UPRS Sodba I U 55/2017-13

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Komisija Vlade Republike Slovenije za administrativne zadeve in imenovanja (v nadaljevanju Komisija) je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo vlogo za priznanje pravice do nadomestila plače po prenehanju funkcije.

2Iz obrazložitve odločbe sledi, da je tožniku z razrešitvijo z dnem 23. 9. 2016 prenehala funkcija generalnega sekretarja Vlade Republike Slovenije. Pred nastopom funkcije je tožnik opravljal delo sodnika na Delovnem in socialnem sodišču v Ljubljani, Sodni svet pa mu je dne 2. 10. 2014 izdal odločbo o mirovanju sodniške funkcije za obdobje od 19. 9. 2014 do prenehanja funkcije generalnega sekretarja vlade. Komisija je ugotovila, da je tožnik 18. 9. 2016 na Sodni svet podal vlogo, s katero je predlagal, da se odločba o mirovanju odpravi in ugotovi, da mu je sodniški mandat že prenehal. Sodni svet je o vlogi odločil z odločbo št. 2/16-249 z dne 13. 10. 2016, tako da je zavrgel vlogo za izrek ničnosti odločbe o mirovanju in ugotovil, da je tožniku prenehala sodniška funkcija iz razloga po 4. točki prvega odstavka 74. člena Zakona o sodniški službi. Glede na navedeno Komisija ugotavlja, da odpoved sodniški funkciji ne sodi med objektivne razloge, zaradi katerih se tožnik ne more vrniti na prejšnjo trajno funkcijo. Zato je na podlagi 38. člena Zakona o poslancih (v nadaljevanju ZPos), ki se v tem postopku uporablja na podlagi prvega odstavka 32. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (v nadaljevanju ZVRS) zavrnila njegovo vlogo za uveljavitev nadomestila plače.

3Tožnikovo pritožbo je Komisija kot neutemeljeno zavrnila. Pojasnila je, da je tožniku sodniška služba sicer res prenehala preden mu je prenehala funkcija generalnega sekretarja vlade, vendar pa je glede na določbo prvega odstavka 38. člena ZPos ključno vprašanje, ali se tožnik na mesto okrožnega sodnika ni mogel vrniti iz objektivnih ali subjektivnih razlogov. Komisija tako meni, da je tožnik sam s svojim dejavnim ravnanjem, in sicer po tem, ko je že podal odstopno izjavo s funkcije generalnega sekretarja Vlade, povzročil, da mu funkcija okrožnega sodnika - kljub temu, da je imel pravnomočno odločbo o mirovanju pravic in obveznosti iz sodniške funkcije - ne miruje več in da se posledično ne more več vrniti na to delovno mesto.

4Tožnik se z odločitvijo ne strinja in sodišču predlaga, da po opravljeni glavni obravnavi tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi oziroma podredno, da sámo odloči o pravici do nadomestila plače. V tožbi se sklicuje na določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki bi jih bilo potrebno upoštevati pri sprejemu izpodbijane odločitve. Ne na 104. ne na 107. seji Komisije razen ministra za upravo, ki je vodil sejo, ni bilo prisotnih drugih ministrov. Glede na navedeno odločbi ne izpolnjujeta pogoja, ki ga določa tretji odstavek 207. člena ZUP. Na seji prisotni nadomestni člani, ki so ministre nadomeščali na podlagi 30. člena Poslovnika Vlade Republike Slovenije (v nadaljevanju Poslovnik), niso izpolnjevali pogoja glede izobrazbe in strokovnega izpita iz upravnega postopka. To pa pomeni, da je pri odločanju sodelovala oseba, ki ne bi smela sodelovati, prav tako pa kolegijski organ odločitve ni sprejel z ustrezno večino. Iz izpodbijane odločbe tudi ni razvidno, kdo je vodil postopek, zato ni mogoče preizkusiti, ali ta oseba izpolnjuje pogoje, ki jih za vodenje postopka določa ZUP.

