UPRS Sodba I U 283/2021-22

I. Tožba se zavrne.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

Potek upravnega postopka

1Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločil, da mora tožnik takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo enostranskega panoja za oglaševanje (CC-SI:32130) v tlorisni izmeri 10 metrov x 5 metrov z najvišjo točko objekta 7 metrov nad tlemi, ki se nahaja na kmetijskem zemljišču zunaj naselja ..., 2 metra južno od obstoječega kolovoza na zemljišču s parcelno številko 1196/4 katastrske občine ... (1. točka izreka), da mora tožnik navedeni objekt odstraniti v roku 30 dni po vročitvi te odločbe (2. točka izreka), da so za nelegalno gradnjo tega objekta prepovedana naslednja dejanja: vpisi in spremembe vpisov v zemljiški knjigi, ki se nanašajo na zemljišče in na objekt, promet z objektom na zemljišču, na katerem je, in sklepanje drugih pravnih poslov, kot je sklenitev kreditnih, zavarovalnih, najemnih, zakupnih, delovršnih in drugih pravnih poslov med živimi (3. točka izreka), da se tožnika opozori, da se bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (4. točka izreka), ter da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (5. točka izreka).

2Iz obrazložitve izhaja, da je bilo opravljenih več inšpekcijskih ogledov, nazadnje 26. 11. 2019, ko je bilo ugotovljeno, da enostranski kovinski pano za oglaševanje podpira čvrsta konstrukcija, ki je globoko zasidrana v tla, saj mora pri višini nad 5 metrov in pri dobrih 10 metrih dolžine prenašati in premagovati relativno močne strižne sile vetra in njegove sunke, zlasti pri spremembi vremenskih razmer. Za tako konstrukcijo mora biti zato predhodno izdelan statični izračun. Pano za oglaševanje ne predstavlja le osnovne kovinske konstrukcije na treh stebrih, ki so globoko zasidrani v tla, temveč tudi ostale podporne elemente. To so štiri podporne zavetrne cevi, napete pod kotom 45 stopinj, in ustrezno število zavetrnih žičnatih vrvi (jeklenic), napetih pod kotom 30 stopinj, ki so prek pritrdilnih nastavkov vkopane v tla. Konstrukcija je povezana s tlemi, četudi ni vgrajenega betona, zato je ni mogoče premikati. Poleg tega citirani pano že 5 let stoji na točno določenem mestu. Iz obrazložitve dalje izhaja, da je bil pano postavljen v času veljavnosti Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje,¹ ki je panoje za oglaševanje ne glede na način izvedbe uvrščala h gradbenim objektom (objektom za oglaševanje). Enako Uredba o razvrščanju objektov² objekte za oglaševanje in informacijske panoje uvršča h gradbenim objektom. Poleg tega citirani pano za oglaševanje ne izpolnjuje pogojev ne po Odloku o prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine Domžale, ki je veljal v času postavitve tega panoja, ne po trenutno veljavnem Odloku o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale (v nadaljevanju: Odlok 2018). Prvostopenjski organ je zato, sklicujoč se na prvi odstavek 3. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1) in 12. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1, zaključil, da tožnik izvaja nelegalno gradnjo objekta. Inšpekcijski ukrep je izdal po 152. členu ZGO-1.

3Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: drugostopenjski organ) je tožnikovo pritožbo zavrnilo. V obrazložitvi je dodatno navedlo, da je pano za oglaševanje objekt v skladu s 1. točko 2. člena ZGO-1. Vse od svojega nastanka do izdaje izpodbijane odločbe ne izpolnjuje pogojev za enostavni objekt, temveč spada med manj zahtevne objekte, ki jih je dovoljeno graditi le s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem, ki pa ga tožnik nima. Poleg tega gre po oceni drugostopenjskega organa celo za gradnjo na kmetijskem zemljišču, na katerem že v času gradnje kot ves čas obstoja panoja gradnja oglaševalskih panojev (ne glede na velikost oglasne površine) ni dovoljena.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4Tožnik se z opisano odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo. V njej, sklicujoč se na določbe ZGO-1, v bistvenem zatrjuje, da pano za oglaševanje ni objekt v smislu določb ZGO-1, zato gradbeno dovoljenje zanj ni potrebno. Pano ni vkopan, temveč so trije njegovi glavni stebri samo postavljeni na zemljišče, da se ne ugreza. Ni povezan s tlemi in ga je enostavno premakniti brez škode za njegovo bistvo (1. 7. 2015 je bil tudi prestavljen). Pano ni stavba ali gradbeni inženirski objekt, narejen iz gradbenih proizvodov in naravnih materialov, ne vsebuje nobenih vgrajenih instalacij in tehnoloških naprav. Tožnik dalje, sklicujoč se na sodno prakso, trdi, da celo kiosk, nasajen na cevi in vkopan v zemljo, ne spada med objekte (sodba Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v zadevi, X Ips 349/2012 z dne 20. 11. 2023), da ni dvoma, da ima stavba stene in streho (sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v zadevi, X Ips 89/2012 z dne 23. 5. 2012), in da če objekt ni povezan s tlemi, ni objekt v smislu določb ZGO-1 (sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v zadevi, I U 2358/2018 z dne 6. 6. 2019). Opozarja, da ne drži, da je bil pano za oglaševanje postavljen v nasprotju z Odlokom 2018, saj je bil ta sprejet 20. 9. 2018, inšpekcijski postopek pa se je začel z inšpekcijskim ogledom 22. 12. 2014. Tudi sicer se je prvostopenjski organ pri izdaji izpodbijane odločbe skliceval na ZGO-1, in ne na Odlok 2018, po katerem nima pristojnosti nadzora. Poleg tega tožnik ocenjuje še, da je 1. točka izreka izpodbijane odločbe neizvršljiva, saj pano za oglaševanje ni grajen, niti gradnja ni v teku, da bi jo bilo mogoče ustaviti, in da je obrazložitev odločbe v nasprotju z izrekom, saj je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedeno, da se lahko gradnja panoja za oglaševanje, kakor je izveden v naravi, začne brez gradbenega dovoljenja. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

5Toženka na tožbo ni odgovorila, sodišču pa je predložila upravni spis.

6Tožnik je na naroku za glavno obravnavo 19. 3. 2024 dodatno navedel, da je iz sodbe Upravnega sodišča Republike Slovenije v zadevi, I U 1718/2011 z dne 19. 4. 2012, jasno razvidno, da je bila z novelo ZGO-1D podana natančnejša opredelitev objekta in jasnejša opredelitev, kaj se šteje za povezanost s tlemi v smislu 1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Opozoril je, da ne drži, da bi navedeni objekt pred odločitvijo prvostopenjskega organa že 5 let stal na enem mestu, saj je bil julija 2015 prestavljen za cca 50-60 metrov.

Odločanje po sodnici posameznici

7Sodišče v tej zadevi odloča po sodnici posameznici po prvem odstavku 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) v zvezi z drugim odstavkom 25. člena ZUS-1C.

Glavna obravnava

8Sodišče je 19. 3. 2024 izvedlo narok za javno glavno obravnavo. Naj sta pristopila tožnik in njegova pooblaščenka A. A., odvetnica v Ljubljani. Toženka se, kljub temu, da je bila pravilno vabljena, glavne obravnave ni udeležila, svoje odsotnosti pa sodišču tudi ni opravičila.

Dokazni postopek

9Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v listine tožnika (odločbo drugostopenjskega organa z dne 22. 12. 2020 (A2), izpodbijano odločbo (A3), poziv za izjavo v inšpekcijskem postopku z dne 31. 1. 2017 (A4), izjavo o dejstvih z dne 23. 2. 2017 (A5), pritožbo z dne 24. 12. 2019 (A6) in spremni dopis z dne 12. 1. 2021 (A7)) ter vse listine upravnega spisa.

10Sodišče je kot prepozna po 52. členu ZUS-1 zavrnilo dokazna predloga tožnika za vpogled v fotografiji na A8 in A9 ter za postavitev izvedenca gradbene stroke, ki naj bi podal mnenje o tem, za kakšen objekt gre. Tožnik namreč teh dokaznih predlogov v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni podal in tudi ni navedel opravičljivih razlogov, zakaj jih v upravnem postopku ni predlagal. Dejstvo, da je imel v upravnem postopku drugo pooblaščenko, pa ni opravičljiv razlog za to. Poleg tega je sodišče kot nepomemben oziroma nepotreben zavrnilo dokazni predlog tožnika za njegovo zaslišanje, kar je pojasnjeno v nadaljevanju.

