UPRS Sodba II U 294/2020-12

I. Tožbi se ugodi. Sklep Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, št. 4300-7/2019/1301 z dne 28. 7. 2020, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Iz izpodbijanega sklepa

1Z izpodbijanim sklepom je bila zavrnjena vloga tožeče stranke z evidenčno številko 4300-7/2019/338, vložena na Javni razpis Podpora mikro, malim in srednje velikim podjetjem s področja turizma za povečanje snovne in energetske učinkovitosti (v nadaljevanju: javni razpis), za sofinanciranje operacije Obnova gostinsko nastanitvenega objekta A. Komisija je ugotovila, da je vloga prijavitelja nejasna in ne vsebuje vseh podatkov za oceno vloge, zato je prijavitelju najprej dne 7. 2. 2020 in nato še dne 3. 3. 2020 posredovala poziv za uskladitev vloge. Po pregledu dodatnih pojasnil je komisija ugotovila, da vloga ni ustrezna, ker ni usklajena v delu, ki se nanaša na prikaz trenutnega stanja objekta, in ker ne izpolnjuje pogojev javnega razpisa iz 2. točke poglavja 4.2., torej da se je dejavnost v objektu, ki je predmet investicije, dejansko izvajala najmanj 12 mesecev pred oddajo vloge na javni razpis.

2Nadalje iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je prijavitelj pri polju 201 posredoval pomanjkljiv opis trenutnega stanja objekta ter posredoval fotografije, iz katerih ni razvidno stanje objekta. Ministrstvo je prijavitelja zato pozvalo, da predloži slikovno gradivo za celotno stavbo ter za notranjost gostinskega prostora in za vse posamezne elemente, predvidene za obnovo. Ker je prijavitelj kot dokazilo za izvajanje gostinske dejavnosti v objektu v obdobju 12 mesecev pred oddajo vloge predložil le račun, št. 2019/2019-01, ga je ministrstvo pozvalo k predložitvi dokazila o doseženih prihodkih iz gostinske dejavnosti za obdobje zadnjih 12 mesecev ter dokazilo, da se je gostinska dejavnost izvajala v obdobju zadnjih 12 mesecev pred oddajo vloge. Prijavitelj je posredoval dokazila in pojasnila (tloris kleti, pritličja in mansarde, pojasnitev glede ustreznosti Uporabnega dovoljenja, Analitično kartico prihodkov podjetja, fotografije sanitarne opreme, razsvetljave, stavbnega pohištva, zunanjosti in notranjih prostorov) ter dopolnil opis investicije z navedbo stanja posameznih elementov ter načrtovano obnovo posameznih elementov. Posredoval je še potrdila o plačani turistični taksi za obdobje od januarja do septembra 2019 in pojasnilo glede poslovanja podjetja pred vpisom v register nastanitvenih obratov dne 17. 2. 2020. Člana strokovne komisije sta dne 7. 5. 2020 izvedla ogled na terenu, na katerem pa prijavitelj ni bil prisoten, zato je bilo mogoče opraviti ogled objekta samo iz zunanjosti. Pri ogledu je bilo ugotovljeno, da na objektu ni razvidne obvestilne table o gostinskem objektu, okrog objekta je nameščena gradbiščna ograja, na strehi objekta je nameščena nova kritina, objekt je obložen s fasadno oblogo in ima vgrajeno stavbno pohištvo.

3Strokovna komisija je na podlagi fotografij zunanjosti in stavbnega pohištva ter na podlagi ogleda ugotovila, da so stene objekta obložene s fasadno oblogo, kar pa ni skladno s podatki, ki jih je v dopolnitvi vloge predložil prijavitelj, in sicer, da toplotno izolacijski fasadni ovoj ni izveden ter ni skladen z elaboratom (ki prav tako izkazuje, da fasadni ovoj ni izveden). Ugotovila je še, da enkraten račun iz januarja 2019 ne dokazuje izvajanja gostinske dejavnosti v objektu v obdobju 12 mesecev pred oddajo vloge. Glede dokazovanja nastanitve gostov pa je strokovna komisija ugotovila, da so predložena potrdila o plačilu turistične takse brez podpisa in žiga odgovorne osebe, iz potrdil pa ni mogoče razbrati, da se nanašajo na nočitve v predmetnem objektu in so zato neverodostojna. Izvajanje dejavnosti nastanitev gostov v objektu, ki še ni registriran v registru nastanitvenih objektov (objekt je bil namreč registriran dne 17. 1. 2020) prav tako ne šteje za izvajanje turistične dejavnosti v skladu s pogoji, ki jih določa 20. člen Zakona o spodbujanju razvoja turizma (v nadaljevanju: ZSRT).

