VSRS Sodba X Ips 40/2023

I. Revizije se zavrnejo.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni po prejemu te sodbe povrniti stroške revizijskega postopka v znesku 1.679,94 EUR.

1Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je s sodbama I U 109/2020 z dne 8. 3. 2023 in I U 108/2020 z dne 20. 10. 2022 na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), s sodbo I U 989/2021 z dne 20. 12. 2022 pa na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo tožbam tožeče stranke, vložene zoper odločbe Agencije za energijo (tožene stranke) št. 213-27/2018-09/464 z dne 20. 12. 2019, št. 213-28/2018-10/464 z dne 20. 12. 2019 in št. 213-32/2019/6 z dne 25. 5. 2021. Navedene odločbe je toženka izdala v postopku ugotavljanja presežka oziroma primanjkljaja omrežnine (šesti odstavek 255. člena takrat veljavnega Energetskega zakona, v nadaljevanju EZ-1) za poslovno leto 2017¹ in 2018². Pri čemer je prvi dve odločbi izdala v ponovljenem postopku, po sodbah Upravnega sodišča I U 2563/2018 z dne 11. 7. 2019 in I U 2564/2018 z dne 3. 7. 2019.

2Po ugotovitvah tožene stranke je tožnica v vseh treh zadevah med "nenadzorovane stroške delovanja in vzdrževanja" (NNSDV) operaterja distribucijskega sistema štela stroške, ki se niso nanašali na nove naloge v smislu drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji za določitev regulativnega okvira operaterjev distribucijskega sistema zemeljskega plina (v nadaljevanju Akt o metodologiji 2015).³ Tako ugotovitev je sprejela na podlagi razlage te določbe, po kateri nove predpisane obveznosti izvajanja že obstoječih nalog spadajo med nadzorovane stroške delovanja in vzdrževanja (NSDV) in ne med NNSDV. Tožnica je zoper to odločitev revidentke vložila tožbo v upravnem sporu.

3Upravno sodišče je s sodbama I U 2563/2018 in I U 2564/2018 zaradi napačne uporabe materialnega prava že ugodilo tožbama zoper odločbi, ki ji je tožena stranka sprejela na podlagi enakega materialnopravnega stališča, in zadevi vrnilo toženki v ponovni postopek (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).⁴ Drugače kot toženka je presodilo pomen besedila "novih nalog" iz drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015. Po stališču Upravnega sodišča v navedenih sodbah se ta določba, ki opredeljuje eno vrsto NNSDV nanaša tudi na stroške, ki so operaterju distribucijskega sistema nastali z novim obsegom in načinom izvajanja že obstoječih nalog, pri čemer je bistveno, da gre za še ne predvidene stroške, ki so operaterju nastali zaradi novega predpisanega obveznega opravila, ki se mu operater ne more izogniti.

4V ponovljenih postopkih toženka ni sledila stališčem Upravnega sodišča iz navedenih sodb, temveč je ponovno odločila enako. Tožnica je tudi zoper nova upravna akta vložila tožbi v upravnem sporu, Upravno sodišče pa jima je s sodbama I U 109/2020 z dne 8. 3. 2023 in I U 108/2020 z dne 20. 10. 2022 ugodilo. Iz obrazložitev sodb izhaja, da je v teh dveh zadevah Upravno sodišče presodilo, da je toženka kršila pravila postopka in napačno uporabila materialno pravo, ker v ponovljenem postopku pri odločanju ni upoštevala stališč glede pravilne uporabe materialnega prava iz omenjenih sodb. V ponovljenem postopku je namreč ponovno odločila, da so nove naloge (ki rezultirajo v priznanju upravičenih stroškov po drugem odstavku 50. člena Akta o metodologiji 2015), lahko le naloge, ki jih morajo operaterji začeti izvajati znotraj regulativnega obdobja, na podlagi zakona ali drugega predpisa, ki jih operater prej ni izvajal. Stališče toženke, da lahko odstopi od stališč sodišča, je Upravno sodišče zavrnilo s sklicevanjem na novejšo prakso Vrhovnega sodišča, po kateri lahko upravni organ od stališča sodišča odstopi le tedaj, ko se pojavijo utemeljene pravne okoliščine, ki so posledica sprejetja drugih pravnih aktov zakonodajalca ali pristojnih sodišč. Obravnavani primer pa ni tak, saj so pravne podlage, na katerih je sodišče v navedenih sodbah izoblikovalo svoje stališče, enake, enake so tudi dejanske okoliščine. Razlogi, ki jih toženka navaja v odločbah, niso nove ali druge pravne podlage, gre za razloge, s katerimi utemeljuje toženka svoje nestrinjanje s stališčem iz teh sodb, ki se vsi nanašajo na razlago pojma "nova naloga".

5S tretjo sodbo, tj. sodbo I U 989/2021, je Upravno sodišče na podlagi enakih materialnopravnih stališč kot v prvih dveh zadevah presodilo, da je toženka pri odločanju napačno uporabila materialno pravo glede vprašanja stroškov novih nalog, povezanih s spremembami predpisov.

