UPRS Sodba IV U 184/2019-19

I. Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti številka 12203-23/2019/3 z dne 29. 8. 2019 se odpravi in se vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Tožena stranka je z izpodbijanim aktom zavrnila predlog A. A., tožnice v tem upravnem sporu, za napredovanje v naziv višja svetovalka. Odločitev temelji na ugotovitvi, da skladno z 11. in 12. členom Pravilnika o napredovanju strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive (v nadaljevanju Pravilnik) programe izobraževanja in usposabljanja ovrednoti pristojni organ Socialne zbornice Slovenije in ker kandidatka vlogi ni priložila potrdil, ki bi izkazovala dodatno strokovno izobraževanje in usposabljanje, v tem delu ni zbrala točk. Ker niso bili izpolnjeni pogoji iz 14. in 8. člena Pravilnika (objava strokovnega članka v obsegu vsaj 1/2 avtorske pole) ni upoštevala objavljenih člankov in prispevkov, niti potrdil o izvedbi predavanj, ker jih ni bilo mogoče uvrstiti pod nobeno točko 14. člena Pravilnika ter potrdil o udeležbi v supervizijskem ciklu (redno delo). Kandidatka je tako z dodatnimi strokovnim delom dosegla skupaj 1 točko, zato ne izpolnjuje pogoja iz tretje alineje 5. člena Pravilnika, da je z uspešno končanimi programi strokovnega izobraževanja in dodatnimi strokovnimi deli dosegla najmanj 35 točk.

2Tožnica vlaga tožbo iz razlogov prve, druge in tretje točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tako v tožbi, kot pripravljalni vlogi, pojasnjuje, da je tožena stranka, potem ko je citirala določbe Pravilnika, naštela dodatno strokovno delo in se ni konkretno opredelila do ustreznosti vsakega strokovnega dela, temveč zgolj v oklepaju pavšalno navedla, kaj naj ne bi bilo ustrezno. Na koncu je ugotovila, da je kandidatka zbrala 1 točko, pri čemer se iz obrazložitve sploh ne da razbrati za katero strokovno delo. Prav tako ni argumentirano, kdaj je bilo upoštevano sodelovanje v istovrstni skupini, zato se take pomanjkljive obrazložitve ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Prav tako tožena stranka ni upoštevala vseh dejstev in navedb v vlogi ter se do njih ni opredelila, temveč jih je enostavno ignorirala (mentorstvo študentki, strokovni delavki ...), posledica tega pa je nepravilno ugotovljeno dejansko stanje in napačno sprejeta odločitev.

3Sklicuje se na 5. člen Pravilnika in pojasnjuje, da je v obrazcu Predlog za napredovanje uveljavljala mentorstvo študentki B. B. in mentorstvo C. C. ter se sklicevala na predložena dokazila. Prav tako je uveljavljala sodelovanje v projektu v okviru lokalne akcijske skupine (LAS). Ves čas je sodelovala tudi v aktivu pravnikov pri Skupnosti centrov za socialno delo (SCSD), v zadnjem letu pa je udeležena v aktivu za skrbništvo prav tako v okviru SCSD. Imenovana je bila tudi v delovno skupino za pripravo zakonodaje za skrbništvo pri SCSD, in v letu 2018 sodelovala pri projektu Demenca med nami tako, da je predavala strokovnjakom in javnosti. V strokovni reviji Pravna praksa je objavila 6 člankov in ne drži obrazložitev, da članki ne obsegajo pol avtorske pole. Avtorsko polo predstavlja 15.000 znakov, upoštevati pa je treba tudi sprotne opombe. Samo en članek ni izpolnjeval zahtevanega pogoja. Na lastno pobudo je pripravila predavanje na temo skrbništva za strokovno javnost in sodelavce, ki ga je izvedla v svojem prostem času 19. 11. 2015, 13. 10. 2016 in 20. 4. 2017. Marca 2019 je pri Združenju akademija za socialne vede izvedla predavanje z naslovom „Skrbništvo - kako se znajti med zahtevnimi primeri in strokovno odgovornostjo“. Program je verificiran in točkovan z verifikacijsko listino SZS št. 2383/2018-SZS/IZO-UBG, dokazila pa ni priložila, ker program še ni zaključen in ga še ni prejela, sedaj pa ga je na izrecno prošnjo dobila in ga prilaga. Napisala je 5 člankov v lokalnem časopisu Šentjurčan, kar nikakor ne predstavlja rednega dela.