Tožbene navedbe

4Zoper navedeno odločitev je tožeča stranka vložila tožbo, v kateri navaja, da je kandidirala na javnem razpisu za sofinanciranje projekta Obnova gostinsko nastanitvenega objekta A. Po pozivih ministrstva k dopolnitvi vloge, je dne 20. 2. 2020 in dne 6. 3. 2020, posredovala dodatna pojasnila. Dne 24. 4. 2020 je bila obveščena o predvideni kontroli na terenu dne 7. 5. 2020, hkrati pa je bila zaprošena naj zagotovi prisotnost odgovorne osebe prijavitelja ali od njega pooblaščeno osebo ter omogoči dostop do objekta. Ker tožeča stranka zaradi epidemije COVID-19 ni mogla zagotoviti prisotnosti odgovorne osebe, ki je kronična bolnica, uvrščena v rizično skupino ljudi, je dne 4. 5. 2020 zaprosila za spremembo datuma načrtovane kontrole. Strokovna komisija pa je ogled dne 7. 5. 2020 opravila kljub nenavzočnosti tožeče stranke. Izpostavlja, da je bil objekt na dan ogleda zaščiten z gradbiščno ograjo, obdan z gradbenimi zavesami in gradbenim odrom, ogled pa opravljen z zelo velike razdalje, zaradi česar meni, da je ugotovitev strokovne komisije, glede ustreznosti objekta, povsem netočna in neutemeljena, saj temelji na nepopolno in neustrezno opravljenem ogledu objekta.

5Glede neizpolnjevanja pogoja, da se mora dejavnost, ki je predmet investicije dejansko izvajati najmanj 12 mesecev pred oddajo vloge na javni razpis, ter da uporabnemu dovoljenju ni bila predložena dokumentacija o tehničnem pregledu opreme gostinskega objekta, tožeča stranka pojasnjuje, da je bilo uporabno dovoljenje priloženo v celoti. Gostinska oprema pa je stvar posebnega tehničnega pregleda in del uporabnega dovoljenja. Da se dejavnost izvaja najmanj 12 mesecev je izkazala z analitično kartico po dejavnosti, predložila je tudi račune strank, podpisane izjave gostov kot tudi potrdila o plačilu turistične takse. Glede vpisa v register nastanitvenih objektov pa razpis določa, da mora biti obrat vpisan na dan prijave, nikjer pa ne določa, koliko časa prej bi moral biti objekt vpisan v navedeni register. Dodaja še, da je predložila vso potrebno dokumentacijo, s katero je izkazala upravičenost do prenove in investiranja v objekt, zato je dodatna zahteva ministrstva, ki ima dostop do javnih evidenc, po predložitvi zemljiškoknjižnega izpiska, popolnoma neutemeljena in nesmiselna.

6Tožeča stranka sodišču predlaga, naj vpogleda v listine, ki jih predlaga v dokaz svojih navedb v tožbi ter zasliši stranke, nato pa naj izpodbijano odločbo odpravi in toženi stranki naloži povračilo stroškov sodnega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Navedbe iz odgovora na tožbo

7Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka navedbe iz tožbe in predlaga njeno zavrnitev. V odgovoru na tožbo pojasnjuje, da na podlagi predloženih dokazil pri vlogi in pri dopolnitvah vloge, ni mogla ugotoviti dejanske debeline fasadnega ovoja oziroma je bila ugotovljena neskladnost podatka o fasadnem ovoju objekta iz fotografij in iz opisa stanja ter elaborata gradbene fizike. Iz navedenih razlogov se je strokovna komisija odločila za ogled objekta. Kljub prošnji prijavitelja za spremembo datuma ogleda, zaradi že preseženih rokov za pregled in oceno vlog na javnem razpisu, ministrstvo ni moglo dodatno podaljševati postopkov pregleda vlog. Dne 7. 5. 2020 je bil opravljen ogled brez prisotnosti odgovorne osebe prijavitelja, objekt sta si ogledala dva člana strokovne komisije z javne ceste, saj so dostop do objekta preprečile fizične ovire. Ugotovljeno je bilo, da je bil objekt obložen s fasado, debeline fasade pa ni bilo mogoče ugotoviti zaradi oddaljenosti. Glede na neusklajenost podatka o fasadnem ovoju objekta, ki je bistven za presojo vloge, je komisija ugotovila, da je vloga v bistveni sestavini neusklajena.

8Iz odgovora na tožbo še izhaja, da je iz Analitične kartice prihodkov podjetja za leto 2019 razvidno, da vsota prihodkov ni skladna z Izkazom poslovnega izida podjetja za obdobje od 1. 1. 2019 do 31. 12. 2019. Za predložen račun, št. 2019/2019-01, za izvedbo gostinske turistične storitve ni možno ugotoviti ustrezne podlage v računovodskih evidencah prijavitelja in se zato ne upošteva za dokazovanje pogoja, da se je gostinska dejavnost v objektu izvajala 12 mesecev pred oddajo vloge na javni razpis. Pogoji za izvajanje dejavnosti nastanitev gostov (evidenca turistične takse, mesečno nakazovanje takse) so določeni v 20. in 21. členu ZSRT. V skladu s 15.b členom Zakona o gostinstvu (ZGos) in Pravilnikom o registru nastanitvenih obratov je vpis v RNO od 28. 2. 2018 obvezen za vse objekte, ki izvajajo nastanitveno dejavnost. Predložena potrdila o plačilu turistične takse brez podpisa in žiga odgovorne osebe so neverodostojna in izdana brez upoštevanja navedenih predpisov, zato jih ni mogoče šteti kot ustrezno dokazilo za izvajanje turistične dejavnosti – nudenje nočitev.

9Tožena stranka sodišču predlaga ponovni ogled objekta ter zaslišanje članov strokovne komisije, kakor tudi da sodišče preveri prihodke od gostinske dejavnosti v Izkazu poslovnega izida podjetja za leto 2019 v AJPES-u, ter nakazila turistične takse v proračun Občine Selnica ob Dravi.

Sodna presoja

K točki I izreka:

10Tožba je utemeljena.

11Predmet presoje v obravnavani zadevi je odločitev tožene stranke, s katero je zavrnila vlogo tožeče stranke, prispelo na javni razpis za obnovo gostinsko nastanitvenega objekta A., iz razloga, ker se v objektu, ki je predmet investicije, gostinska dejavnost ni izvajala najmanj dvanajst mesecev pred oddajo vloge, ter ker ugotovitve strokovne komisije glede fasadnega ovoja objekta niso skladne s podatki prijavitelja. Tožnik temu nasprotuje in navaja, da ugotovitve komisije glede ustreznosti objekta niso točne in da se niso spoštovala pravila postopka, saj je bil ogled opravljen brez prisotnosti odgovorne osebe tožeče stranke.

12Po ustaljeni upravno sodni praksi je javni razpis specifičen tip postopka, kjer je ključnega pomena upoštevanje načela enakih možnosti zainteresiranih udeležencev, ki konkurirajo za javna sredstva. Odločanje na podlagi javnega razpisa namreč nima značaja upravne zadeve po 2. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), temveč gre za odločanje o „drugi javnopravni stvari“. To predvsem pomeni, da se določbe ZUP pri odločanju o taki stvari uporabljajo smiselno in kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. V upravnem sporu se na podlagi določil Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) presoja zakonitost in pravilnost upravnih aktov.¹

