse pogoje za sklenitev pravnega posla, namena⁸ ZG in kogentnosti njegovih določil, pravilna uporaba materialnega prava po presoji sodišča zahteva, da toženka za vsako posamezno prodajano nepremičnino ugotovi, kdo ima prednostno pravico do nakupa. To bo bodisi mejaš gozda ali oseba, katere gozd je najbližje gozdu, ki se prodaja. Če za vse štiri prodajane nepremičnine najvišjega vrstnega reda predkupne pravice ne bo imela ista oseba (kar, glede na nesporno ugotovljeno, da ne tožnik in ne izbrani ponudnik ne mejita z vsemi prodajanimi nepremičninami, oba pa sta svojo prednostno pravico (vsaj do sedaj) uveljavljala, (najverjetneje) ne bo), bo potrebno odobritev pravnega posla zavrniti.⁹

30Vrhovno sodišče RS se sicer do tega vprašanja še ni opredelilo, zato enotnega stališča sodne prakse še ni,¹⁰ vendar pa je ob upoštevanju stališča VSRS v zadevi opr. št. X Ips 32/2018 z dne 8. 7. 2020, ki izpostavlja, da je v primeru paketne prodaje razumno šteti, da je prodajalec z določitvijo pogoja ponudbe prevzel tudi tveganje za morebitno neuspešnost posla zaradi povezovanja različnih pravnih omejitev, po presoji sodišča pravilna uporaba materialnega prava pri prostorsko ločenih zaokroženih kompleksih ne predvideva določitve vrstnega reda prednostne pravice zgolj glede ene ali dela prodajanih nepremičnin (drugače kot je to pri prostorsko povezanih nepremičninah), saj bi takšno razumevanje lahko vodilo do obida namena zakona ter tudi do morebitnih zlorab vrstnega reda predkupne pravice določene v zakonu. Na takšen način prav tako po presoji sodišča prodajalčeva pravica do zasebne lastnine ni prekomerno omejena, saj se prodajalec za takšno prodajo odloči sam, kot je izpostavilo že VSRS, pa v tem primeru nosi tudi pravne posledice morebitne neuspešnosti pravnega posla zaradi obstoja pravnih omejitev.

31Zaradi napačne uporabe materialnega prava je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odločbo prve stopnje odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom tega člena zadevo vrnilo v ponovni postopek. Z odpravo prvostopenjske odločbe v celoti preneha veljati tudi odločba upravnega organa druge stopnje. V ponovljenem postopku bo upravni organ moral za vsak zaokrožen kompleks kmetijskih zemljišč ugotoviti kateri izmed potencialnih kupcev ima prednostno pravico za nakup pri posamezni nepremičnini (in pri tem upoštevati sedaj ustaljeno stališče ZG o lex specialis in neuporabi drugega odstavka 23. člena ZKZ) in ob upoštevanju pogoja iz ponudbe - da se vse parcele prodajajo kot celota - odobriti pravni posel s tistim, ki izpolnjuje vse zahtevane pogoje. Če takšne osebe ne bo, pri čemer je za presojo nerelevantno, kot je to že izpostavil upravni organ, kateri izmed ponudnikov je "večji mejaš", bo odobritev pravnega posla potrebno zavrniti.

32Ker je bilo tožbi potrebno ugoditi zaradi napačne uporabe materialnega prava, se sodišče do preostalih tožbenih navedb ni rabilo opredeliti.

33Glede na to, da je sodišče v celoti ugodilo primarnemu tožbenemu zahtevku tožnika, o podrejenem tožbenem zahtevku ni odločalo, saj odločanje o slednjem pride v poštev le v primeru, da je zahtevek postavljen pred njim (primarni tožbeni zahtevek) v celoti zavrnjen.

Stroški postopka

34Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 toženka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

35Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika je tožnik, v primeru, da je zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, upravičen do povrnitve stroškov v višini 285,00 EUR oziroma skupaj z 22% DDV do povrnitve zneska v višini 347,70 EUR, ki jih je sodišče naložilo v plačilo tožeči stranki.

