VSRS Sklep III Ips 3/2024

I. Reviziji se ugodi, sodbi sodišč druge in prve stopnje se razveljavita ter se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

Odločitvi in nosilni razlogi sodišč prve in druge stopnje

1Sodišče prve stopnje je odločilo, da je tožena stranka dolžna tožeči stranki plačati 1.996,31 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zneska 31,6875 EUR za vsak mesec od 1. 2. 2014 do 30. 4. 2019, računano od zadnjega dne v mesecu za pretekli mesec do plačila (I. točka izreka). V presežku, nad zneskom 1.996,31 EUR s pripadki, je tožbeni zahtevek zavrnilo (II. točka izreka). Odločilo je še, da mora tožeča stranka povrniti toženi stranki stroške pravdnega postopka (III. točka izreka).

2Tožbeni zahtevek je presojalo z vidika 198. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ). Ugotovilo je, da je tožeča stranka lastnica nepremičnin s parcelnimi številkami 2606, 2608, 2609, 2615, 2626, 2629 in 2635, vse k. o. ..., in da tožena stranka v resnici uporablja le 15,97 % celotne površine navedenih nepremičnin (26 m² parcele št. 2606, k. o. ..., ki predstavlja zunanji rob cestišča in 150 m² parcele št. 2609, k. o. ..., na kateri stoji del nadstreška), za katere je dolžna tožeči stranki povrniti uporabnino. Za ostali del navedenih nepremičnin (v nadaljevanju sporne nepremičnine) je ugotovilo, da jih tožena stranka ne potrebuje in ne uporablja, temveč da jih občasno uporabljajo naključni mimoidoči. Pojasnilo je še, da skrbi tožene stranke za čistočo ostalega dela nepremičnin in s tem za javno podobo Republike Slovenije ne gre šteti za uporabo s strani tožene stranke.

3Sodišče druge stopnje je zavrnilo pritožbo tožeče stranke, sodbo sodišča prve stopnje v izpodbijanih II. in III. točki izreka potrdilo ter odločilo, da mora tožeča stranka povrniti toženi stranki 382,50 EUR stroškov odgovora na pritožbo.

4Pri presoji se je (enako kot sodišče prve stopnje) oprlo na določbo 198. člena OZ. Pritrdilo je razlogom sodišča prve stopnje, da je tožena stranka uporabljala le 26 m² parcele št. 2606, k. o. ..., ki predstavlja zunanji rob cestišča in 150 m² parcele št. 2609, k. o...., na kateri stoji del nadstreška, ostalih nepremičnin pa tožena stranka ne uporablja za namen delovanja mejnega prehoda A. Pojasnilo je, da se strinja s stališčem sodišča prve stopnje, da "ne glede na dejstvo, da so vse sporne nepremičnine, ne le parcela 2606 in del parcele 2609, del mejnega prehoda," tožena stranka ne uporablja drugih nepremičnin tožeče stranke. Po stališču sodišča druge stopnje delovanje mejnega prehoda samo po sebi ne pomeni, da tožena stranka uporablja vse nepremičnine, ki se nahajajo v tem območju. Trditve tožeče stranke, da je izključena pri uveljavljanju lastninskopravnih upravičenj zaradi specifičnosti izvajanja mejnega nadzora in oblasti na tem območju, je ocenilo za pavšalne in neutemeljene. Zavzelo je stališči, da lahko tožeča stranka na nepremičninah mirno izvršuje lastninsko pravico in da jih lahko prosto uporablja, kljub temu da gre za območje mejnega prehoda. Sklenilo je zato, da tožeča stranka ni dokazala, da bi bila prikrajšana zaradi nezmožnosti uporabe svojih nepremičnin. Dejstvo, da nepremičnine občasno uporabljajo naključni mimoidoči, tudi po stališču sodišča druge stopnje ne pomeni, da uporaba tretjih v zvezi z izvajanjem mejnega nadzora v resnici pomeni uporabo tožene stranke. Prav tako ne pomeni dejanske uporabe dejstvo, da tožena stranka skrbi za urejenost vseh nepremičnin tožeče stranke. Tožeča stranka spornih nepremičnin tudi ni označila kot zasebnega zemljišča in ni prepovedala uporabe naključnim mimoidočim.

Dopuščeno revizijsko vprašanje

5S sklepom III DoR 94/2023 z dne 12. 12. 2023 je Vrhovno sodišče dopustilo revizijo glede vprašanja, ali sta sodišči zmotno uporabili 21. in 22. člen Zakona o nadzoru državne meje ter 198. in 190. člen Obligacijskega zakonika s tem, ko sta odločili, da nepremičnine tožeče stranke niso v celoti v uporabi tožene stranke za potrebe mejnega prehoda A., ter s tem, ko tožeči stranki nista priznali pravice do uporabnine za vse njene nepremičnine, ki se nahajajo na območju mednarodnega mejnega prehoda A.