13Iz dejanskega stanja, navedenega v obrazložitvi izpodbijanega sklepa izhaja, da sta člana strokovne komisije dne 7. 5. 2020 izvedla ogled na terenu. Ker prijavitelj ni bil prisoten na ogledu, je bilo ogled objekta možno opraviti samo iz zunanjosti. Pri izvedbi ogleda na terenu sta člana komisije ugotovila, da na objektu ni razvidne obvestilne table o gostinskem lokalu, da je okrog objekta nameščena gradbiščna ograja, da je na strehi nameščena nova kritina, objekt je obložen s fasadno oblogo in ima vgrajeno stavbno pohištvo. Nadalje iz obrazložitve izhaja, da je glede na neusklajenost podatka o fasadnem ovoju objekta, ki je bistven za presojo vloge, komisija ugotovila, da je vloga v bistveni sestavini neusklajena.

14V obravnavani zadevi je tožena stranka za ugotovitev relevantnih okoliščin v postopku opravila dejanja, kot so oprava ogleda ter pridobitev dodatnih podatkov (vpogled v Izkaz poslovnega izida iz AJPES-a), kar pomeni, da je tožena stranka izvajala poseben ugotovitveni postopek. Tega pa je treba voditi skladno z določbami 146. člena ZUP, kar pomeni, da stranka lahko sodeluje pri izvedbi dokazov, da je pred odločitvijo seznanjena s končnimi rezultati ugotovitvenega postopka in da mora imeti možnost, da se o njih izreče pred izdajo odločbe.

15Ugotovitveni postopek je namenjen temu, da se strankam postopka omogoči, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi, ki pa jih lahko zavarujejo le na način, da so z ugotovitvami organa pred izdajo odločbe seznanjene, da se lahko o njih primerno izjavijo², kar tožeči stranki ni bilo omogočeno. V skladu s četrtim odstavkom 146. člena ZUP pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe.

16Glede na navedeno mora biti stranki dana možnost, da se izreče o vseh relevantnih okoliščinah in dejstvih, da sodeluje pri izvedbi dokazov, ter da se seznani z uspehom dokazovanja, in da se o tem izreče pred izdajo odločbe. V primeru, ko je treba opraviti ogled, je po prvem odstavku 154. člena ZUP ustna obravnava obvezna. Nanjo je treba povabiti stranke in jim dati možnost, da se na obravnavi izrečejo o vseh okoliščinah, ki so pomembne za odločitev.³

17Sodišče izpostavlja, da iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava), ki zagotavlja enako varstvo pravic posameznika tudi pred državnimi organi, med drugim izhaja pravica stranke do izjavljanja v postopku, kar je bistvo poštenega postopka in velja za vsak postopek, voden pred državnim organom. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interes so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno pa lahko poda samo, kolikor ima pravico do izjave, in da je v posledici akt v upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem primeru posamezniku kršena pravica do izjave in posledično do ustreznega pravnega varstva iz 25. člena Ustave.

18Pravica do izjave je namreč ena izmed temeljnih pravic poštenega postopka in izhaja tudi iz določil ZUP. V prvem odstavku 9. člena ZUP je določeno, da je treba pred izdajo odločbe stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdano odločbo. Tretji odstavek istega člena nadalje določa, da organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo. Načelo zaslišanja stranke tako temelji na 22. členu Ustave o enakem varstvu pravic, saj mora stranka imeti možnost izjaviti se o vseh pravno relevantnih dejstvih pred odločitvijo organa in tako nadzirati delovanje organa v postopku, ki je odraz teh ustavnih načel. Enak standard izhaja tudi iz dokumentov Sveta Evrope in EU.⁴

19Načelo zaslišanja stranke daje stranki tri temeljne pravice: pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, pravico izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah ter pravico izpodbijati ugotovitve in navedbe organa, nasprotnih strank ter drugih udeležencev postopka. Tako organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, na katere se mora opirati odločba (146. člen ZUP). Bistvo tega načela torej ni zgolj v navzočnosti stranke v postopku izdajanja odločbe, pač pa predvsem v možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, da uveljavlja svoje pravice oziroma brani svoje koristi, ter da se seznani s celotnim potekom in rezultatom ugotovitvenega ter dokaznega postopka.⁵

