UPRS Sodba I U 762/2021-28

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Izpodbijana odločba

1Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) je z izpodbijano odločbo (v nadaljevanju tudi Odločba) ugodil pritožbi prosilca A. A. (v nadaljevanju prosilec) in odpravil zavrnilni del (to je drugi odstavek izreka) sklepa B. (v nadaljevanju tožnik) št. ZDIJZ-2021-4, izhodni dokument št. 040-0001/2021/0033, z dne 31. 3. 2021 (v nadaljevanju Sklep). Tožniku je naložil, da v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve Odločbe prosilcu v elektronski obliki posreduje podatke iz prvega odstavka izreka Sklepa na način, da mu jih posreduje še z imeni in priimki javnih uslužbencev, na katere se nanašajo posredovani podatki o plači (vse 1. točka izreka Odločbe). IP je odločil, da posebni stroški postopka niso nastali (2. točka izreka).

2V obrazložitvi Odločbe je IP uvodoma pojasnil, da je tožnik s Sklepom delno zavrnil zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja (v nadaljevanju Zahteva) z dne 26. 1. 2021. Prosilec je zahteval poimenski seznam plač vseh zaposlenih pri tožniku za mesec december, in sicer ločeno za redno plačo, nadomestila, dodatke, delovno uspešnost, nadure, bonitete, stimulacije, dežurstvo in drugo. Tožnik je odločil, da se prosilcu zahtevani podatki posredujejo v elektronski obliki, vendar brez imen in priimkov javnih uslužbencev, na katere se nanašajo podatki o plači.

3V zvezi s tem je IP je presodil, da gre za imena in priimke javnih uslužbencev, ki so s tožnikom sklenili pogodbo o zaposlitvi, za opravljeno delo pa so prejeli plačilo iz javnih sredstev. To pomeni, da gre za podatke, ki so povezani tako z delovnim razmerjem javnega uslužbenca kot s porabo javnih sredstev, zato na podlagi prve alineje tretjega odstavka 6. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ) ne sodijo med varovane osebne podatke in ne predstavljajo izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pojasnil je, da je obdelava osebnih podatkov¹ v obravnavanem primeru zakonita, saj je potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov, v nadaljevanju SUVP)². Neposredna zakonska podlaga za njihovo posredovanje javnosti je namreč podana v šestem odstavku 38. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS).

4IP je pojasnil, da tudi iz njegove pretekle prakse izhaja stališče, da javni funkcionar oziroma javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Ob tem je tudi poudaril, da pri zahtevanih informacij v obravnavanem primeru ne gre za izjemo notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj so tako plače kot tudi sama delovna mesta v javnem sektorju določeni z zakonom, podzakonskimi predpisi in kolektivnimi pogodbami in kot taki niso del notranjega delovanja organa (v tem primeru tožnika). V zvezi s tožnikovim stališčem, da bi razkritje zahtevanih podatkov povzročilo motnje v njegovem notranjem delovanju je IP dodal, da se mora vsak, ki sklene pogodbo o zaposlitvi v javnem sektorju, že na podlagi samega zakona zavedati, da njegovi osebni podatki v določenem delu (na primer glede plače) ne bodo varovani. Presojo posega v pravice javnih uslužbencev in s tem povezano pravico do varstva osebnih podatkov je v okviru 38. člena ZSPJS in prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ opravil že zakonodajalec, ki je pretehtal, da ti osebni podatki zaradi varstva javnega interesa in nadzora nad porabo javnih sredstev niso varovani.

5Ocenil je, da v obravnavanem primeru ne more iti za zlorabo pravice po petem odstavku 5. člena ZDIJZ, saj prosilec pri tožniku ni vložil več zahtev, ampak eno samo, ki nima šikanoznega značaja, ni vložena iz nagajivosti, niti ni žaljiva do tožnika ali zaposlenih javnih uslužbencev. Glede vprašanja stranske udeležbe je IP poudaril, da je novela ZDIJZ-F v zakon dodala določbo a26.a člena, ki določa, da je stranka postopka z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja ali ponovno uporabo samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom (v obravnavani zadevi z 38. členom ZSPJS in prvo alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ) določeno, da so javni.

