UPRS Sodba in sklep II U 245/2021-11

I. Tožba zoper sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Maribor, št. 06122-1562/2020/20 z dne 15. 2. 2021 se zavrže.

II. Tožba zoper sklep Ministrstva za okolje in prostor, št. 0611-98/2021/4 z dne 19. 7. 2021 se zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Z izpodbijanim sklepom je prvostopni organ odločil, da se ustavi inšpekcijski postopek št. 06122-1562/2020 v zadevi dovozna cesta do podzemnih garaž z infrastrukturo na zemljišču k.o. ... parc. št. 1122/3. Iz obrazložitve izhaja, da je gradbena inšpektorica v zgoraj navedeni upravni zadevi ugotovila, da ni kršitve zakona ali predpisa, po katerem izvaja inšpekcijsko nadzorstvo. Po uradni dolžnosti je na osnovi vpogledov v uradne evidence (ZK, GIS), poizvedb pri javnih podjetjih, terenskih inšpekcijskih pregledov dne 20. 8. 2020 in 24. 11. 2020, ter na upravni enoti z vpogledi v upravno dokumentacijo, na podlagi katere je pridobljeno gradbeno dovoljenje št. 351-05-1642/01-312 z dne 13. 5. 2002 za gradnjo dveh stanovanjskih objektov (za del objekta A in B) s podzemno garažo ter ureditvijo okolja na zemljišču parc. št. 1122/1, 1122/2 in 1123 k.o. ... (pravnomočno dne 24. 2. 2003), gradbeno dovoljenje št. 351-653/2003-312 z dne 11. 12. 2003 za dozidavo in razširitev podzemnih garaž v objektu A, na zemljišču par. št. 1122/1, 1122/2 in 1123 k.o. ... (pravnomočno dne 29. 12. 2003) in uporabno dovoljenje št. 351-05- 1367/2003-313 z dne 18. 3. 2004 za dva večstanovanjska objekta (objekt A; po 8 stanovanj v pritličju in 2. nadstropju; objekt B; 9 stanovanj v pritličju, po 11 stanovanj v 1. in 2. nadstropju ter 4 stanovanja v mansardi) s podzemno garažo ter okoljem s komunalnimi priključki na parkirišču, na zemljišču k.o. ... parcela št. 1122/1, 1122/2 in 1123 (pravnomočno dne 6. 4. 2004), ugotovila, da ni zakonske podlage za nadaljevanje inšpekcijskega postopka, saj je za gradnjo pridobljeno uporabno dovoljenje, ki ga je izdala Upravna enota Maribor.

26. člen Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) določa, da je za začetek uporabe objekta, za katerega je predpisana pridobitev gradbenega dovoljenja, treba imeti uporabno dovoljenje, razen za nezahtevni objekt. Prvi odstavek 7. člena GZ določa, da je za izdajo dovoljenj po GZ pristojna upravna enota, na območju katere je objekt, za katerega je predpisana pridobitev gradbenega dovoljenja.

3Gradbeni inšpektor na osnovi določb 8. člena GZ izvaja inšpekcijski nadzor, ki se nanaša na gradnjo, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje. 38. točka 3. člena GZ določa, da je uporabno dovoljenje odločba, s katero se dovoljuje uporaba. Za dovozno cesto do podzemnih garaž z infrastrukturo na zemljišču katastrska občina ... parcela št. 1122/3 je izdano uporabno dovoljenje št. 351-05-1367/2003-313 z dne 18. 3. 2004, ki je postalo pravnomočno dne 6. 4. 2004, in po njegovi pridobitvi ni prišlo do izvedbe takšnih del na dovozni cesti do podzemnih garaž z infrastrukturo na zemljišču katastrska občina ... parcela št. 1122/3, za katere bi bilo potrebno pridobiti novo gradbeno in kasneje uporabno dovoljenje.