6Vrhovno sodišče je 20. 9. 2023 s sklepi X DoR 40/2023 (zoper sodbo I U 109/2020), X DoR 395/2022 (zoper sodbo I U 108/2020) in X DoR 12/2023 (zoper sodbo 989/2021) dopustilo revizijo glede vprašanja:

Ali se drugi odstavek 50. člena Akta o metodologiji za določitev regulativnega okvira operaterja distribucijskega sistema zemeljskega plina (Uradni list RS, št. 28/15 in 22/16) razlaga tako, da je za ugotovitev izračuna skupne višine nenadzorovanih stroškov delovanja in vzdrževanja (NNSDV) pri presoji "nove naloge", ki je bila operaterju določena z zakonom ali drugim predpisom in jo je moral operater začeti izvajati znotraj zadevnega regulativnega obdobja, bistveno:

- da je nova naloga vsako obvezno opravilo, ki povzroča nove, še nepredvidene stroške in odhodke, ki so nastali operaterju zaradi vsakega predpisanega obveznega opravila, ki se mu operater ne more izogniti, četudi gre za opravilo znotraj že obstoječe naloge, za katere so stroški priznani v okviru zamejenih nadzorovanih stroškov delovanja in vzdrževanja (NSDV), ali

- da je nova naloga samo tisto obvezno opravilo, ki povzroča nove, še ne predvidene stroške oz. odhodke, ki so nastali operaterju izključno zaradi predpisane nove naloge, ki je operater prej ni izvajal, in ne zgolj zaradi novega ali spremenjenega opravila znotraj obstoječe naloge.

7Tožena stranka (v nadaljevanju revidentka) je na podlagi navedenih sklepov vložila revizije zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj revizijam ugodi in izpodbijane sodbe spremeni tako, da tožbe zavrne, podrejeno, naj razveljavi izpodbijane sodbe in zadeve vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov postopka.

8Tožnica v odgovorih na revizijo predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo zavrne, revidentki pa naloži povrnitev stroškov odgovora na revizijo.

9Vrhovno sodišče je s sklepom X Ips 40/2023 z dne 27. 3. 2024 zadeve, ki so se vodile kot X Ips 40/2023, X Ips 5/2024 in X Ips 16/2024 združilo v skupno obravnavanje in odločanje v zadevi X Ips 40/2023.

K I. točki izreka

10Revizije niso utemeljene.

11V obravnavani zadevi je med strankama sporna razlaga drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015, ki določa, da ne glede na določbe 13. člena tega akta ter tretje in četrte alineje prejšnjega odstavka se realizirani stroški in odhodki, povezani z novimi z zakonom ali drugimi predpisi določenimi nalogami operaterja distribucijskega sistema, ki jih mora operater distribucijskega sistema začeti znotraj regulativnega obdobja, pri ugotavljanju odstopanj za to regulativno obdobje obravnavajo kot dejanski nenadzorovani stroški delovanja in vzdrževanja (DNNSDV). Za naslednje regulativno obdobje se ti stroški in odhodki obravnavajo kot nadzorovani stroški delovanja in vzdrževanja (NSDV), razen če izpolnjujejo katerega izmed kriterijev iz 13. člena tega akta. V 13. členu Akt o metodologiji 2015 določa nenadzorovane stroške delovanja in vzdrževanja, (NNSDV). Na te stroške se nanašata tudi tretja in četrta alineja prvega odstavka 50. člena tega akta, v skladu s katerima se ti stroški obravnavajo kot dejanski upravičeni NNSDV.

12Med strankama je sporno vprašanje, ali je treba drugi odstavek 50. člena Akta o metodologiji 2015 razlagati tako, da se nanaša tudi na stroške, ki so nastali z novim obsegom in načinom izvajanja že obstoječih nalog, za kar se zavzema tožeča stranka, ali pa se nanaša le na stroške, nastale v zvezi z novimi nalogami, ki jih predpišeta zakonodajalec ali regulator.