6Glede na navedeno je IP presodil, da je v tej zadevi podana podlaga za dostop do zahtevanih informacij. Pritožbi prosilca je zato ugodil, Sklep v zavrnilnem delu odpravil in sam odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka Odločbe (prvi odstavek 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP).

Povzetek tožbenih navedb

7Tožnik primarno navaja, da je bila prosilčeva pritožba nepopolna in nerazumljiva, saj ni bila podpisana skladno z določbo drugega odstavka 63. člena ZUP. Tožena stranka bi morala zato tožnika pred vsebinsko obravnavo pritožbe pozvati na odpravo pomanjkljivosti skladno s 67. členom ZUP. Ob sklicevanju na sodbi tega sodišča I U 1128/2017 z dne 30. 10. 2018 in I U 1788/2016 z dne 9. 10. 2019 toženi stranki očita, da bi morala ugotoviti, da je v obravnavanem primeru podana zloraba pravice po petem odstavku 5. člena ZDIJZ. V zvezi s tem tožnik zatrjuje, da je prosilec, ko je zahteval podatke o plačah vseh pri tožniku zaposlenih (to je več kot 8.500) očitno zasledoval šikanozen namen. Poleg tega prosilec pri tožniku sistematično vlaga večje število prekomernih zahtev, saj je 8. 3. 2021 že vložil zahtevo za dostop do vseh aktualnih soglasij zaposlenih pri tožniku, za delo izven matične ustanove. Številni članki in prispevki prosilca iz leta 2021, ki se nanašajo na plače in delo tožnikovih zaposlenih pa izkazujejo prosilčev očiten namen škodovati in žaliti tožnika. Omenjene članke tožnik povzema v tožbenih navedbah in jih prilaga k tožbi.

8Tožena stranka bi morala pravilno uporabiti tudi izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zahtevani podatki nedvomno predstavljajo dokument, ki je sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, njihovo razkritje pa bi povzročilo motnje pri delovanju in dejavnosti tožnika. Zaposleni bi bili deležni negativnih odzivov okolice in javnosti glede višine plače, kar bi negativno vplivalo na izvrševanje (izjemno pomembnih) delovnih nalog.

9Tožnik se sklicuje še na stališče sodbe Sodišča EU C-201/14 iz katere izhaja, da je potrebno določila Direktive 95/46/ES Evropskega parlamenta in Sveta o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov (v nadaljevanju Direktiva 95/46/ES) razlagati tako, da nasprotujejo nacionalnim ukrepom, kot so ti iz postopka o glavni stvari, ki javnemu organu države članice dopuščajo, da osebne podatke prenese na drug javni organ in da se ti naknadno obdelajo, ne da bi bili posamezniki, na katere se ti podatki nanašajo, obveščeni o tem prenosu in obdelavi. Tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zahteva povrnitev stroškov postopka.

Povzetek odgovora na tožbo

10Tožena stranka se v bistvenem sklicuje na svoje navedbe in stališča v izpodbijani odločbi. V zvezi s tožnikovimi tožbenimi navedbami najprej poudarja, da je upravičeno obravnavala pritožbo prosilca (vloženo po elektronski pošti) kot formalno popolno vlogo, saj jo je kot tako obravnaval tudi tožnik sam. Opozarja na 101. člen Uredbe o upravnem poslovanju (v nadaljevanju Uredba) v zvezi s sedmim odstavkom 63. člena ZUP, ki za postopke po določbah ZDIJZ in Zakona o medijih določa izjemo in sicer, da se lahko elektronske vloge vložijo tudi brez elektronskega podpisa, enakovrednega lastnoročnemu podpisu. V zvezi s tem se sklicuje še na prvi odstavek 3. člena Odloka o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in preprečevanje širjenja nalezljive bolezni COVID-19 v upravnih zadeva (v nadaljevanju Odlok). Poudarja tudi, da se ji ni pojavil dvom o identiteti pritožnika, zato ni bila dolžna postopati skladno z drugim odstavkom 101. člena Uredbe.

