UPRS Sodba I U 619/2021-21

I. Tožbi se ugodi tako, da se sklep Upravne enote Ljubljana št. 351-2810/2020-5 z 10. 11. 2020 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Potek upravnega postopka

1Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski organ v 1. točki izreka zavrnil tožničino prošnjo za podaljšanje roka za dopolnitev zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja s 6. 11. 2020. V 2. točki izreka je zavrgel njeno zahtevo za rekonstrukcijo in spremembo namembnosti gospodarskega objekta v enostanovanjsko hišo z delavnico na zemljišču parc. št. 1318 k.o. ... V 3. točki izreka je ugotovil, da stroški postopka niso bili zaznamovani.

2V obrazložitvi organ ugotavlja, da je tožničin pooblaščenec v postavljenem roku ni izkazal pravice graditi na predmetnem zemljišču, kot to določa 35. člen Gradbenega zakona (GZ), vendar je hkrati zaprosil za podaljšanje postavljenega roka za najmanj tri mesece. Prošnji ni ugodil, ker je presodil, da za podaljšanje roka niso navedeni opravičeni razlogi. Pravica do gradnje mora biti namreč izkazana že ob podani zahtevi pri upravnem organu, s katero se upravni postopek na zahtevo investitorja sploh začne. Po prepričanju organa zato njeno naknadno izkazovanje preko sodišča ne predstavlja nepredvidljive, opravičljive okoliščine. Še posebej ne, ker je tožnica praktično enako zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja vložila že 22. 5. 2020, ki je bila 4. 8. 2020 zavržena prav iz razloga, ker tudi takrat ni izkazovala pravice do gradnje, kot to določa GZ.

3Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4Tožnica se z izpodbijanim sklepom ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je organ popolnoma zanemaril relevantno dejansko stanje, ki ga je izpostavila že v postopku, do česar se sploh ni opredelil, zato je bilo dejansko stanje nepravilno oziroma nepopolno ugotovljeno. Bistveno v konkretni zadevi je, da je tožnica vložila obravnavano zahtevo za rekonstrukcijo in spremembo namembnosti gospodarskega objekta v enostanovanjsko hišo z delavnico, s katero poskuša doseči legalizacijo tega objekta oziroma odpravo neustreznosti. Gre torej za uskladitev pravnega stanja z dejanskim, kar izpodbijani sklep popolnoma spregleda. Organ se ni opredelil niti do njenih navedb v postopku, da je Inšpektorat za okolje in prostor 8. 9. 2020 izdal odločbo, s katero je tožnici naložil, da mora nemudoma prenehati z uporabo prostorov samskega doma na naslovu ..., ki je predmet tega postopka. Zato ima "izrazit pravni, ekonomski in vsesplošni interes", da se prepreči zavrženje njene zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. S tem so po njenem mnenju izkazani opravičljivi razlogi za podaljšanje roka. Izpostavlja še, da je z namenom pridobitve soglasja solastnika za legalizacijo objekta 5. 11. 2020 na sodišče vložila predlog za ureditev razmerij med solastniki in predlog za izdajo začasne odredbe. Tako zatrjuje tudi neobrazloženost izpodbijanega sklepa in kršitev pravice do izjave, kar vse je po njenem mnenju vplivalo na odločitev. Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep in odločbo druge stopnje odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Hkrati zahteva povrnitev stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5Toženka je sodišču posredovala upravni spis zadeve. Odgovora na tožbo ni podala.

Datum odločitve sodišča

6Sodišče je narok za glavno obravnavo v celoti snemalo. Sodbo je izdalo po poteku roka za podajo morebitnih pripomb zoper prepis zapisnika naroka za glavno obravnavo (tretji odstavek 125. člena Zakona o pravdnem postopku - ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1).

Dokazni sklep

7Sodišče je na naroku za glavno obravnavo, ki se ga je udeležila tožnica in njen pooblaščenec, toženka pa se naroka kljub pravilnemu vabljenju ni udeležila, kot dokaz vpogledalo v vse listine upravnega spisa ter v listine, ki jih je tožnica priložila k tožbi (priloge A2 do A4).

8Na naroku predlagani dokaz - vpogled v odločbo Ministrstva za okolje in prostor s 26. 10. 2022 (priloga A8) je sodišče zavrnilo ob upoštevanju 52. člena ZUS-1.¹ Sodišče namreč presoja zakonitost izpodbijanega akta, iz česar sledi, da lahko upošteva zgolj tista dejstva in dokaze, ki so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje izpodbijanega upravnega akta. Ker navedena odločba Ministrstva za okolje in prostor v času izdaje izpodbijanega sklepa ni obstajala, je moralo sodišče ta dokazni predlog zavrniti.

K I. točki izreka

9Tožba je utemeljena.