Bistvene navedbe strank

13Revidentka v reviziji nasprotuje materialnopravnim stališčem glede razlage drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015, na katerih temeljijo izpodbijane sodbe Upravnega sodišča. Pojasnjuje namen in sistem regulacije dejavnosti operaterja distribucijskega sistema zemeljskega plina ter sistem priznavanja in pokrivanja upravičenih stroškov. Upravnemu sodišču očita, da se je spustilo v razlago pravila stroke in ga z vidika namenov in metode regulacije dejavnosti operaterja (spodbujanje stroškovne učinkovitosti operaterjev in uporabe sistema, preprečevanje izkrivljanja konkurence, varstvo potrošnikov in načelo socialne kohezivnosti) razlagalo napačno. Po mnenju revidentke je tožnica med NNSDV štela stroške, ki niso povezani z novimi nalogami operaterja v smislu drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015. Ne strinja se s stališčem Upravnega sodišča, da so NNSDV tudi stroški, ki so nastali z novim obsegom in načinom izvajanja že obstoječih nalog. Meni, da gre v takem primeru za stroške obstoječih nalog v okviru NSDV v skladu s prvo in drugo alinejo prvega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015, in se zato ne priznajo, tudi če je sprememba naloge posledica novega zakona ali predpisa. Navaja, da gre za naloge, ki jih operater že od vsega začetka izvajanja gospodarske službe opravlja na podlagi 216., 217., 252., 256., 268., 355., 448., 449., 450., 463. in 470. člena Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ-1). Sodišče naj bi napačno sklepalo, da je bistvena novost stroška, ne pa tudi novost naloge. S tem naj bi monopolistu omogočilo, da preko omrežnine dobi priznane in plačane vse novonastale stroške, ne le tistih, ki jih po pooblastilu v skladu z 250. in 251. členom EZ-1 kot upravičene določi revidentka. Navaja, da EZ-1 operaterjem nalaga le naloge in ne posameznih opravil znotraj posamezne naloge. Po mnenju revidentke razlaga sodišča tudi ni skladna z zahtevo, da mora biti metodologija v splošnem aktu predpisana na način, da spodbuja učinkovitost operaterjev sistema in uporabe sistema (drugi odstavek 250. člena EZ-1) in da mora način ugotavljanja in določanja upravičenih stroškov spodbujati operaterja sistema k stroškovno učinkovitemu poslovanju (tretji odstavek 251. člena EZ-1). Meni, da bi razlaga sodišča terjala tudi presojo ekonomskih in stroškovnih ugodnosti, ki jih je tožnica dosegla oziroma realizirala zaradi spremenjene obstoječe naloge ali spremenjenega predpisa ali njune kombinacije. Pomen nove naloge je po mnenju revidentke treba razlagati v smislu naloge, kot je opredeljena v 160. členu EZ-1 in v skladu z razlago, pristojnostmi in namenom revidentke, ki ji je zakonodajalec dal pooblastilo za oblikovanje in sprejem podzakonskih regulatornih aktov. Poudarja, da so nenadzorovani stroški izjema, izjeme pa je treba razlagati ozko. Našteva cilje (zakonitost izračuna upravičenih stroškov, stroškovno učinkovito ravnanje operaterjev, nediskriminatornost omrežne tarife, namen regulacije, zagotoviti revidentkin neodvisen in samostojen položaj na področju določanja in razlage metodologije, pravilno delovanje notranjega trga z zemeljskim plinom, skladnost slovenskega prava z zahtevami prava Evropske unije), ki naj bi jih zagotavljala razlaga drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015, za kakršno se zavzema in meni, da je njena razlaga pogoj za uresničevanje javnega interesa na področju energetike. Ob več možnih razlagah pa bi moralo sodišče slediti njeni razlagi. Svoj odstop od stališč iz sodb I U 2563/2018 in I U 2564/2018 utemeljuje s sklicevanjem na sodbo I U 1207/2020 z dne 12. 7. 2022.

14Tožnica v odgovorih na prvi dve reviziji revidentki očita, da je ravnala nezakonito, ker ni sledila razlogom sodb I U 2563/2018 in I U 2564/2018. Zoper navedeni sodbi tudi ni vložila predloga za dopustitev revizije, zato gre v obravnavanem primeru za zlorabo pravice do revizije. Iz istega razloga ugovarja materialno neizčrpanost pravnega sredstva. V nadaljevanju iz procesne previdnosti odgovarja na revizijske navedbe. Enako odgovarja tudi v odgovoru na tretjo revizijo. Meni, da je treba razlikovati med stroškovno učinkovitostjo z določitvijo faktorja učinkovitosti (kar sprejema) in stroški, ki so nastali zaradi dodatnih nalog, ki so posledica spremenjenih predpisov. Pritrjuje razlagi drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015, ki jo je sprejelo Upravno sodišče v obravnavanih zadevah in še v treh drugih sodbah. Zavrača revizijsko stališče, da se Akt o metodologiji 2015 nanaša na pravila stroke in se v zvezi s tem sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča X Ips 12/2023 z dne 30. 11. 2023. Ugovarja tudi revizijski trditvi, da je Upravno sodišče pojem "nov" vezalo na pojem stroška (ne pa na pojem naloge) in da razlaga Upravnega sodišča omogoča priznavanje vseh novonastalih stroškov. Kot primer spremenjene zakonodaje, ki je operaterju distribucijskega omrežja naložila nove naloge ali razširila obstoječe naloge, navaja Akt o metodologiji za obračunavanje omrežnine za distribucijski sistem zemeljskega plina (Uradni list RS, št. 85/2016), po katerem je morala zagotoviti spremembe SW za prehod na obračunavanje zemeljskega plina v kWh, kar je terjalo pripravo novega informacijskega sistema zaradi na novo predpisanega obračuna. Revidentki očita, da je ravnala nezakonito, ker ni sledila razlogom sodb I U 2563/2018 in I U 2564/2018, niti ni zoper navedeni sodbi vložila predloga za dopustitev revizije.

Glede zlorabe pravice in ugovora materialnega neizčrpanja pravnih sredstev

15Tožničina ugovora o revidentkini zlorabi pravice in materialnem neizčrpanju pravnih sredstev se nanašata na prvi dve reviziji, vloženi zoper sodbi I U 109/2020 in I U 108/2020.

16Vrhovno sodišče je že v sklepu X Ips 12/2023 z dne 30. 11. 2023 obširno pojasnilo obveznost organa upoštevati stališča, ki izhajajo iz pravnomočne sodbe.⁵ Pojasnilo je tudi, da v pravnomočno sodbo lahko poseže Vrhovno sodišče, ki skladno s svojo ustavno vlogo kot najvišje sodišče v državi odloča o pravnih sredstvih zoper pravnomočno sodbo Upravnega sodišča.⁶ Na podlagi prvega odstavka 367. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 je táko pravno sredstvo revizija, ki jo stranke lahko vložijo zoper pravnomočno sodbo.