Povzetek revizije

6Zoper sodbo sodišča druge stopnje vlaga tožeča stranka revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb pravdnega postopka. Navaja, da vse njene nepremičnine v celoti ležijo na območju mejnega prehoda A., kar je bilo med postopkom na prvi in drugi stopnji med pravdnima strankama nesporno dejstvo. Za takšno območje velja poseben režim, opredeljen v Zakonu o nadzoru državne meje (v nadaljevanju ZNDM-2). Določitev območja mejnega prehoda predpostavlja, da se v takšno območje zaobjame nepremičnine, ki so potrebne za opravljanje mejne kontrole oziroma nepremičnine, ki jih bo tožena stranka na takšen ali drugačen način uporabljala za potrebe mejnega prehoda. Če temu ne bi bilo tako, določitev območja niti ne bi bila potrebna ali smiselna. Kot izhaja iz 22. člena ZNDM-2, mora biti to območje določeno na način, da zajame tudi neposredno okolico z objekti, na katerih je možno smotrno in varno odvijanje prometa. Že sam zakon predpostavlja uporabo okoliških nepremičnin, zajetih v območje mejnega prehoda, s strani tožene stranke. Neposredna okolica z objekti, na katerih je možno odvijanje prometa, ni namenjena neposredno uslužbencem mejnega prehoda, pač pa njegovim uporabnikom. Posledično se po mnenju tožeče stranke ni mogoče strinjati z zaključkom prvostopenjskega in drugostopenjskega sodišča, da uporabe "naključnih obiskovalcev" ni mogoče šteti za uporabo tožene stranke. Ne gre za povsem "naključne obiskovalce", pač pa za uporabnike mejnega prehoda, ki se tam, če ga ne bi bilo, niti ne bi ustavljali. Navedeno je predvidel zakonodajalec in temu primerno prilagodil ureditev, kaj mora območje mejnega prehoda v resnici obsegati. V konkretni zadevi ni bilo sporno, da uslužbenci tožene stranke uporabljajo zgolj 15,97 % nepremičnin tožeče stranke, na katerih imajo postavljeno tudi določeno javno infrastrukturo. Ostali del nepremičnin pa tožena stranka ves čas ureja ter skrbi za njihovo čistočo in izgled, poleg tega pa je vanje vložila tudi sredstva z namenom ureditve teh nepremičnin za potrebe mejnega prehoda (del teh je asfaltirala), kar potrjuje, da so nepremičnine v celoti potrebne za območje mejnega prehoda in za dejavnost, ki se na njih izvaja. To je bilo predvideno že s tem, ko so bile nepremičnine opredeljene kot območje mejnega prehoda, s čimer je bila lastninska pravica zaradi posebnosti režima, ki na takšnem območju velja, po mnenju tožeče stranke omejena. Tožeča stranka navaja še, da so njene nepremičnine vpete med nepremičnine tožene stranke in v območje mejnega prehoda na način, da se tožena stranka njihovi uporabi na takšen ali drugačen način niti ne more izogniti.

7Dalje navaja, da so vse nepremičnine nujno potrebne za delovanje mejnega prehoda A., kar pomeni, da jih tožena stranka za potrebe mejnega prehoda tudi uporablja. To izhaja iz sledečega: - nepremičnine se nahajajo na območju mejnega prehoda A., za katerega velja poseben režim, ki ga določa ZNDM-2; - ZNDM-2 določa, da območje mejnega prehoda zajema tudi okolico z objekti, ki so potrebni za smotrno in varno odvijanje prometa; - uporabniki mejnega prehoda A. nepremičnine tožeče stranke uporabljajo za ustavljanje vozil in njihovo odvijanje oziroma obračanje; - tožena stranka je za potrebe izgradnje mejnega prehoda A. zahtevala razlastitev vseh nepremičnin tožeče stranke, ki so bile predmet tega postopka; - tožena stranka je v nepremičnine tožeče stranke za potrebe ustreznega delovanja mejnega prehoda vložila 10.000 EUR (asfaltiranje oziroma ureditev parkirišča) in - tožena stranka za potrebe delovanja mejnega prehoda ves čas skrbi za urejenost vseh nepremičnin tožeče stranke. Tožena stranka zaradi posebnosti ureditve območja mejnih prehodov ne more "uporabe" v celoti prevaliti na t. i. "naključne uporabnike", ki so tam izključno zaradi delovanja mejnega prehoda. Če nepremičnine tožeče stranke za delovanje mejnega prehoda resnično ne bi bile potrebne oziroma bi bile potrebne le v omejenem obsegu, bi bilo temu primerno prilagojeno tudi območje mejnega prehoda, tožena stranka pa ne bi nikoli zahtevala njihove razlastitve. Ker takšna ureditev že zaradi vpetosti nepremičnin tožeče stranke med nepremičnine tožene stranke, ki šele vse skupaj predstavljajo ustrezno delujoč mejni prehod, ni mogoča, je po mnenju revidentke upravičena do ustreznega nadomestila za uporabo nepremičnin v celoti. Za tožečo stranko je problematično predvsem stališče sodišča, da kljub zakonsko predvideni potrebi po uporabi nepremičnin na območju mejnega prehoda in temu primerni določitvi območja mejnega prehoda, uporaba teh nepremičnin s strani tožene stranke ni podana, v kolikor jih uslužbenci tožene stranke dejansko ne uporabljajo. Takšna odločitev je po mnenju tožeče stranke v nasprotju z ZNDM-2 in namenom določanja območij mejnih prehodov. Tožeča stranka tudi meni, da gre za hud poseg v lastninsko pravico posameznika, ki je pri uporabi svojih nepremičnin zaradi predpisanega režima teh območij močno omejen.

