UPRS Sodba in sklep I U 1474/2023-13

I. Tožbi se ugodi in se sklep Urada Vlade Republike Slovenije za oskrbo in integracijo migrantov številka 2142-126/2023/4 (UOIM1-04) z dne 11. 10. 2023, odpravi.

II. Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi tako, da se do pravnomočne odločitve pristojnega sodišča v tem upravnem sporu preneha izvajati omejitev gibanja po sklepu Urada Vlade Republike Slovenije za oskrbo in integracijo migrantov številka 2142-126/2023/4 (UOIM1-04) z dne 11. 10. 2023.

Izpodbijani sklep

1Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka omejila tožnikovo gibanje zaradi obstoja razlogov po četrti alineji prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1), ker je to nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda (1. točka izreka). Sklenila je še, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce, od 9. 10. 2023 od 12:30 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 9. 1. 2024 do 12:30 ure, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2Iz obrazložitve je uvodoma razvidno, da je socialna služba 9. 10. 2023 obvestila toženo stranko o tožnikovih kršitvah Uredbe o hišnem redu azilnega doma (v nadaljevanju Uredba), ki vnašajo nemir med tamkajšnje zaposlene in nastanjene.

3V nadaljevanju se tožena stranka sklicuje na poročilo varnostne službe z dne 15. 10. 2023, iz katerega izhaja, da je tožnik na ... oddelku azilnega doma kadil cigareto, kljub temu da je to po Uredbi prepovedano. Varnostnik ga je v angleščini opozoril na kršitev hišnega reda, česar tožnik ni upošteval. Zato mu je varnostnik ustno odredil, naj takoj preneha s kajenjem, sicer bo obvestil policijo. Ker je tožnik kljub temu nadaljeval s kajenjem, je varnostnik poklical vodjo izmene, prijel tožnika za roko nad komolcem in ga usmeril proti izhodu oddelka. Tožnik se je upiral in razburjal, zato je varnostnik na pomoč poklical ostale sostanovalce. Pristopilo jih je vsaj dvajset, nato je varnostnik izvedel strokovni prijem zvijanja roke na hrbet. Tožnik je začel kričati in žaliti varnostnika, da mu je zlomil roko. O dogodku sta bila obveščena medicinska sestra azilnega doma in policija.

4Iz poročila varnostne službe je prav tako razvidno, da je bil tožnik 5. 10. 2023 ob 21.30 uri vpleten v pretep s prosilcem A. A. Čeprav je varnostnik tožniku izrekel ustno opozorilo, je ta ponovno napadel navedenega prosilca. Varnostnik je uporabil fizično silo razdvajanja, vendar tožnik ni upošteval navodil varnostnika in se umiril, zato ga je varnostnik prijel za nadlaket leve roke in mu ponovno izrekel ustno odredbo, sicer bo uporabljena fizična sila. Tožnik je bil agresiven z brcanjem in se poskušal vreči po tleh. Dva varnostnika sta ga prijela za noge, kljub temu se je tožnik upiral z vso silo telesa in udaril varnostnika po obrazu. Do prihoda policije je bil tožnik pridržan.

5Po poizvedbi na policiji je bilo ugotovljeno, da je tožnika v letu 2023 v prostorih azilnega doma trikrat obravnavala policija (dvakrat 5. 10. ter enkrat 6. 10.) in mu izdala plačilne naloge zaradi kršitev določil Zakona o varstvu javnega reda in miru.

6Glede na navedeno je tožnik večkrat kršil 10. in 11. člen Uredbe ter z neupoštevanjem hišnega reda nadaljeval kljub opozorilom socialnih delavcev, s čimer ni ogrožal le sebe, ampak tudi ostale v azilnem domu. Pri tem ni šlo za enkratno kršitev hišnega reda, ampak za ponavljajoča se dejanja, zaradi česar ga je obravnavala tudi policija.