17V obravnavanih primerih je revidentka vložila revizije zoper pravnomočne sodbe Upravnega sodišča. Okoliščina, da sta bili dve od teh sodb izdani v upravnem sporu zoper akta, ki ju je revidentka izdala po sodbah, s katerima je Upravno sodišče odpravilo njena prvotna akta, ne pomeni, da revidentka kot stranka upravnega spora teh dveh revizij ne bi smela vložiti, ker zoper prvi sodbi ni vložila predloga za dopustitev revizije. Stališče, za kakršnega se zavzema tožnica bi pomenilo neke vrste prekluzijo uveljavljanja pravnih sredstev, ki pa nima podlage ne v določbah ZPP ne ZUS-1.

18Zato to, da revidentka zoper prvotni sodbi Upravnega sodišča ni vložila predloga za dopustitev revizije, samo po sebi ne pomeni, da z vložitvijo revizije zoper novo sodbo Upravnega sodišča zlorablja pravico do tega pravnega sredstva. Za zlorabo pravice namreč gre, ko nekdo pravico, ki jo ima, ne uporabi skladno z namenom te pravice. Po presoji Vrhovnega sodišča obravnavani primer ni tak, nasprotno ne izhaja niti iz tožničinih navedb v odgovoru na revizijo, s katerimi revidentki očita zlorabo pravice do vložitve revizije.

19Po naravi stvari taka procesna situacija ne pomeni niti materialnega neizčrpanja pravnih sredstev. Za materialno neizčrpanje pravnih sredstev namreč gre, ko stranka v reviziji po vsebini uveljavlja kršitev, ki je ni uveljavljala v pravnih sredstvih pred vložitvijo revizije.⁷ Obravnavani primer pa ni tak, saj revidentki ni mogoče očitati, da v upravnem sporu ni uveljavljala razlage materialnega prava, za kakršno se zavzema z revizijami.

O zadržanosti sodne presoje pri razlagi Akta o metodologiji 2015

20Akt o metodologiji 2015, katerega razlaga je predmet dopuščenega revizijskega vprašanja, je revidentka izdala na podlagi izrecnega zakonskega pooblastila iz drugega odstavka 250. člena EZ-1. Gre za splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, na katerem temelji v tem upravnem sporu izpodbijana odločba revidentke. Tudi na vprašanje zadržanosti sodne presoje v primerih, ko norme uporabljenega splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil temeljijo na pravilih stroke,⁸ je Vrhovno sodišče izčrpno odgovorilo v sklepu X Ips 12/2023 z dne 30. 11. 2023.⁹ Med drugim je pojasnilo, da gre za odločanje na podlagi pravnih norm in ne pravil stroke, tudi če je zakonodajalec predvidel, da se s splošnimi pravnimi akti pravno ureja določena strokovna vprašanja. Pojasnilo je tudi, da različnih oblik sodne presoje glede na vsebino splošnih in abstraktnih pravnih norm ne pozna niti ZUS-1, da je zadržana sodna presoja po ZUS-1 predvidena le pri presoji aktov, sprejetih na podlagi prostega preudarka, in da taka presoja izhaja tudi iz značilnosti nedoločnih pravnih pojmov, ki jih pri urejanju določenega področja zakonodajalec namenoma uporabi kot obliko pravne regulacije. V nasprotju z 22. in s 23. členom Ustave pa bi bilo stališče, po katerem bi moralo biti sodišče kakorkoli vezano na mnenje katerekoli tožene stranke v upravnem sporu glede dejanskih kot tudi glede pravnih vprašanj.

21V tem okviru je zavrnilo tudi revidentkino argumentacijo (ki jo je uveljavljala tudi v navedeni zadevi), da ima prav ona posebno vlogo, ki ji omogoča, da v ponovljenem postopku po pravnomočni sodbi Upravnega sodišča odstopi od v njej vsebovanih stališč, če sama presodi da ima za to utemeljene razloge.¹⁰

22Vrhovno sodišče tudi v tem primeru ne odstopa od teh stališč, zato zgolj to, da revidentka (čeprav je z zakonom pooblaščen regulator) določbo Akta o metodologiji 2015 razlaga drugače od Upravnega sodišča, samo po sebi še ne utemeljuje njene pravilnosti in zakonitosti oziroma nezakonitosti izpodbijanih sodb. Na drugačno stališče ne more vplivati niti revidentkino sklicevanje na 30. uvodno točko Direktive 2009/73/ES,¹¹ po kateri bo notranji trg s plinom pravilno deloval le, če bodo lahko energetski regulatorji odločali o vseh ustreznih regulativnih vprašanjih, saj je v isti točki navedeno tudi, da to ne preprečuje sodnega nadzora v skladu z ustavnim redom držav članic.

O upravičenih stroških za izvajanje nalog operaterja distribucijskega sistema

23Drugi odstavek 50. člena Akta o metodologiji 2015 določa, da se ne glede na določbe 13. člena ter tretje in četrte alineje prejšnjega odstavka kot dejanski nenadzorovani stroški delovanja in vzdrževanja (DNNSDV) obravnavajo realizirani stroški in odhodki, povezani z novimi z zakonom ali drugimi predpisi določenimi nalogami, ki jih mora operater distribucijskega sistema začeti znotraj regulativnega obdobja. Za naslednje obdobje se ti stroški obravnavajo kot NSDV (razen če gre za NNSDV iz 13. člena).