5Tožnik se nadalje ne strinja s stališčem tožene stranke, da je s tem, ko je Sodnemu svetu podal odstopno izjavo, sam povzročil, da mu je funkcija okrožnega sodnika prenehala. Poudarja, da je bil 38. člen ZPos v letu 2012 spremenjen, tako da je bil dodan pojem "objektivnih razlogov". Kot izhaja iz obrazložitve predloga spremembe zakona, je do nadomestila upravičen poslanec, če ne dobi redne zaposlitve ali če ne izpolni minimalnih pogojev za upokojitev. Razlogi za zavrnitev prejemanja nadomestila kot tudi kratko obdobje njegovega prejemanja utemeljujejo večjo verjetnost, da bo poslanec posebno pravico, ki mu jo daje 37. člen ZPos (pravica, da se v treh mesecih po prenehanju mandata vrne na delo, ki ga je opravljal) realiziral. Že ob takšni obrazložitvi namena zakonodajalca je jasno, da četudi bi se poslanec vrnil na delo k prejšnjemu delodajalcu, je vsaj tri mesece oziroma do dejanske vrnitve upravičen do nadomestila in to tudi v primeru, ko ga je prejšnji delodajalec vzel nazaj. Glede na takšen namen zakonodajalca objektivnosti razlogov ni mogoče presojati glede na ravnanja funkcionarja pred nastopom funkcije ali v času opravljanja funkcije, pač pa le glede ravnanj in objektivnih danosti po prenehanju funkcije. Drugačno tolmačenje zakona bi pomenilo, da so funkcionarji po prenehanju funkcije upravičeni do nadomestila le v primeru, če so bili pred nastopom funkcije brezposelni. V nasprotnem primeru je, ker so pred nastopom funkcije prekinili delovno razmerje (z odpovedjo pogodbe o zaposlitvi), delovno razmerje nujno prenehalo po njihovi volji in torej do nadomestila ne bi bili upravičeni.

6Tožena stranka v odgovoru na tožbo podrobno pojasnjuje pravno podlago, na kateri je Komisija kot kolegijski organ izdala izpodbijano odločbo. Ugotavlja, da je tožnik vlogo za ugotovitev ničnosti odločbe o mirovanju sodniške funkcije podal pet dni za tem, ko je podal predlog predsedniku vlade, da ga razreši s funkcije generalnega sekretarja Vlade. Tožnik je tako vedel, da mu bo funkcija prenehala in bi lahko nadaljeval z opravljanjem sodniške funkcije. S svojim aktivnim ravnanjem je torej povzročil, da mu funkcija sodnika ni več mirovala in da se posledično ni mogel vrniti na prejšnje delovno mesto. Ne strinja se s stališčem tožnika, da je za presojo objektivnih razlogov treba presojati dejanja morebitnega upravičenca do nadomestila le po prenehanju funkcije, ne pa tudi njegovih dejanj pred ali med samim trajanjem funkcije. Ne glede na navedeno pa gre v konkretnem primeru za presojo dejanj tožnika tik pred formalnim prenehanjem funkcije oziroma po tem, ko je že vedel, da bo razrešen. Dodaja še, da je pravica do nadomestila subsidiarna pravica, katere namen je varovati položaj funkcionarja, ki se na prejšnje delovno mesto ne more vrniti, pri čemer se upošteva tudi vidik smotrnosti porabe javnih sredstev ter izključitev možnosti dodatnih privilegijev po prenehanju funkcije.

7Tožnik v pripravljalni vlogi prereka navedbe tožene stranke. Odločitev o pravicah in obveznostih funkcionarja med trajanjem mandata in po njegovem zaključku je odločitev Vlade. To pa pomeni, da je za pravilno in zakonito odločitev potrebno spoštovati določbe ZVRS. Poslovnik, ki je podzakonski predpis, ne določa karkoli drugega v zvezi s prenosom pooblastil za glasovanje, potrebnim kvorumom ter potrebno večino glasov za sprejem odločitve na Komisiji, ki je delovno telo Vlade. Podzakonski predpis tudi ne more dati članom Komisije več pravic, kot jim jih podeljuje zakon. Tudi če bi Poslovnik takšno določbo vseboval, bi v tem delu presegel zakonsko pooblastilo, zato ga sodišče na podlagi 125. člena Ustave pri svojem odločanju ne bi smelo uporabiti.