8Glede na navedeno tožeča stranka Vrhovnemu sodišču predlaga, da reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da pritožbi tožeče stranke ugodi in sodbo sodišča prve stopnje spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka oziroma podredno, da reviziji ugodi in zadevo vrne v ponovno odločanje sodišču druge stopnje, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov.

Povzetek odgovora na revizijo

9Tožena stranka je na revizijo odgovorila. V odgovoru navaja, da je glede na 22. člen ZNDM-2 dolžnost države kot graditeljice mejnega prehoda, da poskrbi tako za varno območje dela mejnih organov (območje izvajanja mejne kontrole), kot tudi za območje, ki je potrebno za smotrno in varno odvijanje prometa. Do ostalih območij, na katere je postavitev mejnega prehoda posredno vplivala, se ZNDM-2 ne opredeljuje. ZNDM-2 tudi ne ureja ostalih razmerij med policijo, ki določi območje mejnega prehoda glede na zakonsko določen namen, in lastniki nepremičnin na območju mejnega prehoda ter uporabniki, ki opravljajo dejavnost na območju mejnega prehoda. Območje mejnega prehoda je opredeljeno tudi v 3. členu Pravilnika o izvajanju Zakona o nadzoru državne meje (v nadaljevanju Pravilnik), ki določa, da mora biti območje mejnega prehoda v odločbi o določitvi območja mejnega prehoda opredeljeno z vsemi parcelnimi številkami. Nepremičnin, ki so last tožeče stranke, v tej odločbi ni navedenih in niso del mejnega prehoda.

10Tožena stranka dalje navaja, da v skladu z določili Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti za potrebe delovanja mejnega prehoda A. niso potrebne vse nepremičnine, navedene v tožbenem zahtevku, ampak le nepremičnini, s parcelno številko 2606, k. o. ..., v izmeri 26 m², ki predstavlja zunanji rob cestišča, in parcelno številko 2609, k. o. ..., kjer je bilo uporabljeno okvirno 150 m², na katerih stoji del nadstreška. Skrb tožene stranke za urejenost nepremičnin tožeče stranke ne pomeni izvajanja posesti. Dejstvo, da so bile vse nepremičnine, ki so predmet tega postopka, predmet zahteve za razlastitev, še ne pomeni, da jih tožena stranka nujno potrebuje za delovanje mejnega prehoda A. Če bi bilo temu tako, bi bile razlaščene tudi te nepremičnine, pa niso bile, kar kaže na to, da je stališče tožeče stranke napačno.

11Tožena stranka še navaja, da je bilo parkirišče zgrajeno za parkiranje strank prodajalne tožeče stranke, ki je s tem namenom tudi pridobila nepremičnine na omenjenem območju, vendar pa tožeča stranka prodajalne do danes ni zgradila, čeprav temu ni nihče nasprotoval. Tožeča stranka je lahko vedela, da bo na predmetnem območju zgrajen mejni prehod A. in gre utemeljeno sklepati, da je bil razlog nakupa zemljišč postavitev prodajalne, saj je bilo že z Uredbo o lokacijskem načrtu za avtocesto na odseku Krška vas - Obrežje določeno območje mejnega prehoda. Tožeča stranka od leta 2002 ni storila ničesar, da bi preprečila dostop na del parkirišča, ki je v njeni lasti in ki ga občasno uporabljajo naključno mimoidoči vozniki osebnih vozil. Tožeča stranka je bila ves čas seznanjena s stanjem, kar pomeni, da se je s takšnim stanje strinjala in dopuščala uporabo naključnim uporabnikom mejnega prehoda, ki so se na tem parkirišču želeli ustaviti. Ker je krivda za tako stanje v celoti na strani tožeče stranke, tožena stranka ne more biti odgovorna za motenje posesti naključno mimoidočih na zasebni lastnini, niti ni dolžna plačati uporabnine za ta zemljišča. Glede na navedeno tožena stranka meni, da sta izpodbijani sodbi skladni z dejanskim stanjem in pravilno uporabo materialnega prava ter da zato revizija ni utemeljena.

Presoja utemeljenosti revizije

12Revizija je utemeljena.

K razlogom procesne narave

13V primeru dopuščene revizije Vrhovno sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Dopuščeno vprašanje v obravnavanem primeru naslavlja zgolj dileme materialnopravne narave. Zato revizijske navedbe, ki se nanašajo na bistveno kršitev določb postopka, presegajo okvir dopuščene revizije. Vrhovno sodišče teh trditev ni upoštevalo.