24Za odgovor na vprašanje, katere stroške lahko operater distribucijskega sistema upošteva kot nenadzorovane stroške na podlagi drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji, je treba, kot je pravilno pojasnilo že Upravno sodišče, odgovoriti na vprašanje, kaj so nove naloge, povezane z novimi, z zakonom ali drugimi predpisi določenimi nalogami, ki jih mora operater distribucijskega sistema začeti znotraj regulativnega okvira. Vrhovno sodišče soglaša tudi z revidentko, da je pri odgovoru na to vprašanje treba izhajati iz zakonske ureditve opravljanja nalog operaterja distribucijskega sistema, kot je veljala v času, na katerega se nanašajo sporne ugotovitve odstopanja od regulativnega okvira, torej določbe takrat veljavnega EZ-1.

25Dejavnost operaterja distribucijskega sistema se na podlagi 217. člena EZ-1 financira iz omrežnine in iz drugih prihodkov za izvajanje gospodarske javne službe. Po prvem odstavku 250. člena se iz omrežnine pokrivajo upravičeni stroški operaterjev sistema. Kot izhaja tudi iz prvega odstavka 251. člena EZ-1 so upravičeni stroški stroški za izvajanje nalog v okviru dejavnosti operaterja sistema.

26Naloge podjetij plinskega gospodarstva, med katere po 33. točki 159. člena EZ-1 sodi tudi pravna oseba, ki opravlja dejavnost distribucije plina, na splošno določa 160. člen EZ-1. Po presoji Vrhovnega sodišča pa razlage pomena novih nalog iz obravnavane določbe Akta o metodologiji 2015 ni mogoče opreti na opredelitev nalog iz navedene zakonske določbe, za kar se zavzema revidentka.

27Naslov 160. člena EZ-1 je res "naloge podjetij plinskega gospodarstva", po vsebini pa so te naloge v prvem odstavku tega člena opredeljene z zahtevami, ki jih mora izvajanje teh nalog zagotavljati (zanesljivost, rednost, kakovost in ceno oskrbe, varovanje okolja, učinkovito rabo energije, energijo iz obnovljivih virov, varstvo podnebja). Tudi drugi odstavek na podoben način določa, kaj morajo zagotoviti podjetja, ki izvajajo gospodarsko javno službo (trajno, nepretrgano, varno in zanesljivo obratovanje ter vzdrževanje sistema, dolgoročno načrtovanje njegovega razvoja, priključevanje uporabnikov, omogočanje dostopa, zaračunavanje dostopa, omogočiti prosto izbiro dobavitelja, prosto prodajo in nakup zemeljskega plina in druge obveznosti, določene z zakonom ali drugim predpisom). Po vsebini je v drugem odstavku 216. člena EZ-1 enako opredeljena tudi dejavnost operaterja distribucijskega sistema (saj ta sodi med podjetja plinskega gospodarstva). Gre torej za določbe, ki opredeljujejo obveznosti teh podjetij za namene zagotavljanja zanesljive oskrbe z energijo, povečanja energetske učinkovitosti in varčevanja z energijo.

28Glede na vsebino teh zahtev je mogoče med obstoječe naloge šteti vsako aktivnost, ki jo podjetje plinskega gospodarstva izvaja v okviru svoje s 160. členom EZ-1 opredeljene dejavnosti. Ob taki ubeseditvi člena ni videti, da bi bila določitev novih nalog (poleg naštetih) sploh mogoča. Zato odgovora na vprašanje kaj so "nove naloge" v smislu drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015 ni mogoče utemeljevati zgolj s tako opredelitvijo nalog. Kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, bi bila ta določba popolnoma brez pomena, če bi kot dejanske nenadzorovane stroške lahko upoštevali le stroške, ki bi nastali, če bi zakonodajalec predpisal povsem novo nalogo, ki ni vsebovana že v prej povzetih nalogah. Glede na abstraktnost navedenih zakonskih določb, ki z opredeljevanjem nalog določajo tudi obseg te dejavnosti, bi določitev nove naloge pomenila tudi širšo opredelitev dejavnosti.

29Takega pomena pa določbam EZ-1, ki določajo okvir za pokrivanje upravičenih stroškov operaterja sistema, ni mogoče pripisati.

30Upravičeni stroški so namreč v prvem odstavku 251. člena EZ-1 opredeljeni kot stroški za izvajanje navedenih nalog. Tako omrežnino kot upravičene stroške, ki so podlaga za določitev omrežnine, določi operater sistema v regulativnem okviru po predhodnem soglasju agencije, tj. revidentke (prvi odstavek 250. člena EZ-1). Regulativni okvir je po prvem odstavku 253. člena EZ-1 v soglasju z revidentko (drugi odstavek 253. člena in 254. člen EZ-1) določena vrednostna opredelitev načrtovanih upravičenih stroškov (ki jih opredeljujeta 251. in 252. člen EZ-1) operaterja sistema po posameznih letih regulativnega obdobja, načrtovanih omrežnin, načrtovanih drugih prihodkov, presežkov ali primanjkljajev omrežnin iz preteklih let.