8Opozarja še, da tožena stranka sodišču ni posredovala celotne dokumentacije. Sam je namreč na podlagi določb Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ) pridobil dokument, iz katerega izhaja, da je Generalni sekretariat Vlade dne 15. 11. 2016 podal predlog, da se mu prizna pravica do nadomestila, kasneje pa je prišlo do usklajevanj s službo vlade za zakonodajo. Navedeno kaže, da pri vodenju postopka ni bilo spoštovano načelo samostojnosti pri odločanju, kršeno pa je bilo tudi načelo zakonitosti.

9Tožba ni utemeljena.

10Po prvem odstavku 32. člena ZVRS se za pravice generalnega sekretarja Vlade po prenehanju mandata smiselno uporabljajo določbe ZPos. Ta v 37. členu določa, da ima poslanec, ki je bil do izvolitve v delovnem razmerju, pravico, da se v treh mesecih po prenehanju poslanskega mandata vrne na delo, ki ga je opravljal, ali na drugo delo, ki ustreza vrsti in stopnji njegove strokovne izobrazbe. Določba 38. člena ZPos pa ureja pravico funkcionarja do nadomestila plače po prenehanju mandata, kadar iz objektivnih razlogov ne more nadaljevati prejšnjega dela ali dobiti druge ustrezne zaposlitve in ne izpolnjuje minimalnih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine. V petem odstavku 38. člena ZPos je določena izjema, in sicer poslanec, ki je bil do potrditve mandata v delovnem razmerju in mu pravice ter obveznosti iz tega delovnega razmerja na podlagi sporazuma z delodajalcem mirujejo, po prenehanju mandata nima pravice do nadomestila.

11Glede na zgoraj citirane zakonske določbe se sodišče strinja s stališčem tožene stranke, da je pravica do nadomestila subsidiarna pravica, ki funkcionarju pripada zgolj v primeru, če se na prejšnje delovno mesto ne more vrniti iz razlogov, ki so neodvisni od njegove volje. Napačna je zato tožnikova razlaga 37. člena ZPos, da bi mu nadomestilo v trajanju do treh mesecev pripadalo tudi v primeru vrnitve na prejšnje delovno mesto.

12Sodišče glede dejanskih okoliščin ugotavlja, da med strankama ni sporno, da je bil tožnik pred nastopom funkcije generalnega sekretarja Vlade sodnik na Delovnem in socialnem sodišču v Ljubljani in da mu je Sodni svet dne 2. 10. 2014 izdal odločbo o mirovanju sodniške funkcije za obdobje od 19. 9. 2014 do prenehanja funkcije generalnega sekretarja Vlade. Kot izhaja iz podatkov spisa, je tožnik na Sodni svet dne 18. 9. 2016 vložil vlogo, v kateri je Sodnemu svetu predlagal, da odpravi odločbo o mirovanju sodniške funkcije in ugotovi, da mu je sodniški mandat prenehal. Podrejeno je predlagal prekinitev sodniškega mandata z dnem 18. 9. 2016. Sodni svet je o njegovi vlogi odločil z odločbo št. 2/16-249 z dne 13. 10. 2016, ki je bila odpravljena s sodbama Upravnega sodišča I U 41/2017-15 z dne 27. 6. 2017 (odpravljena 1. točka izreka) in I U 365/2017-22 z dne 12. 7. 2017 (odpravljena 2. točka izreka).

13Glede na navedeno sodišče meni, da je tožnik imel možnost vrnitve na prejšnje delovno mesto, vendar je s svojim ravnanjem, to je vložitvijo vloge na Sodni svet, jasno izkazal svojo voljo, da se tja ne želi vrniti in to kljub pravnomočni odločbi o mirovanju sodniške funkcije. To posledično pomeni, da po določbi prvega odstavka 38. člena ZPos ni upravičen do nadomestila, saj razlog nemožnosti nadaljevanja prejšnjega dela ni objektivne narave, ampak gre za subjektivne razloge, na katere je tožnik sam vplival oziroma jih povzročil. Ob tem sodišče še ugotavlja, da pojem objektivnih razlogov ni bil kot pogoj dodan v zakon z novelo ZPos-E v letu 2012 (Uradni list RS, št. 48/2012), kot zmotno trdi tožnik, ampak je določba 38. člena ZPos v dem delu nespremenjena vse od sprejetja zakona v letu 1992.