20V obravnavani zadevi je bil opravljen ogled predmetnega objekta na kraju samem, brez prisotnosti tožeče stranke. Drži, da je bila tožeča stranka na ogled vabljena, pa se ga ni udeležila, vendar pa o ugotovitvah z ogleda tožena stranka tožeče stranke ni seznanila in ji ni dala možnosti, da se pred izdajo odločbe izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdano odločbo (sodišče na tem mestu dodaja, da se zapisnik o ogledu v upravnem spisu ne nahaja, prav tako pa tožena stranka ne zatrjuje, da je z ugotovitvami z ogleda seznanila tožečo stranko). V primeru, če organ zavzame določena stališča o dejanskem stanju, mora stranko o tem seznaniti in ji dati možnost izjave, sicer krši temeljna načela upravnega postopka, pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave in tudi pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz 25. člena Ustave.

21Tožeči stranki tako v postopku ni bila dana možnost, da se na primeren način izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, s tem pa je bila storjena bistvena kršitev pravil upravnega postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, na obstoj katere pazi sodišče po uradni dolžnosti.

22Sodišče pripominja še, da je utemeljen tudi ugovor tožeče stranke, da ugotovitev komisije glede ustreznosti objekta oziroma debeline fasadnega ovoja objekta ni točna, saj temelji na nepopolnem in neustrezno opravljenem ogledu. Po 199. členu ZUP se ogled opravi, kadar je za ugotovitev kakšnega dejstva ali za razjasnitev bistvenih okoliščin potrebno, da si uradna oseba, ki vodi postopek, stvar neposredno ogleda. Vendar pa v obravnavani zadevi iz postopanja članov komisije pri ogledu ni razvidno, da bi z ogledom ugotovila dejstva oziroma razjasnila okoliščine v zvezi s fasadnim ovojem predmetnega objekta. Iz izpodbijanega sklepa namreč izhaja, da je bilo možno opraviti ogled objekta samo iz zunanjosti, ter da je bila okrog objekta gradbiščna ograja. Da so dostop do objekta preprečevale fizične ovire, potrjuje tožena stranka v odgovoru na tožbo, iz katerega izhaja, da sta si člana komisije ogledala objekt z javne ceste, zaradi oddaljenosti pa nista mogla ugotoviti debeline fasadnega ovoja. Tako je po presoji sodišča dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno, kar pa bi lahko vplivalo tudi na pravilno vrednotenje vloge tožeče stranke.

23Po navedenem je po presoji sodišča izpodbijani sklep nezakonit, saj je bila v postopku pred izdajo izpodbijanega sklepa tožeči stranki kršena pravica do izjave in je bilo dejansko stanje v zadevi nepopolno ugotovljeno, zaradi česar je sodišče, na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. Tožena stranka bo morala navedene kršitve odpraviti in ponovno odločiti o vlogi tožeče stranke. Pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča, ki se nanaša na vodenje postopka (peti odstavek 64. člena ZUS-1).

24Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnega spisa očitno, da je treba tožbi zaradi bistvene kršitve pravil postopka ugoditi in izpodbijani upravni akt odpraviti ter zadevo vrniti v nov postopek (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1)⁶.

K točki II izreka:

25Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR, ki jih je sodišče skupaj z DDV naložilo v plačilo toženi stranki.

26Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

27Plačana sodna taksa za postopek bo tožeči stranki vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah – ZST-1).

¹ Enako tudi UPRS sodba II U 353/2020-11 z dne 6. 4. 2023.
² Enako Komentar ZUP k 146. členu, 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 128 – 134.
³ Tako tudi UPRS sodba II U 14/2018-12 z dne 20. 1. 2021.
⁴ Primerjaj sodbe UPRS sodbe II U 2/2019 z dne 12. 8. 2021, II U 296/2021 z dne 3. 11. 2021 in II U 84/2020 z dne 26. 1. 2022.
⁵ Janez Čebulj...et al., Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, 1. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 135 – 136.
⁶ Mira Dobravec Jalen...et al., Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 333.