Materialnopravna izhodišča

14Tožeča stranka zahteva uporabnino, ker naj bi tožena stranka v svojo korist uporabila sedem nepremičnin v k. o. ..., ki so v lasti tožeče stranke. Opira se na dejstva: da tožena stranka (tudi) sporne nepremičnine uporablja v okviru in za potrebe mednarodnega mejnega prehoda A. za izvajanje mejnega nadzora in oblasti brez pravnega naslova; da se uporabljajo za ustavljanje uporabnikov mejnega prehoda A.; in da se nahajajo na območju mejnega prehoda A. ter so vanj neločljivo vpete. Utemeljevala je, da gre za neupravičeno pridobitev na strani tožene stranke. Iz razlogov sodb sodišč prve in druge stopnje izhaja, da sta sodišči tožbeni zahtevek presojali z vidika 198. člena OZ.

15Člen 198 OZ določa: "Če je nekdo tujo stvar uporabil v svojo korist, lahko imetnik ne glede na pravico do odškodnine in tudi če te pravice nima, zahteva od njega, naj mu nadomesti korist, ki jo je imel od uporabe." Pojem "uporaba stvari" iz 198. člena OZ pomeni vsakršno izkoriščanje tuje pravice (obligacijske, stvarne, intelektualne) in tako uporabo stvari po drugi osebi, ki omejuje ali izključuje uporabo upravičenca.¹

16Določbo 198. člena OZ je treba razumeti v povezavi s splošnim pravilom neupravičene obogatitve, ki je urejeno v 190. členu OZ. Ta v prvem odstavku določa: "Kdor je bil brez pravnega temelja obogaten na škodo drugega, je prejeto dolžan vrniti, če je to mogoče, sicer pa nadomestiti vrednost dosežene koristi." Sodna praksa in teorija zastopata stališče, da ima to pravilo naravo splošnega pravila, ki odraža koncept enotnega obogatitvenega zahtevka. Vsi položaji neupravičene obogatitve, tudi verzijski položaj iz 198. člena OZ, izhajajo iz tega pravila in temeljijo na istih predpostavkah. Te predpostavke so: (1) obogatitev, (2) prikrajšanje, (3) vzročna zveza med prikrajšanjem in obogatitvijo ter (4) odsotnost veljavnega pravnega temelja.²

17Obogatitev pomeni korist na strani obogatenega, ki se kaže že v neupravičeni (brezplačni) uporabi stvari, za katero bi bilo sicer treba plačevati denarno nadomestilo.³ Predmet uporabnine je lahko tudi potencialna korist, tj. korist, ki bi jo neupravičeni uporabnik (objektivno) lahko dosegel.⁴ Tako se uporabnina dolguje že na podlagi dejstva, da je neupravičeni uporabnik onemogočal uporabo stvari, čeprav je sam v resnici ni uporabljal. Že možnost uporabe tuje stvari, ki je dosežena brez pravnega temelja, pomeni obogatitev v premoženjski sferi neupravičenega pridobitelja.⁵

18Prikrajšanje kot druga predpostavka obogatitvenega zahtevka pomeni vsako neugodnost ali slabši položaj, ki ga je prikrajšani utrpel zaradi obogatitvenega dogodka. Slabši položaj se razlaga široko - kot vsak poseg v pravice in pravno zavarovane interese. Prikrajšanje nastane tudi v primeru, ko nekdo uporabi stvar, čeprav je lastnik ni nameraval uporabiti v ta namen. Domneva se, da ima lastnik vselej hipotetično možnost, da sam uporabi stvar ali da na njej kako drugače izvršuje svoja lastninska upravičenja.⁶ V razmerju med lastnikom in nelastnikom za obstoj prikrajšanja na eni strani in obogatitve na drugi strani zadošča, da je nelastnik (neupravičeni uporabnik) brezplačno uporabljal stvar in da za brezplačno uporabo ne obstaja veljavni pravni temelj.⁷

19Tretja predpostavka obogatitvenega zahtevka je vzročna zveza med obogatitvijo in prikrajšanjem, kar pomeni, da mora biti povečanje premoženja na eni strani pogojeno z zmanjšanjem premoženja na drugi strani.⁸ Pri tem ne iščemo vzročne zveze med obogatitvijo in prikrajšanjem, ampak med dogodkom, ki je povzročil neutemeljeni premik premoženja (npr. uporaba tuje stvari) in neupravičeno obogatitvijo na drugi strani.⁹

20Osrednja predpostavka vsakega obogatitvenega zahtevka je odsotnost veljavnega pravnega temelja. Vsaka korist, ki je pridobljena s posegom v tuje pravice, je neupravičena, razen če zanjo obstaja veljavni pravni temelj. Pravni temelj je lahko pravni posel, zakon ali odločba državnega organa.¹⁰ Pri tem je treba upoštevati, da predpostavka obstoja veljavnega pravnega temelja ni predmet urejanja instituta neupravičene pridobitve, temveč je odgovor na izpolnjenost te predpostavke obravnavan v okviru drugih pravnih institutov oziroma pravnih področij.

