UPRS Sodba III U 163/2020-8

I. Tožbi se ugodi, sklep Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje, št. 11065-40665/2020-2 z dne 7. 5. 2020, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Škofijska gimnazija Vipava (v nadaljevanju tožeča stranka) je na podlagi Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (v nadaljevanju ZIUZEOP) dne 6. 5. 2020 pri Zavodu Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) vložila vlogo za povračilo izplačanih nadomestil plač delavcem, napotenih na začasno čakanje na delo, in sicer za A. A., B. B., C. C., Č. Č. in D. D.

2Prvostopenjski organ je s sklepom št. 11065-40665/2020-2 z dne 7. 5. 2020 (v nadaljevanju izpodbijani sklep) vlogo tožeče stranke zavrgel. V obrazložitvi svoje odločitve je navedel, da iz te vloge izhaja, da je tožeča stranka neposredni ali posredni porabnik proračuna Republike Slovenije oziroma proračuna občine in da je bil delež financiranja iz proračuna v letu 2019 višji od 70 %. Navedel je še, da gredo po prvem odstavku 113. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) stroški postopka v breme tistega, na zahtevo katerega se je postopek začel, da pa stroški v zvezi z izdajo izpodbijanega sklepa niso nastali.

3Tožeča stranka je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z odločbo št. 11008-305/2020-2 z dne 6. 7. 2020 zavrnilo. Po tem, ko je drugostopenjski organ v obrazložitvi povzel vsebino izpodbijanega sklepa in pritožbe, ugotavlja, da je prvostopenjski organ ugotovil bistvena dejstva, od katerih je odvisna odločitev v zadevi in odločil na podlagi pravilno uporabljenega materialnega prava. V nadaljevanju citira določbo 22. člena ZIUZEOP, ki določa pogoje, pod katerimi lahko vsak delodajalec v Republiki Sloveniji uveljavlja pravico do ukrepa povračila izplačanih nadomestil plač delavcem pri delodajalcih, ki jim začasno ne morejo zagotavljati dela zaradi posledic epidemije. Ugotavlja, da je tožeča stranka v vlogi navedla, da je delež financiranja iz javnih virov v letu 2019 znašal 100 % in pojasnjuje, da prvostopenjski organ v postopku ugotavlja delež prihodkov iz javnih virov, ne pa delež financiranja posameznih zaposlenih, ki ga izvaja Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport, kot to zmotno navaja tožeča stranka. Pogoji, ki jih določa 22. člen ZIUZEOP, so jasni in vežejo delodajalca kot pravno osebo, pri tem pa je pomembno financiranje v letu 2019 in ne bodoče financiranje iz javnih sredstev. Drugostopenjski organ zato zaključuje, da je odločitev prvostopenjskega organa utemeljena.

4Tožeča stranka je 22. 8. 2020 zoper izpodbijani sklep vložila tožbo pri Delovnem in socialnem sodišču v Ljubljani. To sodišče je s sklepom VII Ps 639/2020 z dne 17. 8. 2020 ugotovilo, da ni stvarno pristojno za odločanje v zadevi ter tožbo odstopilo Upravnemu sodišču v pristojno odločanje.

5Tožeča stranka v tožbi navaja, da je 23. 3. 2020 zaradi epidemije Covid-19 in s tem povezanim neizvajanjem dejavnosti napotila na čakanje na delo od doma tudi tri kuharje in dve kuharski pomočnici. Njihove plače se financirajo preko oskrbnin, ki jih plačujejo starši. Dijakom se zaračuna 220,00 EUR oskrbnine na mesec, od nje pa se odštejejo dnevi, ko je dijak upravičeno odsoten. Višina oskrbnine se deli na tri dele, in sicer 83,60 EUR za stroške nakupa prehrane dijaka, 70,80 EUR za stroške povezane s prehrano in 65,60 EUR za nastanitev. Valorizacija stroškov obsega osebne prejemke kuhinjskega osebja; krijejo se bruto plače, prispevki delodajalca, regres za letni dopust, premija KAD, nadomestilo za prevoz in prehrano, delovne obleke ter zdravniški pregledi.

6Tožeča stranka je za del marca, in sicer od razglasitve epidemije do konca tega meseca, ter za celoten april, ko dijakom ni zaračunavala oskrbnin za pokrivanje plač kuharjev in kuhinjskih pomočnic, prejela nakazilo od Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju tudi ministrstvo), s katerim je bil krit izpad prihodkov iz naslova oskrbnin v obsegu stroškov nastanitev za dijake ter stroškov povezanih s prehrano. To kritje izpada prihodkov je vključevalo 80 % stroškov za nadomestila plač delavcem v kuhinji, ki so bili na čakanju na delo. O tem kritju stroškov je ministrstvo tožečo stranko seznanilo z okrožnico št. 410-15/2020/11 z dne 24. 4. 2020 ter njeno dopolnitvijo z dne 4. 5. 2020. Iz okrožnice je razvidno, da so prihodki od oskrbnin, ki jih plačujejo starši dijakov, nejavni vir iz naslova opravljanja javne službe. Ker dijaki tudi v maju niso bili prisotni v dijaškem domu, tožeča stranka za ta mesec ni prejela nobenih prihodkov, niti od staršev dijakov niti od ministrstva, je pa Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport v dopolnitvi okrožnice z dne 4. 5. 2020 pojasnilo, da so po spremenjenem 94. členu ZIUZEOP do povrnitve sredstev za plače delavcem na začasnem čakanju na delo upravičeni državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in posredni proračunski uporabniki. Ker tožeča stranka sodi med zasebne zavode, od 1. 5. 2020 dalje zato ni bila več upravičena do kritja stroškov nadomestila plač zaradi neizvajanja javnih storitev na podlagi 94. člena ZIUZEOP, pač pa je lahko sredstva uveljavljala pri prvostopenjskem organu na podlagi 22. člena istega zakona.