7Zaradi ogrožanja osebne in premoženjske varnosti ter drugih primerljivih razlogov javnega reda, je tožena stranka tožniku 9. 10. 2023 ustno za zapisnik izrekla ukrep omejitve gibanja na Center za tujce, pred tem pa ga seznanila z očitanimi dejanji in mu dala možnost izjave. V zvezi s poročilom varnostne službe z dne 5. 10. 2023 je tožnik pojasnil, da je bil živčen, ker so mu ukradli 100 EUR, in da so ga varnostniki vklenili ter reševalci odpeljali v bolnišnico, saj je bil slaboten in živčen. V zvezi s poročilom varnostne službe z dne 5. 10. 2023 pa je navedel, da je tepel samega sebe ter da mu je A. A. ukradel denarnico in ga udaril pred varnostniki, ki ga niso razumeli (govoril je arabsko), zato je začel vpiti. Uradna oseba je tožnika seznanila tudi z dogodkom 7. 10. 2023, ko naj bi s hodnika, ki ga je čistil, ukradel sostanovalčev nahrbtnik. Tožnik je pojasnil, da pri čiščenju najde veliko denarnic, ki pa jih ne ukrade, ampak le pospravi.

8Tožnik je vsa očitana dejanja delno priznal. Pravila hišnega reda je kršil kljub temu, da jih je dobro poznal. Večkrat je bil opozorjen na možnost izreka ukrepa omejitve gibanja v primeru nadaljevanja in stopnjevanja kršitev hišnega reda. S svojim obnašanjem je vnašal nemir v življenje v azilnem domu in pri tem ni ogrožal le sebe, ampak tudi ostale sostanovalce.

9Tožena stranka je preverjala tudi učinkovitost ukrepa v primeru omejitve tožnikovega gibanja na območje azilnega doma. Po njenem mnenju obstaja utemeljen sum, da bi tožnik, če mu gibanje ne bi bilo omejeno na Center za tujce, nadaljeval s kršitvami, saj bi bil nastanjen v istih prostorih z enakim hišnim redom. Vsa opozorila varnostnikov in celo posredovanje policije namreč niso pripomogli k izboljšanju njegovega vedenja. Poleg tega se azilni dom in njegove izpostave v zadnjem času soočajo s povečanim pritokom migrantov, preselitev na drugo lokacijo pa ni možna. Zmogljivost Centra za tujce v Postojni je do 220 mest, pri čemer je bilo na današnji dan nastanjenih 19 tujcev, od tega 4 prosilci za mednarodno zaščito in 1 vlagatelja namere. Ob takih okoliščinah bi bil ukrep pridržanja na območje azilnega doma neučinkovit.

Tožnikove trditve

10Zoper izpodbijani sklep je tožnik vložil tožbo iz razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Predlagal je njegovo odpravo, podrejeno tudi vrnitev zadeve v ponoven postopek.

11Iz tožbenih trditev je razvidno, da je bila tožniku kršena pravica do izjave, saj mu ni bilo omogočeno predlaganje prič. Tožnik ne razume, zakaj je prišlo do varnostnikovega stopnjevanja nasilja in poudarja, da ne razume angleščine, v kateri mu je varnostnik dajal navodila. Meni, da bi se lahko nesoglasja, ko gre za lažje kršitve hišnega reda, kot je kajenje cigarete, razrešila na mirnejši način.

12Tožnik še opozarja, da obravnavani ukrep ni bil nujno potreben, razumen in sorazmeren ter da iz razlogov izpodbijanega sklepa ni razvidno, kako je tožena stranka napolnila nedoločen pravni pojem "nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda". Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ne izhaja, ali gre v tožnikovem primeru za lažje ali težje kršitve hišnega reda Azilnega doma v smislu 82. a člena ZMZ-1. Šele v primeru, ko bi bila ob navedbi zakonske določbe jasno opredeljena tudi teža domnevnih tožnikovih kršitev, bi bila možna presoja sorazmernosti izrečenega ukrepa z vidika 82. b člena ZMZ-1.