21Zakon o graditvi objektov na mejnih prehodih (v nadaljevanju ZDVGOMP)¹¹ določa, da je mejni prehod infrastrukturni objekt državnega pomena in kot tak javna infrastruktura ter da je gradnja mejnega prehoda v javnem interesu in v javno korist (drugi in tretji odstavek 1. člena). ZDVGOMP v 12. členu ureja pridobivanje nepremičnin za gradnjo mejnih prehodov. Prvi odstavek tega člena določa, da je javna korist izkazana, kadar je razlastitev nepremičnine potrebna zaradi gradnje mejnega prehoda in je urbanistična podlaga zanj prostorski izvedbeni akt lokalne skupnosti, tudi z uredbo Vlade Republike Slovenije, s katero se na podlagi elaborata za ugotavljanje javne koristi določi ureditveno območje mejnega prehoda.

22ZDVGOMP v 4. členu opredeljuje ureditveno območje mejnega prehoda. Določa, da ureditveno območje mejnega prehoda po tem zakonu obsega nepremičnine, potrebne za opravljanje varnostnega, carinskega in inšpekcijskega nadzora ter neposredno okolico z objekti, ki so potrebni za smotrno in varno odvijanje prometa in mejne kontrole (prvi odstavek). V ureditveno območje mejnega prehoda spadajo tudi infrastrukturni objekti in naprave, ki so potrebni za nemoteno delovanje mejnega prehoda in so izven območja iz prejšnjega odstavka (drugi odstavek).

23Podobno določa tudi Zakon o nadzoru državne meje (ZNDM-2). V skladu s prvim odstavkom 21. člena ZNDM-2 morajo biti mejni prehodi urejeni tako, da omogočajo smotrno, učinkovito in ekonomično delovanje služb na mejnem prehodu. Prvi odstavek 22. člena ZNDM-2 (območje mejnega prehoda) določa, da vsakemu mejnemu prehodu, razen mejnim prehodom, določenim v 18. členu tega zakona, pripada območje mejnega prehoda, ki zajema neposredno okolico z objekti, ki so potrebni za smotrno in varno odvijanje prometa. Območje, ki je potrebno za opravljanje mejne kontrole, je sestavni del območja mejnega prehoda. Četrti odstavek istega člena določa, da sta na območju mejnega prehoda gibanje in zadrževanje dovoljena le osebam, ki nameravajo prestopiti državno mejo ali so jo že prestopile in se na mejnem prehodu zadržujejo zaradi mejne kontrole, ter drugim osebam, ki imajo upravičen razlog. V petem odstavku istega člena je določeno, da je na območju mejnega prehoda prepovedano pobiranje kakršnih koli dajatev, prispevkov ali pristojbin, razen tistih, ki se pobirajo na podlagi zakona.

24Iz povzetega besedila ZNDM-2 izhaja, da so navedene obveznosti in prepovedi naslovljene na vse posameznike, vključno na lastnike nepremičnin, ki spadajo v območje mejnega prehoda. Te zakonske obveznosti trčijo v vsebino lastninske pravice, kot je izoblikovana v prvem stavku prvega odstavka 37. člena Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ). Ta določa: "Lastninska pravica je pravica imeti stvar v posesti, jo uporabljati in uživati na najobsežnejši način ter z njo razpolagati." V navedeni ureditvi ZNDM-2 gre za vsebino, ki na zakonski ravni soopredeljuje lastninskopravna upravičenja, kar predvideva drugi stavek prvega odstavka 37. člena SPZ z besedilom: "Omejitve uporabe, uživanja in razpolaganja lahko določi samo zakon." Navedena vsebina ZNDM-2 očitno in na prvi pogled zožuje vsebino lastninske pravice, kot je izoblikovana v prvem stavku prvega odstavka 37. člena SPZ, zato je z vidika varstva pravice do zasebne lastnine (33. člen Ustave) lahko pomembna.

25Skladno s tretjim odstavkom 22. člena Zakona o nadzoru državne meje, ki je veljal v spornem obdobju,¹² območje mejnega prehoda, na katerem se opravlja tudi carinski nadzor, z odločbo določi direktor pristojne policijske uprave v soglasju z upravnim organom, pristojnim za carinske zadeve. Območje mejnega prehoda na mejnih prehodih, na katerih se carinski nadzor ne opravlja, z odločbo določi direktor pristojne policijske uprave. O pritožbi zoper odločbo o določitvi območja mejnega prehoda odloča ministrstvo, pristojno za notranje zadeve. Zakonska ureditev ureja torej pristojnost izvršilne veje oblasti za konkretizacijo območja posameznega mejnega prehoda s posamičnim aktom - tj. z odločbo, zoper katero je dopustna pritožba, o kateri odloča ministrstvo, pristojno za notranje zadeve.

26Poleg tega šesti odstavek 22. člena ZNDM-2 izrecno nalaga ministru za notranje zadeve, da s pravilnikom podrobneje uredi izvajanje prvega, drugega in četrtega odstavka tega člena. Pravilnik o izvajanju Zakona o nadzoru državne meje, ki je veljal v spornem obdobju (v nadaljevanju Pravilnik),¹³ je v 2. členu podrobneje opredelil območje mejnega prehoda. Tako je bilo v prvem odstavku tega člena določeno, da območje mejnega prehoda obsega neposredno okolico z objekti za varno in učinkovito odvijanje prometa in opravljanje mejne kontrole. Območje mejnega prehoda za cestni promet obsega prostore, kjer se opravlja mejna kontrola, cestne in druge komunikacije, parkirne prostore, skladišča ter druge objekte, ki so potrebni za opravljanje mejne kontrole (drugi odstavek 2. člena Pravilnika). Območje mejnega prehoda lahko obsega tudi druge objekte in območja, ki niso navedena v drugem, tretjem, četrtem in petem odstavku 2. člena Pravilnika, kadar to opravičujejo varnostne razmere (šesti odstavek 2. člena Pravilnika).