7Tožeča stranka je pri prvostopenjskem organu pravočasno vložila vlogo, vendar pa si je napačno razlagala obvezen podatek "delež financiranja iz proračuna RS v letu 2019" in je zato kot ta delež napačno vpisala 100 %, čeprav je delež za kuharje in kuhinjski pomočnici znašal 0 %. S tem namenom namreč tožeča stranka iz proračuna ni prejela nobenih sredstev. Je pa tožeča stranka v vlogi navedla, da ni neposredni ali posredni porabnik proračuna RS oziroma proračuna občine, katerih delež prihodkov iz proračuna bi bil v letu 2019 višji od 70 %.

8Tožena stranka je vlogo tožeče stranke zavrgla. Po prepričanju tožeče stranke je ta sklep nezakonit iz več razlogov. Tožena stranka vloge ne bi smela zavreči, saj za to niso obstajali zakonsko utemeljeni razlogi. Določbe ZUP o tem, kdaj se vloga zavrže, so jasne, vsekakor pa se tičejo postopka. Izpodbijani sklep o tem nima razlogov, pa tudi sicer obrazložitev nima sestavin, ki jih zahteva 214. člen ZUP in zato odločitve ni mogoče preizkusiti. Izpodbijana odločba je zato že iz teh razlogov nezakonita. Drugostopenjski organ v odločbi tudi ugotavlja, da je tožeča stranka v vlogi navedla, da je delež financiranja iz javnih virov v letu 2019 znašal 100 %, da pa je prvostopenjski organ ugotovil delež prihodkov iz javnih virov v letu 2019, ki ga je prejel delodajalec in ne delež financiranja po posameznih zaposlenih, ki ga izvaja Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport. Takega pojasnila, kot ga je podal drugostopenjski organ, pa ni v izpodbijani odločbi.

9Tožeča stranka meni, da je tožena stranka v postopku kršila pravila postopka in napačno ter nepopolno ugotovila dejansko stanje, poleg tega pa tudi napačno uporabila materialni predpis. Sodišču predlaga, naj izpodbijano in drugostopenjsko odločbo odpravi, tožena stranka pa naj ji povrne stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

10Tožena stranka je sodišču predložila upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

K točki I izreka:

11Tožba je utemeljena.

12Tožeča stranka s tožbo izpodbija tako prvostopenjski sklep kot tudi drugostopenjsko odločbo, četudi z drugostopenjsko odločbo tožena stranka ni vsebinsko odločala v zadevi, pač pa je pritožbo tožeče stranke zavrnila in potrdila odločitev prvostopenjskega organa. Sodišče pojasnjuje, da je upravni spor zoper drugostopenjski upravni akt dopusten samo v primeru, če je pritožbeni organ v pritožbenem postopku vsebinsko spremenil odločitev prvostopenjskega organa in sam odločil o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Odločba drugostopenjskega organa, s katero ta zavrne pritožbo in vsebinsko ne poseže v odločitev prvostopenjskega organa, pa ni odločitev o materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, ampak odločitev o neutemeljenosti pravnega sredstva. Takšna odločba zato ni predmet presojanja v upravnem sporu.¹ Ker je v predmetni zadevi drugostopenjski organ zavrnil pritožbo in ni posegel v odločitev prvostopenjskega organa, je sodišče v izreku te sodbe odločilo le o izpodbijanem, torej prvostopenjskemu sklepu.

13Tožena stranka je vlogo tožeče stranke, ki jo je vložila na podlagi 22. člena ZIUZEOP, z izpodbijanim sklepom zavrgla, vendar pa nista niti prvostopenjski niti drugostopenjski organ pojasnila, na kakšni materialni podlagi je bila sprejeta taka odločitev. Sodišče zato soglaša s tožečo stranko, da obrazložitev izpodbijanega sklepa ni taka, kot jo zahteva določba 214. člena ZUP. Po tej določbi mora obrazložitev odločbe upravnega organa (torej tudi obrazložitev sklepa) obsegati: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo; in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev sprejete odločitve ne sledi tej zakonski določbi, je ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka.