10V obravnavani zadevi je sporna odločitev o zavrženju tožničine zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo in spremembo namembnosti gospodarskega objekta v enostanovanjsko hišo z delavnico na zemljišču parc. št. 1318 k.o. ..., ki jo je prvostopenjski organ sprejel brez vsebinske obravnave hkrati z zavrnitvijo prošnje za podaljšanje roka za dopolnitev zahteve z izkazom pravice graditi. Ni pa spora o tem, da je predmetno zemljišče v solasti tožnice in A. A., saj tožnica tej ugotovitvi organa ne ugovarja, sicer pa navedeno izhaja iz izpiska iz zemljiške knjige z 29. 10. 2020, ki se nahaja v upravnem spisu zadeve.

11V času odločanja organa prve stopnje je veljal GZ, pri čemer gre v tej zadevi za redni postopek izdaje gradbenega dovoljenja, ki je urejen v III. poglavju tega zakona (določbe 35. do 48. člena). Zato tožbene navedbe, da tožnica ne bo ničesar gradila, temveč gre za legalizacijo objekta oziroma za odpravo neustreznosti, za odločitev niso pravno relevantne. Po 3. točki drugega odstavka 35. člena GZ se zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja, če investitor v zemljiški knjigi nima vpisane lastninske ali druge stvarne pravice na nepremičninah, na katerih se bo izvajala gradnja, priloži: - notarsko overjeno pogodbo o pridobitvi te pravice, ki je predlagana za vpis v zemljiško knjigo; - sodno ali upravno odločbo, ki mu omogoča gradnjo oziroma izvajanje del; - sklep o določitvi investitorja kot upravljavca nepremičnine, če gre za nepremičnino v lasti njegovega ustanovitelja, razen, če je iz uradnih evidenc razvidno, da je investitor zakoniti upravljavec, ali - drugo listino, ki v skladu z zakonom omogoča gradnjo oziroma izvajanje del. Šteje se, da je zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja popolna, če so priloženi dokumenti iz 1. in 3. točke drugega odstavka tega člena (peti odstavek 35. člena GZ). Pristojni upravni organ mora ob nepopolni zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja najpozneje v 15 dneh od njenega prejema zahtevati dopolnitev (šesti odstavek 35. člena GZ).

12Iz izpodbijanega sklepa in upravnega spisa izhaja, da je prvostopenjski organ tožnico z dopisom z 29. 10. 2020 skladno z določbo drugega odstavka 35. člena GZ pozval k predložitvi predpisane dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja in k izkazu pravice graditi ter da je tožnica v danem roku predložila predpisano dokumentacijo za pridobitev gradbenega dovoljenja, ni pa, kot navaja organ v izpodbijanem sklepu, izkazala pravice do gradnje. Ni namreč predložila soglasja solastnika oziroma sodbe sodišča, ki bi soglasje nadomestilo, kar ni sporno, je pa pravočasno zaprosila za podaljšanje postavljenega roka za najmanj tri mesece.

13Iz vloge, naslovljene "Odprava pomanjkljivosti vloge in predlog za podaljšanje roka" s 5. 11. 2020, ki ga je prvostopenjski organ prejel 9. 11. 2020 in je del upravnega spisa zadeve, izhaja, da je tožnica predlog za podaljšanje roka za predložitev dokazila o pravici gradnje na predmetnem zemljišču utemeljila z navedbo, da je na sodišče 5. 11. 2020 vložila predlog, na podlagi katerega bo sodišče izdalo sodno odločbo, ki bo omogočila gradnjo oziroma izvajanje del, saj solastnik A. A. za pridobitev ustreznega gradbenega dovoljenja ni želel podati soglasja, čeprav si tožnica že leta prizadeva, da bi se stanje uredilo. V svoji vlogi za podaljšanje roka se sklicuje tudi na inšpekcijsko odločbo z 8. 9. 2020, s katero ji je inšpekcijski organ naložil, da mora nemudoma prenehati z uporabo prostorov samskega doma na naslovu ..., ki je predmet tega upravnega postopka za izdajo gradbenega dovoljenja. V vlogi je še navedla, da je naredila vse, kar je v njeni moči, da bi dokazila o pravici graditi pridobila prej, vendar je to nemogoče v tako kratkem postavljenem roku osem dni, zato je zaprosila za podaljšanje vsaj za tri mesece.

14V zvezi s tožničinim ugovorom, da ji organ ni pojasnil vsebinskega pomena pravice graditi, sodišče ugotavlja, da je že iz navedene tožničine vloge za podaljšanje roka s 5. 11. 2020 razvidno, da ji je vsebinski pomen pravnega pojma "pravica graditi" razumljiv. Poleg tega je organ prve stopnje v izpodbijanem sklepu jasno navedel, da ni predložila soglasja solastnika oziroma sodbe sodišča, ki bi soglasje nadomestilo. Zato ta tožbeni ugovor ni utemeljen.