31V navedenih zakonskih okvirih drugi odstavek 250. člena EZ-1 pooblašča revidentko, da s splošnim aktom predpiše metodologijo za določitev regulativnega okvira na način, ki spodbuja stroškovno učinkovitost operaterjev sistema in uporabe sistema, kot tudi pravila in način ugotavljanja odstopanj od regulativnega okvira. Vsebino tega predpisa določa tretji odstavek istega člena. Med to vsebino so tudi vrste upravičenih stroškov. Pri tem mora način ugotavljanja in določanja upravičenih stroškov spodbujati operaterja sistema k stroškovno učinkovitemu poslovanju in mu omogočati višji realiziran donos od priznanega v regulativnem okviru, če so prihranki pri upravičenih stroških rezultat njegovih prizadevanj za večjo stroškovno učinkovitost (tretji odstavek 251. člena EZ-1). Od operaterja pa se pričakuje, da pri določitvi upravičenih stroškov upošteva obveznost izboljšati učinkovitost svojega poslovanja (četrti odstavek istega člena), in elemente, ki urejajo način določitve reguliranega donosa (peti odstavek istega člena).

32Po določbah EZ-1 je torej načrtovanje (upravičenih) stroškov eden izmed bistvenih elementov regulativnega okvira. Tako jih opredeljuje tudi drugi odstavek 7. člena Akta o metodologiji 2015. Po drugem odstavku 10. člena tega akta pa mora operater pri določitvi upravičenih stroškov upoštevati tiste postavke, ki so bodisi neposreden pogoj za opravljanje dejavnosti operaterja distribucijskega sistema bodisi posledica opravljanja te dejavnosti (ob upoštevanju namenske, gospodarne in učinkovite rabe postavk). Po določbah Akta o metodologiji 2015 gre za stroške delovanja in vzdrževanja, strošek amortizacije in reguliran donos na sredstva.

33Stroški delovanja in vzdrževanja so po prvem odstavku 12. člena navedenega akta stroški in odhodki, ki nastanejo v zvezi z delovanjem in vzdrževanjem distribucijskega sistema v skladu s predpisi, tehničnimi standardi in zahtevami aktov, ki urejajo področje sistemskih obratovalnih navodil. Z naslednjima dvema členoma jih opredeljuje kot nenadzorovane (13. člen) in nadzorovane stroške (14. člen) delovanja in vzdrževanja, torej NNSDV in NSDV. Predpisana je tudi osnova za določitev teh stroškov (tudi NNSDV), faktor prilagoditve, faktor načrtovane letne inflacije in faktor učinkovitosti (členi od 16 do 20).

34Vsi ti stroški so torej stroški, ki jih mora operater upoštevati pri pripravi regulativnega okvira. Pri tem pa je seveda od operaterja mogoče pričakovati, da obseg stroškov načrtuje glede na predpisane zahteve, torej zahteve, ki se nanašajo tako na obseg nalog kot na predpisan način njihovega izvajanja.

35Nekatere izmed obveznosti operaterjev, ki izhajajo iz opredelitev nalog po 160. členu EZ-1 so izrecno določene z drugimi zakonskimi določbami, na katere se revidentka v vsakem primeru posebej tudi sklicuje (npr. 252. člen, ki se nanaša na obveznost priprave naložbenega načrta, ki sodi v vsebino regulativnega okvira; 268. člen, ki ureja obveznost priprave sistemskih obratovalnih navodil; 470., 448., 449. in 450. člen, ki se nanašajo na obdelavo, vzdrževanje in izmenjavo podatkov; 355. člen, ki določa obvezno merjenje in obračun energije). Vprašanje, ali bi nek strošek glede na navedene zakonsko določene obveznosti moral biti upoštevan v regulativnem okviru, pa ni vprašanje tega postopka, temveč postopka, v katerem revidentka daje soglasje k regulativnemu okviru (254. člen EZ-1).

36Odgovor na prvi del revizijskega vprašanja (prva alineja) je torej nikalen že zato, ker po naravi stvari ne moremo govoriti o dodatnem upoštevanju novih nepredvidenih stroškov, če so bili ti stroški upoštevani (torej predvideni), tj. priznani že v regulativnem okviru za obdobje, v katerem so ti stroški nastali. Ali gre v vsakem konkretnem primeru za tak strošek, pa je vprašanje dejanskega stanja, tj. ugotavljanja dejstev, iz katerih izhaja, da je bil strošek v regulativnem okviru upoštevan kot NSDV. Ni pa mogoče te ugotovitve sprejeti kar na podlagi splošnega stališča, da so vsi stroški nalog iz 160. člena EZ-1, nadzorovani stroški.

37Tako stališče izhaja tudi iz zakonskih določb o odstopanju od regulativnega okvira. Odstopanja od regulativnega okvira namreč EZ-1 opredeljuje v 255. členu kot presežek ali primanjkljaj omrežnin, pri čemer je presežek omrežnin presežek reguliranega letnega prihodka nad dejanskimi letnimi upravičenimi stroški operaterja sistema, ki niso zmanjšani za prihranek pri upravičenih stroških, ki jih je operater sistema dosegel z večjo stroškovno učinkovitostjo poslovanja (drugi odstavek 255. člena). Primanjkljaj omrežnin pa je presežek dejanskih letnih upravičenih stroškov nad reguliranim prihodkom operaterja sistema. Že zakonodajalec je torej predvidel možnost nastanka upravičenih stroškov, ki presegajo predviden (reguliran) prihodek operaterja.