4Zaradi navedenega so prenehali razlogi za nadaljnji inšpekcijski postopek v predmetni upravni zadevi. Gradbena inšpektorica je glede na navedena dejstva v skladu z določili prvega odstavka 28. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) postopek ustavila.

5Tožeča stranka je zoper ta sklep vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor zavrglo kot nedovoljeno. Organ druge stopnje v svoji obrazložitvi ugotavlja, da je pravilna pritožbena trditev, da za parc. št. 1121/4 (prej 1122/3), k.o. ..., na kateri je zgrajena dovozna cesta v garažo, ni izdano gradbeno in tudi ne uporabno dovoljenje, saj parcela in cesta v izreku navedenih aktov nista navedeni. Po podatkih obrazložitve obeh dokumentaciji priloženih gradbenih dovoljenj je navedena parcela omenjena v zvezi z dokazovanjem pravice investitorja do razpolaganja s parc. 1122/3 k.o. ... s sklenjeno služnostno pogodbo št. 09/2001 z dne 17. 10. 2001 med podjetjem A., d.o.o. in podjetjem B., d.o.o., ter aneks dne 21. 1. 2002, overjeno pri notarju. Legalnosti gradnje predmetne dovozne asfaltirane poti do podzemnih garaž na delu zemljišča parc. št. 1122/3 k.o. ... predloženi upravni akti torej ne dokazujejo, po ugotovitvah upravnega organa druge stopnje pa je obrazložitev izpodbijanega sklepa o ustavitvi postopka pomanjkljiva.

6Iz podatkov zadeve izhaja, da je prvostopni organ sklenil zapisnik z dne 22. 1. 2021, po podatkih katerega je družbi C., d.o.o. dodelil status stranke v postopku in pojasnil, da je lastnica zemljišča parcelna št. 1122/3 k.o. ..., po kateri deloma poteka predmetna dovozna cesta, zaradi česar ima navedena družba iz razlogov poseganja v njene pravne koristi na podlagi določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v postopku položaj stranke. V ostalem zapisnik ugotavlja med ostalim tudi, da predmetni dovoz upoštevajoč določbe 10. člena Uredbe o razvrščanju objektov v skladu z Merili uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje sodi med enostavne objekte in posledično med objekte, ki ne potrebujejo gradbenega dovoljenja, zaradi česar ni zakonske podlage za nadaljevanje inšpekcijskega postopka. Ne glede na navedeno pa upravni organ druge stopnje ugotavlja, da tožeča stranka, na kateri je dokazano breme, v pritožbi ni navedla relevantnih okoliščin, s katerimi bi izkazovala svoj pravni interes in v čem je poseženo v njeno pravno korist v predmetnem primeru. Ni razvidno, v čem so zaradi ustavljenega inšpekcijskega postopka prizadete pravice oziroma pravne koristi tožeče stranke. Inšpekcijski postopek namreč poteka po uradni dolžnosti in v javnem interesu.

7Razen tega sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Sklep o ustavitvi upravnega postopka je procesni sklep, s katerim se ne odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi strank ali stranskega udeleženca. Pristojni inšpektor v konkretni zadevi s takšnim procesnim sklepom ustavi inšpekcijski postopek, ker oceni, da ni javnega interesa za njegovo vodenje oziroma nadaljevanje. S tem aktom ni bilo odločeno o zahtevi ali interesu stranke ali stranskega udeleženca, zato tudi tožnica, ki ji je bil v navedenem postopku sicer priznan položaj stranskega udeleženca, z odločitvijo prvostopnega upravnega organa o ustavitvi postopka ne more biti prizadeta v svojem pravnem položaju. Glede na to, tožeča stranka, ki z ustavitvijo postopka ne more biti prizadeta v svojem pravnem položaju, ne more izkazati pravnega interesa za vložitev pritožbe, zato jo je drugostopni organ v skladu z drugim odstavkom 240. člena ZUP zavrgel.