11V zvezi s tožnikovimi navedbami, da je prosilec zahteval podatke o plačah vseh 8.500 zaposlenih tožena stranka ob sklicevanju na sodno prakso naslovnega sodišča pojasnjuje, da zgolj velik obseg zahtevanih informacij ne more biti razlog za zavrnitev zahteve za dostop do informacij javnega značaja. Ravno tako tožnik ni dokazal, da bi bila priprava podatkov (ki sicer izhajajo iz njegovih evidenc, ki jih mora voditi skladno z določbami ZSPJS in Zakona o evidencah na področju dela in socialne varnosti, v nadaljevanju ZEPDSV) zanj nesorazmerno breme.

12Tožena stranka poudarja, da gre pri podatkih o bruto plačah javnih uslužbencev, vključno z imeni in priimki, za absolutno javne informacije javnega značaja. Opozarja, da iz sodbe I U 1816/2016 z dne 4. 10. 2017 izhaja, da za dostop do javnih podatkov, ki se nanašajo na javna sredstva in delovno razmerje javnega uslužbenca, ni relevanten namen prosilčeve zahteve. Meni, da ravnanja medijev, ki informacije zahtevajo za potrebe novinarskega poročanja o pomembni temi v javnem interesu (kot je tudi obravnavana), ni mogoče šteti za šikanozno. Tožena stranka še poudarja, da ta zadeva ni primerljiva z zadevo I U 1788/2016 z dne 9. 10. 2019, iz katere (med drugim) izhaja subjektivni odnos prosilca do organa. Tega pa tožnik v obravnavanem primeru ni zatrjeval.

13V zvezi s sodbo Sodišča EU C-201/14 tožena stranka izpostavlja, da je bila sprejeta pred uveljavitvijo SUVP, v času veljave Direktive 95/46/ES. Slednjo pa je SUVP razveljavila. Poleg navedenega se je sodba v zadevi C-201/14 nanašala na bistveno drugačno pravno in dejansko stanje kot v obravnavanem primeru. Šlo je namreč za izmenjavo osebnih podatkov med dvema državnima organoma, pri tem pa za njihovo obdelavo ni bilo pravne podlage. V tej zadevi 38. člen ZSPJS določa neposredno pravno podlago za prost dostop javnosti do zahtevanih podatkov. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

Pripravljalna vloga tožnika

14Tožnik v pripravljalni vlogi dodatno pojasnjuje svoja stališča iz tožbe.

15Prizadeta oseba s položajem stranke (prosilec) na tožbo ni odgovorila.

K točki I izreka:

16Tožba ni utemeljena.

17Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Sodišče se zato sklicuje na njene razloge (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju ZUS-1), v zvezi s tožbenimi navedbami pa pojasnjuje in dodaja naslednje.

18Med strankama ni sporno (1), da je tožnik javni zavod, (2) da je prosilec novinar, (3) da zahtevane informacije sodijo v tožnikovo delovno področje, (4) da z dokumentom iz katerega izhajajo navedene informacije razpolaga, saj ga je prosilcu po vložitvi Zahteve že posredoval, ampak brez imen in priimkov javnih uslužbencev. Sporno je vprašanje pravilne uporabe materialnega prava, in sicer ali bi moral tožnik prosilcu posredovati dokument, ki vsebuje vse zahtevane podatke, vključno z imeni in priimki javnih uslužbencev na katere se podatki nanašajo.

19Po presoji sodišča je tožena stranka pravilno ugotovila, da so zahtevani podatki javnih uslužbencev sicer osebni podatki, vendar je njihovo posredovanje in obdelava v tem primeru skladno s točko c) prvega odstavka 6. člena SUVP zakonita, saj je podana neposredna pravna podlaga v 38. členu ZSPJS. Ta v prvem odstavku določa, da so plače v javnem sektorju javne, pri čemer so javnosti dostopni podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost, razen dodatka za delovno dobo. Šesti odstavek 38. člena ZSPJS predpisuje, da so ne glede na določbo prvega odstavka tega člena javnosti po postopku, ki ga ureja ZDIJZ, dostopni individualni podatki o znesku celotne bruto plače vsakega javnega uslužbenca in vsakega funkcionarja brez zmanjšanja za morebitne odbitke iz naslova izvršbe, kreditov ali drugih osebnih obveznosti.