38Tako Akt o metodologiji 2015 v 50. členu vsebuje tudi pravila ugotavljanja dejanskih upravičenih stroškov pri ugotavljanju odstopanj od regulativnega okvira. V prvem odstavku ureja preračunavanje načrtovanih upravičenih stroškov iz regulativnega okvira za posamezno leto in določitev dejanskih upravičenih stroškov. Pri tem se kot dejanske upravičene stroške upošteva NSDV, ki so bili upoštevani pri določitvi regulativnega okvira za to leto (prva in druga alineja), realizirane NNSDV (tretja in četrta alineja), realizirane stroške amortizacije (peta alineja) in reguliran donos na sredstva (šesta alineja).

39Za odgovor na drugi del revizijskega vprašanja je relevanten drugi odstavek 50. člena Akta o metodologiji 2015, ki določa, da se kot dejanski nenadzorovani stroški delovanja in vzdrževanja (torej DNNSDV) obravnavajo tudi realizirani stroški in odhodki, povezani z novimi z zakonom ali drugimi predpisi določenimi nalogami, ki jih mora operater distribucijskega sistema začeti izvajati znotraj regulativnega obdobja.

40Po razlagi, za kakršno se zavzema revidentka (da je treba pomen "nove naloge" razlagati v smislu 160. člena EZ-1), ta določba operaterjem ne omogoča priznavanja nobenih stroškov, dokler zakonodajalec ne razširi oziroma spremeni obsega zahtev iz 160. člena EZ-1, ki jih morajo podjetja plinskega gospodarstva zagotavljati s svojimi nalogami. Taka razlaga ne izhaja ne iz prej navedenih zakonskih določb, niti ne izhaja iz samega besedila drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015. To namreč dopušča nastanek upravičenih stroškov, ki so povezani z novimi nalogami, določenimi ne le z zakonom, ampak tudi z drugimi predpisi. Med temi predpisi pa so lahko tudi predpisi, ki jih izdaja revidentka kot regulator. DNNSDV iz obravnavane določbe se torej lahko nanašajo na stroške, povezane z nalogami, ki jih določajo tudi podzakonski predpisi ali splošni akti, izdani za izvrševanje javnih pooblastil. Ker ti ne morejo posegati v zakonsko določen okvir (zato tudi ne morejo spreminjati 160. člena EZ-1), je torej že revidentka sama kot regulator z obravnavano določbo Akta o metodologiji 2015 predvidela, da operaterju lahko nastanejo stroški, ki jih ta kljub zahtevam iz 160. člena EZ-1, ni mogel predvideti v regulativnem okviru, saj so povezani z zahtevami novih predpisov.

41Poleg tega je od operaterjev vsekakor mogoče zahtevati, da obseg stroškov (v regulativnem okviru) načrtujejo glede na že predpisane (to pomeni znane in zato predvidljive) zahteve, torej tudi zahteve, ki se nanašajo na že predpisan obseg in način izvajanja nalog. Nenazadnje tudi revidentka sama stroškovno učinkovito izvajanje nalog operaterjev povezuje z veljavnimi predpisi. Dodatni stroški, ki operaterjem nastanejo zaradi sprememb predpisov, pa sami po sebi niso povezani z neučinkovitim izvajanjem nalog ali neučinkovitim poslovanjem, kot utemeljeno opozarja tožnica v odgovoru na revizijo, temveč z vprašanjem potrebnosti teh stroškov za izvajanje novih nalog operaterja.

42Na drugačno stališče ne more vplivati revidentkino sklicevanje na razloge za "dopolnitev Akta o metodologiji iz leta 2018".¹² Revizijska trditev, da je bil namen te dopolnitve le v dodatnem pojasnilu pojma "nova naloga", pomeni le, da gre za revidentkino stališče o razlagi tega pojma. Kot sprememba splošnega akta pa za obravnavane zadeve ni relevantna pravna podlaga, saj ne gre za splošni akt, ki bi veljal v času, na katerega se nanašajo izpodbijane odločbe.

43Po presoji Vrhovnega sodišča tako iz povzete zakonske ureditve kot določb Akta o metodologiji 2015 izhaja, da ima določitev upoštevanja obravnavanih nenadzorovanih stroškov svoj smisel le, če se kot "nove naloge" po tej določbi razume ne le nove, z zakonom določene obveznosti (torej ne le nove naloge poleg nalog iz 160. člena EZ-1), temveč tudi s katerimkoli splošnim aktom na novo določeno obveznost oziroma opravilo ali nov način izvajanja oziroma zagotavljanja že določenih obveznosti oziroma zahtev, ki jih ni mogoče izpolniti brez dodatnih stroškov. Tudi prej omenjene zakonsko določene operaterjeve obveznosti (npr. v 252., 268., 470., 448., 449., 450. in 355. členu) je mogoče spremeniti z novim zakonom ali z novim podzakonskim predpisom določiti spremembo načina njihovega izvajanja. Pri tem pa ni nobenega razumnega razloga za razlikovanje upravičenosti med stroški, ki nastanejo zaradi nove predpisane obveznosti in stroški, ki nastanejo zaradi spremembe že predpisane obveznosti. Enako velja za (nepredvidene in zato t. i. nenadzorovane) stroške novega načina njenega izvajanja.