14Zatrjevanih kršitev pravil postopka sodišče ne vidi. Komisija je imela v določbah ZVRS, Poslovnika in Sklepa o ustanovitvi, nalogah in sestavi Komisije Vlade Republike Slovenije za administrativne zadeve in imenovanja št. 00407-3/2014/2 z dne 18. 9. 2014 ustrezno pravno podlago za odločanje. S Poslovnikom, izdanim na podlagi zakonskega pooblastila iz 21. člena ZVRS, Vlada ureja svojo notranjo organizacijo in delo, med drugim tudi nadomeščanje oziroma zastopanje ministrov na sejah delovnih teles (glej drugi odstavek 4. člena in 30. člen Poslovnika). Po mnenju sodišča je nadomeščanje ministrov za primer njihove odsotnosti nedvomno področje, ki se tiče organizacije dela Vlade in je zato primerno, da je urejeno s Poslovnikom kot podzakonskim aktom. Z njim se nadomestnim članom delovnih teles Vlade ne podeljuje več pravic oziroma pooblastil, kot jih ima minister po samem zakonu. V skladu z navedenim lahko ministra na podlagi njegovega pooblastila na seji delovnega telesa zastopa državni sekretar oziroma javni uslužbenec, ki prevzame vse pravice in dolžnosti člana delovnega telesa z izjemo pravice iz tretjega odstavka 29. člena Poslovnika. To posledično pomeni, da Komisija lahko veljavno sprejema odločitve tudi v primeru, če je na seji prisotnih manj kot polovica ministrov, če odsotni ministri skladno s Poslovnikom pisno pooblastijo državnega sekretarja ali drugega javnega uslužbenca, tako da je zagotovljen kvorum.

15Kršene niso bile niti določbe ZUP, ki urejajo postopanje in odločanje kolegijskega organa. Navedeno področje ureja ZUP v več pravnih normah: v 29., 81. in 207. členu. Kot izhaja iz zapisnika 104. redne seje Komisije z dne 23. 11. 2016, ki je del upravnega spisa, je bilo na seji prisotnih več kot polovica članov (oziroma nadomestnih članov) Komisije, torej je bila Komisija sklepčna in je lahko veljavno sprejela sporno odločitev. Postopek do izdaje odločbe je vodila generalna sekretarka Vlade, ki je po določbi V. člena Sklepa o ustanovitvi, nalogah in sestavi Komisije njena članica. Tožena stranka je zanjo izkazala izpolnjevanje pogojev glede izobrazbe in strokovnega izpita iz upravnega postopka iz 31. člena ZUP in Uredbe o izobrazbi in strokovnem izpitu za vodenje in odločanje v upravnem postopku. Postopek je torej do izdaje odločbe kot tudi v fazi sprejemanja odločitve potekal skladno z pravili, določenimi v ZUP.

16Glede dokumentov, ki jih je tožnik pridobil na podlagi določb ZDIJZ, sodišče pojasnjuje, da upravna odločba začne pravno učinkovati, ko se izda. Do tega trenutka odločba nima pravnih ali dejanskih učinkov niti v razmerju do stranke niti nanjo ni vezan organ, za njeno spreminjanje pa ni potrebno posebno pravno upravičenje oziroma izrecno pravno dovolilo. Z njo se ne posega v pravice ali pravne koristi kogarkoli, zato ni zadržka, da je organ ne bi spremenil, dopolnil ali popravil svoje volje. Morebitna sprememba odločitve organa pred izdajo odločbe zato ne pomeni kršitve načela zakonitosti, saj ima odločba, dokler ni izdana oziroma vročena, značaj osnutka in se lahko kadar koli spremeni. ZUP za odločbe, ki jih sprejme kolegijski organ, kot v obravnavanem primeru, ne določa nič drugače, zato je vprašanje pravnega učinkovanja odločb, ki jih izda kolegijski organ, pogojeno s splošnimi značilnostmi upravnega odločanja, ki veljajo v upravnih postopkih. Takšna stališča so enotno podprta tako v pravni teoriji (gl. npr. Androjna, Kerševan, Upravno procesno pravo, GV Založba, str. 227) kot tudi v sodni praksi (npr. sodba in sklep Vrhovnega sodišča X Ips 353/2005 z dne 25. 9. 2008).

17Po povedanem je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

18Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je v zadevi sporna zgolj pravna presoja dejstev, ki med strankama postopka sicer niso sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

19Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.