20Za obravnavano zadevo je ključna ugotovitev tožene stranke, da prosilec zahteva posredovanje dokumenta z informacijami, ki so povezane z delovnim razmerjem javnih uslužbencev, zaposlenih pri tožniku in s porabo javnih sredstev³. Na podlagi prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ se dostop do zahtevane informacije dovoli ne glede na določbe prvega odstavka tega člena, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.

21Ob upoštevanju navedene pravne podlage in sodbe Vrhovnega sodišča RS X Ips 252/2009 z dne 27. 8. 2009⁴ sodišče presoja, da je pravilna odločitev tožene stranke, da so zahtevani podatki⁵ (absolutno) javno dostopni. Ustaljena je tudi sodna praksa tega sodišča⁶, ki je zavzelo stališče, da so plače v javnem sektorju javne v smislu, da se lahko za vsakega javnega uslužbenca poimensko ve kakšno plačo ima, razen zakonsko določenih omejitev.

22Sodišče ocenjuje, da je neutemeljena tožbena navedba, da prosilčeva Zahteva predstavlja zlorabo pravice do informacij javnega značaja in da zasleduje šikanozni namen iz petega odstavka 5. člena⁷ ZDIJZ. Iz vsebine navedene določbe izhaja izjema od sicer prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 5. člena ZDIJZ, zato jo je treba razlagati restriktivno.⁸ Kar za obravnavano zadevo še toliko bolj velja, saj prosilec zahteva podatke, ki izhajajo iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Sodišče v zvezi s tem še pripominja, da je glede na ustaljeno sodno prakso naslovnega sodišča mogoče govoriti o zlorabi pravice ali pa o zahtevi šikanoznega značaja predvsem v odnosu prosilca do zavezanca, in sicer, če bi šlo na primer za zahteve, s katerimi bi želel prosilec organu škodovati z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij, ali če bi šlo za prekomerno zasipavanje zavezanca z delom in s tem oviranje pri opravljanju nalog in podobno⁹. Omenjen subjektiven odnos prosilca do organa izhaja tudi iz sodbe I U 1788/2016 z dne 9. 10. 2019, na katero se tožnik neutemeljeno sklicuje. V obravnavani zadevi obstoja takega odnosa namreč ni zatrjeval, zato navedena sodba za ta primer ni uporabljiva. Ob tem pa sodišče dodatno pojasnjuje, da je Zahtevo (označena kot priloga A5 sodnega spisa) podal novinar, zaradi izdelave članka o temi, ki je v javnem interesu, zato ne more biti šikanozna.

23Po presoji sodišča je tožena stranka pravilno ocenila vse okoliščine, zaradi katerih je tožniku naložila, da mora prosilcu posredovati zahtevani dokument tudi z osebnimi imeni in priimki javnih uslužbencev, na katere se nanašajo podatki o plači. Ob tem sodišče poudarja, da glede na to, da gre za podatke o porabi javnih sredstev in podatke, povezane z delovnim razmerjem javnih uslužbencev, skladno s prvo alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, tudi ni relevantno, ali bi lahko njihovo posredovanje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ)¹⁰. Sodišče v zvezi s tem zgolj pripominja, da morajo biti tudi sicer motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa konkretno izkazane, zato tožnikovo hipotetično navajanje morebitnih motenj, ki bi lahko nastale, nikakor ne bi zadostovalo za obstoj te izjeme.¹¹

24Neutemeljen je tudi tožbeni očitek, da je pritožba prosilca nepopolna in nerazumljiva, ker ni podpisana. Tožena stranka pravilno opozarja, da Uredba v 101. členu določa, da se elektronska vloga lahko vloži brez kvalificiranega elektronskega podpisa v postopkih z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja (1. točka prvega odstavka 101. člena)¹². Utemeljeno opozarja tudi na prvi odstavek 3. člena Odloka (veljavnega v času izdaje Odločbe), ki je predpisoval, da se lahko vloge v upravnem postopku vložijo po elektronski poti tudi brez varnega elektronskega podpisa s kvalificiranim potrdilom. Sodišče tako ocenjuje, da tožena stranka s tem, ko je prosilčevo pritožbo vsebinsko obravnavala, ni kršila pravil upravnega postopka.