27V prvem odstavku 3. člena Pravilnika je podrobneje določena vsebina odločbe, s katero se določi območje mejnega prehoda. Odločba o določitvi območja mejnega prehoda mora vsebovati: meje območja mejnega prehoda, parcelne številke območja, zajetega v območje mejnega prehoda ter objekte in naprave na območju mejnega prehoda, ki so nujno potrebni za opravljanje mejne kontrole. Odločba se vroči lastnikom nepremičnin na območju mejnega prehoda in uporabnikom, ki opravljajo dejavnost na območju mejnega prehoda (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Organizacije in posamezniki, ki opravljajo dejavnost na območju mejnega prehoda, so dolžni organu mejne kontrole izročiti seznam oseb, ki imajo upravičen razlog za gibanje na območju mejnega prehoda. Seznam mora vsebovati ime in priimek, datum rojstva in državljanstvo osebe (tretji odstavek 3. člena Pravilnika).

Presoja

28Sodišči prve in druge stopnje sta zaključili, da je tožeča stranka upravičena do uporabnine za tisti del nepremičnin, ki jih tožena stranka v resnici uporablja oziroma za tisti del, na katerih ima določeno infrastrukturo, ki je v uporabi njenih uslužbencev, tj. uslužbencev mejnega prehoda A. Za sporne nepremičnine pravica do uporabnine ni bila priznana, saj teh nepremičnin tožena stranka, kot sta ugotovili sodišči prve in druge stopnje, ne uporablja, čeprav so po stališču sodišča druge stopnje del mejnega prehoda oziroma se nahajajo na območju mejnega prehoda. Iz nadaljnjih stališč sodišča druge stopnje izhaja, da tožeča stranka lahko na spornih nepremičninah mirno izvršuje lastninsko pravico, da ni izključena pri izvrševanju svojih upravičenj zaradi specifičnosti izvajanja mejnega nadzora in oblasti ter da zato ni uspela dokazati prikrajšanja zaradi domnevne nezmožnosti uporabe spornih nepremičnin.

29Iz povzetih razlogov izhaja, da sodišče druge stopnje na eni strani predpostavlja, da so sporne nepremičnine "del mejnega prehoda" oziroma "da gre za območje mejnega prehoda," na drugi strani sklepa, da to samo po sebi ne pomeni, da to kakorkoli ovira tožečo stranko pri mirnem uživanju lastninske pravice.

30Navedenega stališča drugostopenjsko sodišče ni postavilo v kontekst določb 21. in 22. člena ZNDM-2. S tem kontekstom v zvezi je že bilo pojasnjeno naslednje. Iz 21. člena ZNDM-2 izhaja zahteva, da morajo biti mejni prehodi urejeni tako, da zagotavljajo smotrno, učinkovito in ekonomično delovanja služb na mejnem prehodu. Določba četrtega odstavka 22. člena istega zakona omejuje gibanje in zadrževanje oseb na območju mejnega prehoda; dovoljuje ga namreč le za posebne namene prestopa državne meje, drugim osebam pa samo, kadar imajo upravičen razlog, vse z namenom, da se zagotovi smotrno in varno odvijanje prometa. V petem odstavku 22. člena istega zakona je prepovedano pobiranje dajatev, prispevkov ali pristojbin na območju mejnega prehoda, razen tistih, ki se pobirajo na podlagi zakona. Spomniti je treba, da so navedene obveznosti in prepovedi naslovljene na vse posameznike, vključno na tiste, ki so lastniki nepremičnin na območju mejnega prehoda, in da te obveznosti in prepovedi na zakonski ravni soopredeljujejo lastninskopravna upravičenja na način, da zožujejo zakonsko opredelitev teh upravičenj v prvem odstavku 37. člena SPZ. Stališče, ki pri presoji omejitev lastninskopravnih upravičenj na nepremičninah v območju mejnega prehoda zaobide navedene obveznosti in prepovedi, je materialnopravno zmotno.

31Predstavljeno vsebino določb 21. in 22. člena ZNDM-2, ki opredeljujejo poseben režim, ki velja za območje mejnega prehoda, je v naslednjem koraku treba, izhajajoč pri tem iz predpostavke (sodišča druge stopnje), da so sporne nepremičnine del mejnega prehoda, soočiti s predpostavkami verzijskega zahtevka iz 198. člena OZ. Te so, kot zgoraj navedeno: obogatitev, prikrajšanje, vzročna zveza in neobstoj veljavnega pravnega temelja.