15Utemeljeno pa tožnica uveljavlja nezakonitost izpodbijanega sklepa, ker je organ zavrnil njeno pravočasno zahtevo za podaljšanje roka za dopolnitev vloge.

16Po prvem odstavku 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) vloge, če je nepopolna ali nerazumljiva, samo zaradi tega ni dovoljeno zavreči /.../. Drugi odstavek tega člena pa določa, da se v primeru, če stranka pomanjkljivosti odpravi v roku, šteje, da je vloga vložena takrat, ko je bila vložena vloga, s katero so pomanjkljivosti odpravljene /.../. Skladno s tretjim odstavkom 99. člena ZUP se lahko rok, ki ga je določila uradna oseba, ki vodi postopek, in s predpisi določen rok, ki ga je mogoče podaljšati, podaljšata na prošnjo, ki jo vloži prizadeta oseba pred iztekom roka, če so podani opravičeni razlogi za podaljšanje.

17Sodišče pritrjuje organu, da tožnica ni izkazala pravice graditi, saj v danem osem dnevnem roku za dopolnitev zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja ni dopolnila skladno s prej citirano določbo 3. točke drugega odstavka 35. člena GZ, ker nesporno ni predložila ene izmed v tej določbi naštetih listin, ki bi nadomestile vpis njene lastninske pravice v zemljiško knjigo do celote. Kot že rečeno, je namreč predmetno zemljišče v solasti tožnice in A. A., vsakega do 1/2. To pomeni, da je njena zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja ob upoštevanju petega odstavka 35. člena GZ (formalno) nepopolna.

18Vendar pa je tožnica, kot že rečeno, pravočasno podala prošnjo za podaljšanje roka in navedla okoliščine, s katerimi je svojo prošnjo tudi utemeljila. Namen podaljšanja roka je, da se stranki omogoči, da lahko (dejansko in ne le navidezno) odpravi pomanjkljivosti vloge, v obravnavanem primeru zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. Uradna oseba mora določiti rok za dopolnitev vloge glede na to, koliko časa bo po njeni oceni vložnik potreboval za odpravo pomanjkljivosti. Določitev roka mora biti torej skladna z načelom varstva pravic strank, pa tudi ekonomičnosti postopka.² Sodišče pritrjuje organu druge stopnje, da rok ni namenjen temu, da bi stranka šele v tem roku izpolnila določene vsebinske pogoje za izdajo odločbe. Vendar poudarja, da predložitev dokazila o pravici graditi po izrecni določbi petega odstavka 35. člena GZ predstavlja obvezno sestavino zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, zaradi česar je po presoji sodišča stranki treba dati ustrezen rok za odpravo te pomanjkljivosti. Ob tem pa mora organ upoštevati tudi ekonomičnost postopka. Kar pomeni, da roka seveda ni mogoče podaljšati za nesorazmerno dolgo časovno obdobje.³

19Tožnica je v svoji prošnji natančno navedla razloge, zaradi katerih pomanjkljivosti (predložitve soglasja solastnika oziroma sodne odločbe, ki bi soglasje nadomestila) ne more predložiti v danem osem dnevnem roku ter podala predlog za podaljšanje roka "za najmanj tri mesece". Organ bi moral presoditi, ali je predlagano podaljšanje v interesu pravilnega vodenja postopka, česar pa ni storil, temveč je zgolj navedel, da bo tožnica v primeru, da bo sodišče njenemu predlogu ugodilo, lahko ponovno vložila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja.

20Upravni organ je torej nepravilno uporabil tretji odstavek 99. člena ZUP, to pa je vplivalo na zakonitost in pravilnost izpodbijanega sklepa. Zato je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo ter na podlagi četrtega odstavka istega člena vrnilo zadevo v ponovni postopek organu, ki je izpodbijani sklep izdal. V ponovnem postopku bo moral organ zaradi vezanosti na stališča sodišča, ki se tičejo postopka (peti odstavek 64. člena ZUS-1) tožnici dati nov rok za dopolnitev vloge.

21Ker je bilo treba izpodbijani sklep odpraviti že iz navedenega razloga, se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov ni posebej opredeljevalo.

K II. točki izreka

22Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povrnitve stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik).

23Zadeva je bila rešena na glavni obravnavi, tožnico pa je v postopku zastopala odvetniška družba. Zato se ji po četrtem odstavku 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 385,00 EUR, kar povečano za 22 % DDV znaša 469,70 EUR.

24Stroške je toženka tožnici dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila.

25Plačana sodna taksa za postopek bo tožnici vrnjena po uradni dolžnosti (op. 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

¹ Po 52. členu ZUS-1 lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta; nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če se obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta.
² Glej: T. Sever v Komentar ZUP, P. Kovač, E. Kerševan (ur.), Ljubljana: Uradni list RS in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, 2020; str. 456, tč. 11.
³ Glej tudi: J. Podlipnik, prav tam: str. 606 do 607, tč. 17 in 18.