13V okviru zahteve za izdajo začasne odredbe je tožnik navedel, da se v Centru za tujce slabo počuti in s težavo prenaša omejitev osebne svobode. S tem je kršena njegova pravica iz prvega odstavka 19. člena Ustave, kar že samo po sebi zadošča za nastanek težko popravljive škode. Zato predlaga, da sodišče izda začasno odredbo, s katero bo do pravnomočne odločbe stanje uredilo tako, da mora tožena stranka takoj po prejemu sodne odločbe prenehati izvajati obravnavani ukrep.

Trditve tožene stranke

14V odgovoru na tožbo se tožena stranka ne strinja s tožbenim ugovorom glede nesorazmernosti izrečenega ukrepa. Kršitve hišnega reda v azilnem domu, ki vključujejo nespoštljivo vedenje do zaposlenih in sostanovalcev ter nasilen odnos do sostanovalcev, so resna grožnja, ki opravičuje tak ukrep. Azilni dom se v zadnjem času sooča s povečanim pritokom migrantov, zato tožniku ni bilo možno zagotoviti posebnega prostora in mu na ta način omejiti gibanja, v Centru za tujce pa je na razpolago dovolj mest. Ob sklicevanju na obrazložitev izpodbijanega sklepa tožena stranka prereka tudi ostale tožnikove navedbe.

Presoja tožbe

15V dokaznem postopku je sodišče pregledalo listine spise, ki se nanašajo na zadevo, jih v soglasju s strankama štelo za prebrane in s tem povezanih listin ni posebej naštevalo. Poleg tega je zaslišalo tožnika.

K I. točki izreka:

16Tožba je utemeljena.

17Izpodbijani sklep temelji na stališču, da so podani razlogi za odreditev ukrepa omejitve tožnikovega gibanja iz četrte alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Na tej pravni podlagi lahko pristojni organ odredi prosilcu ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma ali v skladu z drugim odstavkom 84. člena ZMZ-1 na območje Centra za tujce, med drugim ko je to nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda; drugi primerljivi razlogi javnega reda se razumejo kot tisti, ki predstavljajo resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo temeljnemu interesu države (četrta alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1).¹

18Iz neprerekanih tožbenih navedb je razvidno, da je bilo z obravnavanim ukrepom poseženo v tožnikovo ustavno pravico do osebne svobode, kar je tožnik trdil tudi v svoji izpovedi na glavni obravnavi, da je v Centru za tujce zaprt in da lahko gre le na igrišče znotraj centra. To po presoji sodišča pomeni, da sporni ukrep po svojih značilnostih ustreza odvzemu prostosti, zato je treba presoditi, ali je nevarnost, ki jo tožnik pomeni za varstvo osebne in premoženjske varnosti, vsaj enaka teži posega, ki ga tak ukrep pomeni za njegovo pravico do svobode.²

19Poseg v prosilčevo osebno svobodo v skladu z navedeno določbo je namreč mogoč le na podlagi konkretnih dejstev in okoliščin, ki utemeljujejo obstoj navedenih razlogov varstva osebne in premoženjske varnosti. Pri tem ne gre za vzpostavljanje dokaznega standarda, po katerem mora biti onkraj vsakršnega dvoma, da je tožnik storil dejanje ogrožanja življenja in premoženja z vidika obstoja kaznivega dejanja ali prekrška, ampak morajo biti dejstva (in okoliščine) dovolj konkretna, da je na njihovi podlagi mogoče oceniti resnost varnostnega tveganja, ki ga za osebno in premoženjsko varnost pomeni prosilec. Zadošča objektivno dejstvo, da je prosilec taka dejanja storil in je za preprečitev nadaljevanja teh dejanj treba nujno izreči najstrožji ukrep omejitve gibanja na Center za tujce (pridržanje).

20Ob upoštevanju navedenih izhodišč je v obravnavani zadevi sporna sorazmernost izrečenega ukrepa.