32Opisane zahteve, obveznosti in prepovedi iz 21. in 22. člena ZNDM-2, ki soopredeljujejo lastninskopravna upravičenja lastnikov nepremičnin, ki spadajo v območje mejnega prehoda, imajo podlago v zakonu. Zato se zastavlja vprašanje, ali je izpolnjena temeljna predpostavka verzijskega zahtevka, tj. odsotnost veljavnega pravnega temelja. Na eni strani je treba upoštevati, da zakon po Ustavi lahko ureja dopustne omejitve pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave (tretji odstavek 15. člena Ustave), pa tudi način uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija (prvi odstavek 67. člena Ustave); na drugi strani je treba imeti pred očmi stališče iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-133/13, U-I-134/13 z dne 11. 2. 2016, po katerem mora biti zaradi načela sorazmernosti zagotovljeno ustrezno denarno nadomestilo kljub temu, da ne gre za posege v lastninska upravičenja, ki bi pomenila razlastitev ali omejitve lastninske pravice iz 69. člena Ustave, za primere, ko gre za omejitve lastninskih upravičenj, ki bistveno spreminjajo način uživanja lastnine, zmanjšajo njeno vrednost in posebej prizadenejo le določenega lastnika. Denarno nadomestilo mora po nadaljnjem stališču Ustavnega sodišča iz citirane odločbe predvideti že zakonodajalec v zakonu, ki ureja tako omejitev lastninskopravnih upravičenj.¹⁴ To pomeni, da mora zakon predvideti ustrezno denarno nadomestilo, kadar ureja omejitve lastninskih upravičenj, ki bistveno spreminjajo način uživanja lastnine, zmanjšajo njeno vrednost in posebej prizadenejo le določenega lastnika, kljub temu, da te omejitve niso tako invazivne, kot so tiste iz 69. člena Ustave. V nasprotnem primeru v zakonu urejeni poseg v pravico do zasebne lastnine take narave po Ustavi ni dopusten.

33ZNDM-2 ne ureja denarnega nadomestila zaradi obveznosti in prepovedi, naslovljenih na lastnike nepremičnin, ki spadajo v območje mejnega prehoda. Zato bi se lahko zastavilo vprašanje skladnosti tu obravnavane zakonske ureditve s pravico do zasebne lastnine in z njim dvom v obstoj veljavnega pravnega temelja v okoliščinah primera. Vendar, kot je razvidno iz razlogov v nadaljevanju te obrazložitve, se ta dilema v danem procesnem položaju ne zastavlja. Upoštevati je namreč treba še naslednje.

34Vrhovno sodišče je že obrazložilo, da je po ZNDM-2 opredeljevanje območja mejnega prehoda zaupano izvršilni veji oblasti in da je potrebna konkretizacija tega območja s posamičnim aktom, tj. z odločbo (prim. tretji odstavek 22. člena ZNDM-2). Če beremo skupaj določbe 21. in 22. člena ZNDM-2, lahko izpeljemo, da je domet tu obravnavanih zakonsko opredeljenih obveznosti in prepovedi, ki so naslovljene na posameznike in so zožujoče za uresničevanje lastninskopravnih upravičenj iz prvega stavka prvega odstavka 37. člena SPZ, opredeljen z mejami območja posameznega mejnega prehoda, v okvir katerega spadajo določene nepremičnine v lasti posameznika.

35Izpodbijana sodba temelji na stališču, da so sporne nepremičnine "del mejnega prehoda" oziroma "da gre za območje mejnega prehoda," vendar tega stališča ne utemelji. Iz izpodbijane sodbe zato ni mogoče izluščiti, ali je sodišče druge stopnje posvetilo pozornost zakonsko opredeljeni pristojnosti izvršilne veje oblasti, da območje posameznega mejnega prehoda ustrezno konkretizira. Poleg tega ni mogoče sklepati niti, ali je imelo pred očmi, da je območje mejnega prehoda pravni pojem, ki je predmet zakonskega in podzakonskega urejanja. Razumeti je, da ukvarjanje s to pravno ureditvijo niti ni bilo potrebno glede na sprejeto stališče, da izvajanje mejnega nadzora in oblasti na območju mejnega prehoda ne prizadeva tožeče stranke v mirnem izvrševanju lastninske pravice. Pomen pravne ureditve območja posameznega mejnega prehoda se je izpostavil šele zaradi drugačne presoje o neposrednem in zožujočem učinku obveznosti in prepovedi iz 22. člena ZNDM-2 na lastninskopravna upravičenja lastnikov nepremičnin, kadar te spadajo na območje mejnega prehoda.

36V danem procesnem položaju Vrhovno sodišče glede na navedeno ne more izhajati iz predpostavke izpodbijane sodbe, da so sporne nepremičnine "del mejnega prehoda" oziroma "da gre za območje mejnega prehoda." Zato ne more podati odgovora na vprašanje, ali so tu obravnavane prepovedi in obveznosti iz ureditve 22. člena ZNDM-2 v okoliščinah primera sploh upoštevne za območje spornih nepremičnin, ker učinkujejo neposredno in zožujoče na lastninskopravna upravičenja tožeče stranke. Dokler na to vprašanje ni odgovorjeno pritrdilno, se vprašanje morebitne neskladnosti navedene zakonske ureditve z vidika zahtev varstva pravice do zasebne lastnine (33. člen Ustave), izhajajoč iz navedenih stališč Ustavnega sodišča iz odločbe U-I-133/13, U-I-134/13, v obravnavnem primeru ne zastavlja.

Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje

37V opisanem procesnem položaju lahko Vrhovno sodišče poda le delni in opisni odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje. Kadar nepremičnine spadajo v območje mejnega prehoda, obveznosti in prepovedi iz 22. člena ZNDM-2 ni mogoče zaobiti pri presoji, ali je lastniku omogočeno mirno izvrševanje lastninske pravice in njihova prosta uporaba. Upoštevati je namreč treba, da vsebina teh obveznosti in prepovedi neposredno na podlagi zakona zavezuje tudi lastnike nepremičnin, ki so v območju mejnega prehoda, in s tem zožuje vsebino lastninske pravice, kot je izoblikovana v prvem stavku prvega odstavka 37. člena SPZ.

38V posledici že pojasnjenega procesnega položaja na preostali del dopuščenega revizijskega vprašanja, ki zajema dileme v zvezi z (ne)pravilno uporabo določb 198. člena v povezavi s 190. členom OZ, Vrhovno sodišče ne more odgovoriti.

Odločitev o reviziji

39Iz razloženega izhaja, da je podan revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava.

40Vrhovno sodišče je že pojasnilo, da iz razlogov izpodbijane sodbe ni razvidno, da bi sodišče druge stopnje, ko je predpostavilo, da so sporne nepremičnine "del mejnega prehoda" oziroma da spadajo "v območje mejnega prehoda," imelo pred očmi pravno ureditev iz tretjega odstavka 22. člena ZNDM-2 in 3. člena Pravilnika.

41Vrhovno sodišče te presoje v okviru odgovora na dopuščeno vprašanje ne more opraviti. Prav tako ne more odgovoriti na trditve iz odgovora na revizijo, da nepremičnin v lasti tožeče stranke ni navedenih v odločbi o določitvi območja mejnega prehoda in da niso "del mejnega prehoda." Pomen odgovora na te dileme se je izpostavil šele po (sicer le delnem) odgovoru na dopuščeno revizijsko vprašanje. Zaradi zagotovitve ustavne pravice enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave je treba v primeru uspeha z revizijo po odgovoru na dopuščeno revizijsko vprašanje strankama omogočiti, da so vsebinsko izčrpani njuni materialnopravno upoštevni ugovori v sodnem postopku, ki presegajo odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje. Podan je zato razveljavitveni razlog iz drugega odstavka 380. člena ZPP. Vrhovno sodišče je zato razveljavilo sodbi sodišč prve in druge stopnje ter zadevo vrnilo v ponovno sojenje sodišču prve stopnje.

42Razlogi za nadaljnji postopek so razvidni iz dosedanje obrazložitve.

Odločitev o revizijskih stroških

43Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP.

Glasovanje

44Senat je sklep sprejel soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

¹ Glej A. Polajnar Pavčnik, v: Obligacijski zakonik s komentarjem (splošni del), 2. knjiga (ur. M. Juhart in N. Plavšak), GV Založba, Ljubljana, 2003, str. 57-58.
² Glej K. Lutman, Neupravičena obogatitev, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 85 in A. Polajnar Pavčnik, v: Obligacijski zakonik s komentarjem (splošni del), 2. knjiga (ur. M. Juhart in N. Plavšak), GV Založba, Ljubljana, 2003, str. 45-46. Glej tudi sklep VS RS II Ips 55/2023 z dne 22. 11. 2023 in sodbo VS RS II Ips 33/2023 z dne 19. 7. 2023 ter tam navedeno sodno prakso.
³ Glej K. Lutman, Neupravičena obogatitev, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 147 ter sklep VS RS II Ips 55/2023 z dne 22. 11. 2023 in sodbo VS RS II Ips 112/2019 z dne 19. 6. 2020.
⁴ Sklep VS RS II Ips 55/2023 z dne 22. 11. 2023, odločbi VS RS II Ips 33/2023 z dne 19. 7. 2023 in II Ips 71/2014 z dne 20. 8. 2015.
⁵ Sklep VS RS II Ips 55/2023 z dne 22. 11. 2023.
⁶ Sklep VS RS II Ips 55/2023 z dne 22. 11. 2023 in tam navedena literatura. Glej tudi K. Lutman, Neupravičena obogatitev, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 357.
⁷ Sodba VS RS II Ips 112/2019 z dne 19. 6. 2020.
⁸ K. Lutman, Neupravičena obogatitev, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 152.
⁹ Prav tam, str. 357-358.
¹⁰ Prav tam, str. 154, 358.
¹¹ Uradni list RS, št. 111/01, 14/07, 80/10 - ZUPUDPP.
¹² Uradni list RS, št. 60/07, 77/09, 15/13 - ZNPPol, 5/17, 68/17.
¹³ Uradni list RS, št. 116/07, 38/12, 21/17.
¹⁴ Odločba Ustavnega sodišča U-I-133/13, U-I-134/13, 18. točka obrazložitve.