44Tako je pravilno stališče Upravnega sodišča, po katerem je med DNNSDV mogoče upoštevati nepredviden strošek, če je ta povezan z novimi, z zakonom ali z drugimi predpisi določenimi obveznostmi ali načini izvajanja že določenih obveznosti. Revizijski očitek, da je Upravno sodišče štelo, da je bistvena le novost stroška in ne novost naloge pa je neutemeljen, saj ugotavljanje upravičenosti stroškov na podlagi tega stališča ne pomeni, da se vsi novonastali stroški avtomatično in v celoti priznajo kot upravičeni. Vprašanje, ali je nek konkreten strošek povezan z novimi ali spremenjenimi obveznostmi, namreč ni vprašanje razlage obravnavane določbe Akta o metodologiji 2015, temveč vsebine konkretnega predpisa, ki tako obveznost določa in presoje, ali je nek strošek dodaten in kot tak povezan s to novo obveznostjo. Povedano drugače, presoja o upravičenosti stroška terja ugotovitev vzročno posledične zveze med sprejetjem predpisa, ki operaterju nalaga nove obveznosti, in nastankom konkretnega stroška, saj tudi EZ-1 v 251. členu upravičene stroške opredeljuje kot stroške za izvajanje nalog operaterja.

45Po navedenem je torej tudi odgovor na drugi del revizijskega vprašanja (druga alineja) nikalen, saj revidentka vprašanje gradi na zmotnem stališču, da so nove naloge iz drugega dostavka 50. člena Akta o metodologiji 2015 lahko le tiste, ki bi po svoji vsebini širile obseg nalog iz 160. člena EZ-1.

46S tem je Vrhovno sodišče odgovorilo na bistvene revizijske navedbe, ki jih je revidentka podala v okviru dopuščenega vprašanja. Ker razlogi, zaradi katerih so bile vložene revizije, niso podani, je Vrhovno sodišče revizije kot neutemeljene zavrnilo (92. člen ZUS-1).

K II. točki izreka

47Revidentka z revizijo ni uspela, zato je dolžna v skladu s prvim odstavkom 165. člena, prvim odstavkom 154. člena in 155. člena ZPP, ki se ob upoštevanju prvega odstavka 22. člena ZUS-1 uporabljajo pri odločanju v revizijskem postopku, povrniti tožeči stranki njene stroške revizijskega postopka. Ti so odmerjeni skladno z Odvetniško tarifo (OT), upoštevaje, da gre pri obravnavanih ugotovitvah presežka oziroma primanjkljaja omrežnin posameznega leta v postopku ugotavljanja odstopanj od regulativnega okvira (255. člen EZ-1) za neocenljive zadeve. Ugotovitev presežka oziroma primanjkljaja omrežnin je ugotovitev višine odstopanja od regulativnega okvira, ki je sicer izračunan in izražen v denarni vrednosti, vendar ne gre za to, da bi bila s to vrednostjo izražena tudi pravica (denarna terjatev) ali (denarna) obveznost operaterja, zato vrednost v izreku ugotovljenega odstopanja od regulativnega okvira tudi ne odraža vrednosti spornega predmeta. Na tožnico ima ta ugotovitev vpliv le preko določb o ravnanju z odstopanji v naslednjem regulativnem obdobju ali naslednjih regulativnih obdobjih (četrti in peti odstavek 255. člena EZ-1).

48Vrhovno sodišče je zato tožeči stranki priznalo: 750 točk za vsak odgovor na revizijo (5. točka tar. št. 34 OT), za tri vloge torej 2250 točk, in 2 % materialnih stroškov v višini 45 točk (11. člen OT), skupaj 2295 točk oziroma 1.377 ,00EUR, vse povečano za 22 % DDV v znesku 302,94 EUR, kar skupaj znaša 1.679,94 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

Glasovanje

49Vrhovno sodišče je določitev sprejelo soglasno.

¹ V prvi zadevi je šlo za ugotovitev presežka omrežnine iz dejavnosti sistemskega operaterja, ki jo izvaja tožnica, v poslovnem letu 2017, v drugi zadevi za ugotovitev primanjkljaja omrežnine iz te dejavnosti, ki jo je v istem poslovnem letu (do 8. 5. 2018) izvajala družba Mestni plinovodi d. o. o.
² V tretji zadevi pa sta bila ugotovljena presežek omrežnin v letu 2018 na geografskem območju 1 in primanjkljaj omrežnin v obdobju od 8. 5. 2018 do 31. 5. 2018 na geografskem območju 2.
³ Uradni list RS, št. 28/15 in 22/16.
⁴ Od uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 49/23 - ZUS-1C) je ta obveznost določena v petem odstavku 64. člena ZUS-1.
⁵ Točke 14 do 23 obrazložitve navedenega sklepa.
⁶ Glej 22. in 30. točko obrazložitve navedenega sklepa.
⁷ Glej npr. 16. točko obrazložitve sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 103/2020 z dne 21. 4. 2021 in 8. točko obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča Up-499/20 z dne 25. 9. 2023.
⁸ Vprašanje se je prav tako nanašalo na akt o metodologiji za določitev regulativnega okvira operaterja sistema zemeljskega plina, le da na akt, ki je bil izdan leta 2018 (Uradni list RS, št. 21/18).
⁹ Točke 24 do 30 obrazložitve navedenega sklepa.
¹⁰ Glej 20. točko obrazložitve navedenega sklepa.
¹¹ Direktiva 2009/73/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 2003/55/ES.
¹² Akt o metodologiji za določitev regulativnega okvira operaterja sistema zemeljskega plina (Uradni list RS, št. 21/18).