21V zvezi s tem sodišče pojasnjuje, da je zakonska dikcija "nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda" nedoločen pravni pojem, ki ga mora upravni organ vsebinsko napolniti v vsakem konkretnem primeru. Vrhovno sodišče je že sprejelo stališče, da lahko sodišče glede na svojo funkcijo zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic v navedeno poseže samo, če je pri tem uprava prestopila meje dovoljenega, torej prekoračila zakonski okvir razlage takega nedoločenega pravnega pojma.³ Ob takih okoliščinah je vsebinska napolnitev pravnega standarda iz navedene zakonske dikcije primarno prepuščena organu, ki odloča o izdaji sklepa o omejitvi gibanja prosilcu za mednarodno zaščito, ta pa mora svojo odločitev posebej obrazložiti.

22Po presoji sodišča razlaga navedenega nedoločenega pravnega pojma, ki jo je v obravnavani zadevi sprejela tožena stranka, presega možne okvire razlage, ki jo dopuščajo ustaljene metode razlage prava. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa namreč ni razvidno, ali je tožena stranka zatrjevane kršitve pravil bivanja v azilnem domu opredelila kot lažje ali težje v smislu 82.a člena ZMZ-1. Šele v primeru, ko bi bila z navedbo zakonske določbe⁴ jasno opredeljena teža tožnikovih kršitev, bi bila možna presoja sorazmernosti izrečenega ukrepa z vidika 82.b člena ZMZ-1. Skladno z njegovim drugim odstavkom se namreč lahko osebo, ko gre za težje kršitve iz tretje, devete in dvanajste alineje tretjega odstavka 82.a člena ZMZ-1, za največ tri dni nastani v posebni, ločeni sobi, ki je v sprejemnih prostorih azilnega doma, pri čemer se upošteva individualne okoliščine ter sorazmernost kršitve in ukrepa. Iz tretjega odstavka navedenega člena pa je razvidno, da se za težje kršitve iz prve, druge, četrte, pete, šeste, sedme, desete in enajste alineje tretjega odstavka 82.a člena ZMZ-1 izreče ukrep preselitve na drugo nastanitveno lokacijo, torej tudi v Center za tujce po drugem odstavku 84. člena ZMZ-1.

23Glede na navedeno iz razlogov izpodbijanega sklepa niso razvidne vsebinske okoliščine, na podlagi katerih je tožena stranka presojala nujnost in sorazmernost tožnikovega pridržanja. Zato izpodbijani sklep nima vseh sestavin odločbe po 214. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP)⁵, ob takem stanju stvari pa je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

24Po obrazloženem je sodišče zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in kršitev pravil postopka izpodbijano odločitev na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo.

K II. točki izreka:

25ZMZ-1 glede začasnih odredb nima posebnih določb, določa le, da ima prosilec zoper sklep o omejitvi gibanja v treh dneh po njegovi vročitvi pravico do vložitve tožbe na upravno sodišče, pri čemer mora sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi odločiti v treh delovnih dneh (sedmi odstavek 84. člena ZMZ-1). Zato veljajo glede izdaje začasne odredbe v postopkih, vodenih po ZMZ-1, splošna pravila ZUS-1.

26Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

27Zakon ne določa, kakšno škodo je mogoče šteti za težko popravljivo v smislu navedene zakonske določbe in gre za nedoločen pravni pojem, vendar pa mora biti glede na ustaljeno upravno sodno prakso Vrhovnega sodišča taka škoda resna, tožniku mora neposredno groziti, začasno pa jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta. Izdaja začasne odredbe je namenjena povečanju učinkovitosti sodnega varstva, ker zakonska ureditev ne predvideva suspenzivnega učinka izpodbojne tožbe v upravnem sporu.

28Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zato že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in obliko ter obseg škode, pojasniti in s stopnjo verjetnosti izkazati, zakaj je ta škoda zanj težko popravljiva, za vse navedeno pa predložiti tudi dokaze.