14Po določbi prvega odstavka 129. člena ZUP pristojni organ v upravnem postopku po prejemu vloge oziroma zahteve, to najprej preizkusi in jo s sklepom zavrže: 1) če zadeva, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva; 2) če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka; 3) če zahteva ni bila vložena v predpisanem roku; 4) če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti. Enako ravna tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo. Vlogo upravni organ zavrže tudi takrat, če je ta nepopolna ali nerazumljiva, pa vlagatelj kljub pozivu upravnega organa naj te pomanjkljivosti odpravi, tega ne stori.

15Sodišče ugotavlja, da tožena stranka ne navaja, da je vlogo tožeče stranke zavrgla iz razlogov, navedenih v prvem odstavku 129. člena ZUP, prav tako ji ne očita, da naj bi bila njena vloga nepopolna ali nerazumljiva. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa in drugostopenjske odločbe je mogoče smiselno razumeti, da tožena stranka tožeči stranki očita, da ne izpolnjuje pogoja iz 1. alineje prvega odstavka 22. člena ZIUZEOP, po kateri lahko pravico do ukrepa iz prvega odstavka 21. člena tega zakona, to je pravico do povračila izplačanih nadomestil plač delavcem pri delodajalcih, ki jim začasno ne morejo zagotavljati dela zaradi posledic epidemije, uveljavlja tisti delodajalec, ki je (med drugim) neposredni ali posredni uporabnik proračuna Republike Slovenije oziroma proračuna občine, katerega delež prihodkov iz javnih virov je bil v letu 2019 višji od 70 %. Stališče tožene stranke, da tožeča stranka tega pogoja ne izpolnjuje, ne pomeni, da njena vloga ne izpolnjuje procesnih predpostavk za obravnavo (kar bi narekovalo zavrženje vloge), pač pa, da ne izpolnjuje vsebinskih pogojev za pridobitev povračila izplačanih nadomestil plač delavcem, ki so bili zaradi epidemije na začasnem čakanju na delo. Taka, torej vsebinska presoja, pa od upravnega organa zahteva, da stranko pred sprejemom odločitve seznani s svojimi ugotovitvami ter da ji da možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo in zato svoje odločitve ne more opreti na dejstva, glede katerih stranki ni bila dana možnost, da se o njih izjavi, razen v primerih, določenih z zakonom (prvi in drugi odstavek 9. člena ZUP). Enako to velja tudi, če drugostopenjski organ spremeni ali dopolni razloge za odločitev, ki jih je v svoji odločbi utemeljil prvostopenjski organ. Stranka pa se lahko o dejstvih in okoliščinah izjavi le v primeru, če se seznani z vsemi pravno relevantnimi dejstvi, na podlagi katerih organ sprejme svojo odločitev ter če ima možnost razbrati, v kakšnem smislu bo določeno dejstvo pravno relevantno. Možnost izjave zato pomeni pravico stranke, da navede vsa dejstva, ki lahko prispevajo k njenemu uspehu v postopku, kar pa lahko izkoristi le, če sta izpolnjena dva pogoja: če ve, v kakšnem kontekstu bodo dejstva uporabljena in če ve, kakšne dodatne okoliščine bi lahko v zvezi z njimi navedla, kar vse pa se ne nanaša le na dejanske, temveč tudi na pravne vidike zadeve.²

16Glede na vse ugotovljene procesne kršitve, kot so opisane v prejšnjih odstavkih, je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, v katerem bo morala tožena stranka upoštevati pravno mnenje sodišča, ki se tiče postopka (peti odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovljenem postopku mora tožena stranka, če bo odločila, da vloga tožene stranke ne izpolnjuje formalnih (procesnih) pogojev za njeno obravnavo, to utemeljiti in tudi navesti pravno podlago za tako odločitev. Če pa bo presodila, da vloga tožeče stranke izpolnjuje formalne pogoje, bo morala o njej odločiti po vsebini, in, kolikor bo menila, da tožeča stranka ne izpolnjuje pogojev za povračilo izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo po ZIUZEOP, s svojimi stališči najprej tožečo stranko seznaniti in ji dati možnost, da se o vseh ugotovljenih dejstvih in okoliščinah izjavi. Šele po tem bo lahko tožena stranka sprejela odločitev, ki jo bo morala v obrazložitvi utemeljiti, pojasniti pravne in dejanske razloge zanjo in se opredeliti tudi do stališč tožeče stranke. Enako bo moral ravnati tudi drugostopenjski organ, če bo v primeru morebitne pritožbe sprejel vsebinsko drugačna ali dopolnjena stališča kot prvostopenjski organ.

17Sodišče je odločitev v zadevi sprejelo, ne da bi razpisalo glavno obravnavo, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec, ki bi imel nasprotni interes (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K točki II izreka:

18Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, je tožeča stranka po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, tožnika pa je zastopal odvetnik. Rok za povrnitev stroškov je sodišče določilo na podlagi 313. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

¹ Prim. sodba in sklep Vrhovnega sodišča I Up 102/2014 z dne 3. 2. 2016.
² Prim. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 326/2014 z dne 25. 11. 2015.