36Obresti od zneska stroškov je sodišče tožniku prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena OZ v zvezi s 378. členom OZ¹¹).

37Stranka z interesom A. A. povrnitve stroškov ni zahteval. Četudi bi jih, pa objektivno gledano v postopku ni uspel, zaradi česar po prvem odstavku 154. člena ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1¹² do povrnitve stroškov ne bi bil upravičen.

38Sodna taksa bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti.

¹ ESČP, Ramo Nune de Varovalca en S proti Portugalski z dne 6. 11. 2018, 190. točka obrazložitve; VSRS sodba opr. št. X Ips 114/2020 z dne 17. 11. 2020.
² Upravni organ je v tem oziru obrazložil, da "se judikati VSRS in sodbe Upravnega sodišča nanašajo zgolj na kmetijska zemljišča, in širjenje uporabe omenjenih institutov Vrhovnega sodišča in sodne prakse na uporabo ZG (kjer je specialno urejen promet z gozdovi - v delu, ki se nanaša na predkupno pravico) bi zagotovo predstavljalo nepravilno uporabo sodne prakse. Iz sodba VSRS X Ips 657/2008 je namreč jasno razvidno, da se le-ta nanaša zgolj na kmete (torej, vlagatelja s statusom kmeta) in kmetijska zemljišča, bistvo sodbe X Ips 657/2008 je namreč stališče Vrhovnega sodišča RS, da se za kmeta mejaša po 2. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ, šteje tudi kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, je od zemljišča, ki je naprodaj, ločeno zgolj z javno potjo, ki je predhodna in namenjena uporabi in izkoriščanju zemljišč, ki se nahajajo ob poti, s čimer se zasleduje namen zakona, to je lažje in ekonomičnejše obdelovanje kmetijskih zemljišč in zaokroženosti kmetijskih gospodarstev." (str. 11 izpodbijane odločbe).
³ Točke 10-12 obrazložitve sodbe.
⁴ UPRS sodba opr. št. I U 1440/2021-41 z dne 27. 11. 2023.
⁵ Prim. UPRS sodba opr. št. I U 602/2022-74 z dne 8. 12. 2022, UPRS sodba opr. št. I U 1440/2021-41 z dne 27. 11. 2023, UPRS sodba opr. št. I U 222/2022-31 z dne 14. 2. 2024.
⁶ VSRS sodba opr. št. X Ips 32/2018 z dne 8. 7. 2020, UPRS sodba opr. št. I U 625/2020-31 z dne 29. 3. 2022.
⁷ UPRS sodba opr. št. II U 260/2019-17 z dne 10. 11. 2021.
⁸ V postopku odobritve pravnega posla je potrebno preveriti ali se s prodajo dosega namen ZKZ in ZG, za to preverbo pa je pristojen upravni organ po uradni dolžnosti. VSRS sklep opr. št. X Ips 6/2021 z dne 22. 9. 2023.
⁹ Prim. UPRS sodba opr. št. I U 1001/2019-40 z dne 6. 5. 2021.
¹⁰ V zadevi UPRS opr. št. I U 1055/2021-20 z dne 25. 1. 2023 je denimo sodišče v zvezi z drugim odstavkom 23. člena ZKZ vezano na paketno prodajo nepremičnin (kmetijskih zemljišč), ki niso prostorsko povezane, zavzelo stališče, da bi možnost paketne prodaje le v primeru obstoja istega predkupnega upravičenca vseh nepremičnin, pomenila prekomeren poseg v pravico do zasebne lastnine ter bi pripeljala do tega, da prodaja v paketu ne bi bila mogoča.
¹¹ Enako tudi načelno pravno mnenje VSRS z dne 13. 12. 2006.
¹² VSRS sklep opr. št. I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013.