29Tožnik utemeljuje težko popravljivo škodo s slabim počutjem v Centru za tujce in sklicevanjem na drugi pododstavek tretjega odstavka 9. člena Recepcijske direktive II⁶, ⁷. Meni, da mu je z nezakonitim odvzemom prostosti kršena pravica do osebne svobode iz prvega odstavka 19. člena Ustave in 6. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, kar že samo po sebi pomeni težko oziroma nepopravljivo škodo.

30V obravnavani zadevi je tožnik vložil tožbo zoper sklep o omejitvi gibanja po četrti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. V takem primeru pa izdaja začasne odredbe ne more temeljiti na samem dejstvu odvzema prostosti, temveč na obstoju težko popravljive škode, ki bi zaradi njega oziroma v povezavi z njim lahko nastala, še preden bi pristojno sodišče v upravnem sporu pravnomočno presodilo, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita. Navedena težko popravljiva škoda pa bi morala pretehtati nad potrebnim varstvom javnega interesa, da bi bilo začasno odredbo mogoče izdati, kar je treba ugotoviti v vsakem primeru posebej.⁸

31Po presoji sodišča je potrebnost izdaje predlagane začasne odredbe v obravnavani zadevi izkazana vsaj s stopnjo verjetnosti že zato, ker tožena stranka ni substancirano prerekala tožbenih navedb glede težko popravljive škode, zaradi česar se štejejo za priznane in jih ni treba dokazovati (214. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1)⁹. Poleg tega ni navedla nobenega dejstva, ki bi lahko ustrezno utemeljil prevladujoč javni interes oziroma drugo prizadetost javne koristi, ki bi bila nesorazmerno prizadeta z izdajo začasne odredbe.¹⁰

32Glede na navedeno, ko je tožnik izkazal, da mu bo s takojšnjo izvršitvijo izpodbijanega sklepa nastala škoda, ki bo težko popravljiva, tožena stranka pa ne, da bo z začasnim zadržanjem izvršitve nesorazmerno prizadeta javna korist, je sodišče ugodilo zahtevi za izdajo začasne odredbe tako, da se do pravnomočne odločitev v tem upravnem sporu začasno zadrži izvršitev izpodbijanega sklepa.

¹ Sodišče Evropske unije je v zvezi z enako določbo točke e tretjega odstavka 8. člena Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta že presodilo, da ni v nasprotju s 6. členom Listine, ki ureja pravico do osebne svobode in ustreza pravici do osebne svobode iz 5. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (zadeva C-601/15, J. N. proti Staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie).
² Prav tam, 69. točka obrazložitve.
³ Sklep Vrhovnega sodišča I Up 59/2019 z dne 9. 10. 2019.
⁴ Obrazložitev izpodbijanega sklepa mora skladno s četrto točko prvega odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku obsegati tudi navedbo določb predpisov, na katere se opira sklep.
⁵ Ob upoštevanju prejšnje opombe mora obrazložitev upravne odločbe v skladu z navedeno določbo obsegati tudi navedbo o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov in razloge, ki jih glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, kakor tudi razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku.
⁶ Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev).
⁷ Glasi se: "Kadar se v okviru sodnega pregleda izkaže, da je pridržanje nezakonito, se zadevnega prosilca nemudoma izpusti."
⁸ Sklep Vrhovnega sodišča I Up 209/2022 z dne 16. 11. 2022.
⁹ Za oporekanje tako ne zadošča pavšalna izjava, da se "nasprotuje vsem navedbam, razen tistim, ki jih izrecno priznava" (glej na primer sodbo Višjega sodišča v Kopru I Cp 64/2007 z dne 23. 5. 2007).
¹⁰ Takšno stališče je Vrhovno sodišče sprejelo v zadevi I Up 109/2022 z dne 8. 6. 2022 (19. točka obrazložitve).