25Po presoji sodišča sodba Sodišča EU C-201/14, na katero se tožnik sklicuje v zvezi z vprašanjem stranske udeležbe v postopku, za ta primer ni uporabljiva. Tožena stranka ima prav, ko opozarja, da se navedena sodba nanaša na razlago členov Direktive 95/46/ES, ki jo je razveljavila SUVP.¹³ Poleg tega je dejansko in pravno stanje bistveno drugačno, kot v obravnavani zadevi, saj je šlo za izmenjavo osebnih podatkov med državnima organoma, pri tem pa za njihovo obdelavo ni bilo pravne podlage. Sodišče še pripominja, da je tožena stranka že v izpodbijani odločbi pravilno pojasnila, da je novela ZDIJZ-F¹⁴ v poglavju 2.A (Posebna postopkovna pravila) zakona dodala določbo a26.a člena, ki predpisuje, da je stranka postopka z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja ali ponovno uporabo samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni. To pomeni, da javni uslužbenci na katere se zahtevani podatki nanašajo, s sodelovanjem v postopku svojega položaja ali interesa za nerazkritje navedenih podatkov (za katere je že zakonodajalec presodil, da je za njihovo razkritje podan javni interes) ne bi mogli zavarovati in izboljšati svojega pravnega položaja.¹⁵

26Sodišče je po ugotovitvi, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

27O zadevi je odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov brez glavne obravnave na podlagi prvega odstavka 279.a člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, saj sta se tako tožnik kot tožena stranka glavni obravnavi pisno odpovedala. Poleg tega je sodišče ocenilo, da relevantno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med strankama ni sporno. Sporna je le pravna presoja, ali dokument z vsemi zahtevanimi informacijami, vključno z imeni in priimki javnih uslužbencev predstavlja informacijo javnega značaja in ali ga mora tožnik zato posredovati prosilcu v zahtevanem obsegu. V takem primeru pa prvi odstavek 59. člena ZUS-1 sodišču daje izrecno pooblastilo, da lahko v zadevi odloči tudi brez glavne obravnave.

K točki II izreka:

28Tožnik je zahteval povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka krije svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

¹ Definicija v prvem odstavku 4. člena SUVP.
² Ki je v določenih delih zamenjala Zakon o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-1).
³ Tej ugotovitvi tožene stranke tožnik v tožbi ne ugovarja.
⁴ Na katero se je sklicevala tudi tožena stranka v izpodbijani odločbi.
⁵ To so podatki o izplačanih bruto plačah, skupaj z imenom in priimkom javnega uslužbenca.
⁶ Primerjaj sodbo Upravnega sodišča RS II U 157/2021 z dne 28. 7. 2023 (20. točka obrazložitve), I U 108/2021 z dne 15. 2. 2022 (23. točka obrazložitve), I U 1847/2021 z dne 24. 8. 2022 (10. točka obrazložitve), I U 1128/2017 z dne 30. 10. 2018 (11. točka obrazložitve).
⁷ Ta se glasi: "Organ lahko prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja."
⁸ Primerjaj sodbo Upravnega sodišča I U 1816/2016 z dne 4. 10. 2017 (14. točka obrazložitve) in I U 108/2021 z dne 15. 2. 2021 (29. točka obrazložitve).
⁹ Enako sodba Upravnega sodišča RS I U 1128/2017 z dne 30. 10. 2018 (11. točka obrazložitve), na katero se tožnik neutemeljeno sklicuje v potrditev svojih navedb.
¹⁰ Enako tudi sodba Upravnega sodišča II U 157/2021 z dne 28. 7. 2023 (23. točka obrazložitve).
¹¹ Enako tudi sodba Upravnega sodišča I U 1847/2021 z dne 24. 8. 2022 ( 14. točka obrazložitve).
¹² Enako tudi sodba Upravnega sodišča I U 1847/2021 z dne 24. 8. 2022 ( 12. točka obrazložitve).
¹³ Ta je že veljala v času odločanja tožene stranke, zato je tožena stranka pravilno upoštevala njene določbe in ne določbe razveljavljene Direktive 95/46/ES.
¹⁴ Ur. l. RS št. 7/2018 z dne 7. 2. 2018.
¹⁵ Enako tudi sodba Upravnega sodišča RS I U 108/2021 z dne 15. 2. 2022 (27. točka obrazložitve).