8Tožeča stranka je vložila tožbo zaradi nepopolne in zmotne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega predpisa ter bistvene kršitve pravil postopka. Navaja, da ves čas opozarja na dejstvo, da za parcelo št. 1121/4 (prej 1122/3) k.o. ..., ki je v njeni lasti, in na kateri se nahaja dovozna cesta v garažo ter vodna in komunalna infrastruktura za sosednji objekt, ni bilo izdano gradbeno dovoljenje niti uporabno dovoljenje za cesto in infrastrukturo. Izpostavlja, da gre za varovano območje kulturne dediščine in da tudi kulturno varstveno soglasje ni bilo pridobljeno. Glede na to tudi ni izpolnjen pogoj za kategorizacijo enostavnega objekta. Glede služnostne pogodbe navaja, da cesta v naravi ne poteka skladno z opisom in grafičnim prikazom, saj služnost upoštevajoč izdano lokacijsko dokumentacijo ne zajema celotnega območja dovozne ceste, temveč le njen del, hkrati pa služnost ne zajema vodne in komunalne infrastrukture.

9Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da se pritožba zavrže, čeprav iz obrazložitve upoštevajoč vsebinsko obravnavo s strani pritožbenega organa izhaja, da se pritožba zavrne. To je v nasprotju z določbama 213. in 214. člena ZUP, iz katerih izhaja zahteva zakonodajalca, da je izrek upravnega akta skladen z njegovo obrazložitvijo. Razen tega meni, da sklep ne vsebuje zakonskih elementov obrazložitve. Navaja, da ima izrecen pravni interes za ugotovitev nezakonitosti izpodbijanega akta in odpravo pravnih posledic, ki iz njega izvirajo. Predlaga primarno odpravo upravnega akta, podredno pa, da se ga vrne v nov postopek. Priglaša tudi stroške upravnega spora.

10Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa poslala predmetni spis.

11Tožba ni utemeljena.

12V zadevi je sodišče razpisalo narok za glavno obravnavo za 19. 3. 2024, ker pa nobena od pravilno vabljenih strank nanj ni pristopila, se ta ni opravil in je sodišče odločilo brez glavne obravnave (tretji odstavek 58. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1).

13Tožeča stranka v tožbi kot izpodbijani akt navaja prvostopni sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka in v to zvezi z drugostopnim sklepom, s katerim je bila njena pritožba zoper prvostopni sklep kot nedopustna zavržena. Za dopustnost upravnega spora je bistveno, da je stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, to tudi storila (6. člen ZUS-1¹). Vsebinska, to je materialna, odločitev drugostopnega organa o pritožbi je torej procesna predpostavka za vložitev tožbe ter presojo pravilnosti in zakonitosti prvostopne odločitve v upravnem sporu.

14V konkretni zadevi je drugostopni organ pritožbo tožeče stranke kot nedopustno zavrgel, ta sklep pa po presoji sodišča glede na to, da je bil postopek z njim končan, v skladu z določbo drugega odstavka 5. člena ZUS-1² izpolnjuje pogoje za odločanje v upravnem sporu³.

15Glede na to in glede na tožbeni zahtevek je sodišče kot predmet presoje v tem upravnem sporu obravnavalo sklep Ministrstva za okolje in prostor, št. 0611-98/2021/4 z dne 19. 7. 2021, v delu, v katerem se s tožbo izpodbija sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Maribor, št. 06122-1562/2020/20 z dne 15. 2. 2021, pa je sodišče tožbo zavrglo (I. točka izreka) ob smiselni uporabi določbe 7. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 6. člena ZUS-1, saj o njej v pritožbenem postopku ni bilo vsebinsko odločeno.

16V nadaljevanju je sodišče presojalo pravilnost odločitve drugostopnega organa o zavrženju pritožbe tožeče stranke.