K I. točki izreka

11Tožba ni utemeljena.

12V obravnavani zadevi je predmet presoje odločitev prvostopenjskega organa, da mora tožnik ustaviti gradnjo enostranskega panoja za oglaševanje (v tlorisni izmeri 10 metrov x 5 metrov z najvišjo točko objekta 7 metrov nad tlemi) na zemljišču s parcelno številko 1196/4, k. o. ..., in ga odstraniti, ker zanj ni pridobil gradbenega dovoljenja. Tožnik ugovarja, da pano za oglaševanje ni objekt v smislu določb ZGO-1, zato zanj gradbenega dovoljenja ne potrebuje.

13ZGO-1, ki ga je prvostopenjski organ pri izdaji izpodbijane določbe uporabil po prvem odstavku 106. člena Gradbenega zakona (GZ), je določal, da se gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 3. člena ZGO-1). Objekt pa je s tlemi povezana stavba ali gradbeni inženirski objekt, narejen iz gradbenih proizvodov in naravnih materialov, skupaj z vgrajenimi inštalacijami in tehnološkimi napravami (1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Objekt je povezan s tlemi, če je temeljen ali s pomočjo gradbenih del povezan s tlemi na stalno določenem mestu in ga ni mogoče premakniti ali odstraniti brez škode za njegovo bistvo (1.1.5. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Na zadnje navedeno določbo se sklicuje tudi tožnik pri utemeljevanju svojega poglavitnega ugovora, da pri panoju za oglaševanje ne gre za objekt.

14ZGO-1 je določal tudi, da je nedovoljena gradnja nelegalna gradnja, neskladna gradnja in nevarna gradnja (12. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). V primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna (152. člen ZGO-1).

15Sodišče najprej ugotavlja, da tožnik v postopku izdaje izpodbijane odločbe (niti v pritožbenem postopku) ni zatrjeval, da je sporni pano za oglaševanje 1. 7. 2015 prestavil, kar zatrjuje v tožbi. V postopku upravnega spora pa ni obrazložil, zakaj tega dejstva ni navedel že v postopku izdaje izpodbijane odločbe. Sodišče zato te navedbe po 52. členu ZUS-1, ki med drugim določa, da lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva, vendar mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta, ni upoštevalo.³

16Dalje pa sodišče ugotavlja, da je bilo dejansko stanje glede načina povezanosti spornega panoja s tlemi v upravnem postopku ugotovljeno popolno. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe namreč izhaja, da je ta postavljen na treh stebrih, ki so globoko zasidrani v tla, ter da ga podpirajo štiri podporne zavetrne cevi, napete pod kotom 45 stopinj, in ustrezno število zavetrnih žičnatih vrvi (jeklenic), napetih pod kotom 30 stopinj, ki so prek pritrdilnih nastavkov vkopane v tla. Takšna postavitev spornega panoja jasno izhaja iz fotografij, ki so v upravnem spisu, in fotografij, ki jih je priložil tudi sam tožnik (poziv za izjavo v inšpekcijskem postopku z dne 31. 1. 2017; A4), o čemer se je lahko sodišče samo prepričalo. Sodišče je zavrnilo tožnikov dokazni predlog za njegovo zaslišanje, ki bi o tem vedel izpovedati. Tožnik je namreč že v izjavi o dejstvih z dne 23. 2. 2017 (A5) navedel, da je oglaševalsko tablo "postavil tako, da je zaradi varnosti pričvrščena s štirimi oporami ter jeklenicami, sidranimi v tla". V pritožbi z dne 24. 12. 2019 (A6) pa je navedel, da je reklamni pano "v celoti montažen in ni vkopan, saj je pritrjen z oporami in jeklenimi vrvmi fi6. Opore in jeklenice pa so pritrjene le s sidri 1 m in pod kotom 30 stopinj zapičene v zemljo." Zaslišanje tožnika zato po presoji sodišča ni bilo potrebno.