17Za presojo zakonitosti odločitve o zavrženju pritožbe tožeče stranke je pravno odločilno, da je bila pritožba vložena zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka, ki se je začel po uradni dolžnosti. Iz ustaljene sodne prakse⁴ izhaja, da sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ni odločba v smislu ZUP, saj se z njim ne odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Inšpekcijski postopek se namreč začne - in vodi - le po uradni dolžnosti in sicer le takrat, kadar to terja domnevno ogrožena javna korist, ker je njegov namen nadzor na izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov (2. člen ZIN).

18Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka se izda na podlagi 28. člena ZIN, v primeru, ko je v postopku inšpekcijskega nadzora ugotovljeno, da zavezanec ni storil kršitve zakona ali drugega predpisa. To je tudi v skladu s četrtim odstavkom 135. člena ZUP⁵ in temelji na oceni uradne osebe, da nadaljevanje inšpekcijskega postopka, ki se torej začne in vodi v javnem interesu, zaradi odsotnosti slednjega, ni potrebno. Ta sklep torej ne pomeni meritorne odločitve o zahtevku stranke in ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Inšpektor s tem ne poseže v pravni položaj zavezanca ali drugih oseb in v izreku tega sklepa ničesar ne ugotavlja, niti ne nalaga in tudi ne zavrača kakšnega zahtevka. Zato v predmetni zadevi tožeča stranka kot stranski udeleženec z odločitvijo inšpektorja o ustavitvi postopka ne more biti prizadeta v svojem pravnem položaju in zato tudi ni bila upravičena vložiti pritožbe zoper prvostopni sklep. Njen zgolj zasebni interes, da bi se inšpekcijski postopek končal z naložitvijo obveznosti zavezancu, za nadaljevanje inšpekcijskega postopka ne zadošča. Tožeča stranka pa ne bo ostala brez pravnega varstva, saj lahko zahtevek za varstvo svojega pravnega interesa uveljavlja v sodnem postopku pred sodiščem splošne pristojnosti.

19Pri tem sodišče kot neutemeljen zavrača ugovor tožeče stranke, da drugostopna odločitev nima zakonskih elementov obrazložitve, in da je bila pritožba tožeče stranke zavržena, čeprav iz obrazložitve izhajajo razlogi za zavrnitev. V obrazložitvi so pravilno navedeni razlogi za zavrženje, ki temeljijo na tem, da inšpekcijski postopek poteka v javnem interesu ter da sklep o ustavitvi postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb niti ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev ter posledično tožeča stranka nima pravnega interesa za vložitev pritožbe.

20Ne glede na navedeno drugostopni organ navaja tudi svoja stališča do prvostopne odločitve, ki sicer za odločitev niso bistvena, vendar pa drugostopni organ na tej dejanski podlagi gradi naslednji zaključek, ki pa je bistven za odločitev v zadevi, to je, da tožeča stranka nima pravnega interesa, s katerim bi lahko zahtevala nadaljevanje inšpekcijskega postopka.

21Sklep Ministrstva za okolje in prostor, št. 0611-98/2021/4 z dne 19. 7. 2021 je torej tudi po presoji sodišča pravilen in na zakonu utemeljen, zato je sodišče v tem delu tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 (II. točka izreka).

22Glede zahtevanih stroškov je sodišče odločilo v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže oziroma zavrne. Po obrazloženem je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz III. točke izreka tega sklepa.

-------------------------------

¹ Ta sicer z negativno formulacijo določa, da upravni spor ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila, ali ga je vložila prepozno.
² Ta določa, da se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.
³ Tako tudi sodba Upravnega sodišča RS št. I U 500/2021 z dne 28. 2. 2023.
⁴ Glej npr. sklep Vrhovnega sodišča RS št. X Ips 40/2016 z dne 23. 11. 2016 in sodbo Upravnega sodišča RS št. I U 500/2021 z dne 28. 2. 2023.
⁵ V skladu s tem, organ lahko ustavi postopek, če se je začel po uradni dolžnosti. Če pa bi se postopek lahko začel tudi na zahtevo stranke, se postopek nadaljuje, ko stranka to zahteva.