17Vprašanje, ki je med strankama sporno in na katerega mora odgovoriti sodišče v tem upravnem sporu, pa je, ali sporni pano za oglaševanje v tlorisni izmeri 10 metrov x 5 metrov z najvišjo točko objekta 7 metrov nad tlemi predstavlja objekt v smislu 1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 in bi moral posledično tožnik zanj pridobiti gradbeno dovoljenje.

18Tožnik meni, da ne, saj da pano ni povezan s tlemi v smislu 1.1.5. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1. S tem se sodišče ne strinja.

19Kot že pojasnjeno, je pano postavljen na treh stebrih, ki so globoko zasidrani v tla, ter da ga podpirajo štiri podporne zavetrne cevi, napete pod kotom 45 stopinj, in ustrezno število zavetrnih žičnatih vrvi (jeklenic), napetih pod kotom 30 stopinj, ki so prek pritrdilnih nastavkov vkopane v tla. Sodišče sodi, da takšna postavitev pomeni, da je pano povezan s tlemi na stalno določenem mestu in ga ni mogoče premakniti ali odstraniti brez škode za njegovo bistvo (1.1.5. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Za premik ali odstranitev panoja bi bilo namreč treba poseči v stebre, podporne zavetrne cevi in jeklenice, kar vse predstavlja pomemben del tega enostranskega panoja za oglaševanje. Slednji namreč ni sestavljen le iz oglasne površine, temveč tudi iz (kovinske) konstrukcije (sestavljene iz že navedenih elementov: stebrov, podpornih zavetrnih cevi in jeklenic), ki (šele) omogoča, da je ta objekt objekt za oglaševanje, torej, da je oglasna površina postavljena na način, da jo ljudje lahko vidijo. To je smiselno razložil že prvostopenjski organ, ki je navedel, da mora konstrukcija kljubovati silam vetra. S posegom v stebre, podporne zavetrne cevi in jeklenice bi bilo zato po presoji sodišča poseženo v samo bistvo tega enostranskega oglaševalskega panoja. Tožbeni ugovor, da sporni pano ni objekt v smislu 1. točke prvega odstavka 2. člena ZUS-1, ker ni povezan s tlemi, je zato neutemeljen. Tožnik ne more uspeti niti s sklicevanjem na sodne odločbe tega in Vrhovnega sodišča, ki glede na v njih ugotovljeno dejansko stanje razlagajo določbe ZGO-1 glede objekta. Sodišče jim s svojo presojo v tej zadevi ne nasprotuje.

20Sodišče kot neutemeljen presoja tudi tožnikov ugovor, da je izpodbijana odločba v 1. točki izreka neizvršljiva, ker sporni pano ni v gradnji, da bi bilo slednjo mogoče ustaviti. Tožnik je namreč dolžan predmetni objekt za oglaševanje odstraniti, ne glede na to, ali je njegova gradnja ob izdaji izpodbijane odločbe še potekala ali ne.⁴ Takšen pa je tudi izrek ukrepa, ki ga je ZGO-1 predvidel v tovrstnih primerih (152. člen ZGO-1). Prav tako po presoji sodišča ne drži, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. Le očitna pisna pomota, ki jo je prvostopenjski organ napravil, ko je zapisal, da se gradnja panoja za oglaševanje, kot je izveden v naravi, lahko začne brez gradbenega dovoljenja, namreč še ne onemogoča preizkusa izpodbijane odločbe.

21Kolikor pa tožnik ugovarja, da sporni pano za oglaševanje ni v nasprotju z Odlokom 2018, pa sodišče odgovarja, da to za obravnavani primer ni pomembno. Izpodbijana odločba namreč temelji na določbah ZGO-1.

22Glede na vse navedeno je sodišče po prvem odstavku 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

K II. točki izreka

23Odločitev o zavrnitvi zahtevka za povrnitev stroškov postopka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče (med drugim) tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, tožnik sam trpi svoje stroške postopka.

¹ Ur. l. RS, št. 18/13 in nasl.
² Ur. l. RS, št. 37/18 in nasl.
³ Glej na primer sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije v zadevi, I U 1/2020 z dne 9. 6. 2022, sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije v zadevi, I U 806/2020 z dne 22. 3. 2022 in sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije v zadevi, I U 1397/2020 z dne 21. 12. 2020.
⁴ Glej na primer sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije v zadevi, I U 1846/2019 z dne 26. 10. 2021.