4Navedba tožene stranke, da tožničinega dodatnega strokovnega dela bodisi ni mogoče uvrstiti v nobeno točko 14. člena bodisi predstavlja redno delo bodisi ni povezano z izvajanjem socialnovarstvene dejavnosti, ne drži in tega v odločbi tožena stranka ni dokazala. Prav tako ne drži navedba, da gre za redno delo, ker izobraževanje kolegov in sodelavcev, promocija pristojnosti in nalog centrov za socialno delo ter skrb za razvoj, ne sodi v osnovni obseg del in nalog centra za socialno delo, niti v tožničin obseg del in nalog po pogodbi o zaposlitvi. Navedene naloge sodijo v obseg pristojnosti Socialne zbornice in SCSD, ki sta zadolžena tudi za ustrezno izobraževanje in skrb za dejavnost ter promocijo centrov za socialno delo.

5Tožnica opozarja tudi, da bi jo morala tožena stranka, če bi menila, da je treba priložiti še kakšna dokazila, ali predlog dopolniti, pozvati k dopolnitvi na podlagi 19. člena Pravilnika, česar ni storila, zato je menila, da je predlog popoln in da so mu priložene vse priloge. Potrdil o dodatnem izobraževanju pa ni posredovala, ker je ocenjevala, da je z dodatnim strokovnim delom dosegla dovolj točk. Potrdila o izobraževanju je namreč treba dati točkovati na Socialno zbornico, kar le-ta v nasprotju z veljavno zakonodajo in podzakonskimi predpisi, zaračunava. Točkuje celo potrdila za tista izobraževanja, ki jih je organizirala sama in jih ob izdaji potrdila ni točkovala.

6Ker je izpodbijana odločba nezakonita predlaga, da jo sodišče odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje, ali pa samo odloči o zadevi, v kolikor je iz dokazov mogoče razbrati utemeljenost tožbenih navedb. Predlaga povrnitev stroškov postopka.

7Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožničine navedbe, v kolikor se z njimi izrecno ne strinja, prereka tožbeni zahtevek, ter navaja, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

8Zavrača tožbeni očitek, da bi morala tožnico pozvati k dopolnitvi predloga, ker so bila predlogu priložena vsa dokazila (19) za izpolnjevanje pogoja o dodatnem strokovnem delu. Tožena stranka je vsa potrdila ovrednotila, a kandidatka za njih ni prejela točk (skupaj 18 potrdil), ter navedla tudi razlog, zakaj katero od potrdil ni bilo upoštevano. Zato tožena stranka prereka navedbe tožeče stranke, da odločba ni obrazložena in ne omogoča preizkusa. Konkretno se je tožena stranka v izpodbijani odločbi opredelila, zakaj posameznih potrdil, ki se nanašajo na objavljene članke tožeče stranke, ni upoštevala. Glede vseh objav člankov tožena stranka vztraja pri navedbah iz izpodbijane odločbe in pojasnjuje, da sprotnih opomb ni mogoče šteti v avtorsko polo. V kolikor se sodišče z navedenim stališčem ne strinja, pa tožena stranka opozarja, da tudi to ne bi vplivalo na končno odločitev. Kot navaja tožnica, bi z njimi, če bi bili upoštevani, zbrala 24 točk, kar pomeni, da tožnica skupno še vedno ne bi dosegla 35 točk, kar pomeni, da bi vloga za napredovanje bila zavrnjena in je izpodbijana odločitev pravilna.

9Nadalje se je tožeča stranka opredelila in obrazložila tudi, zakaj ne more upoštevati drugih potrdil, ker jih ni bilo mogoče uvrstiti pod nobeno točko 14. člena Pravilnika. V zvezi s tožničinim sodelovanjem v projektu v okviru lokalne akcijske skupine LAS pojasnjuje, da tega potrdila tožnica ni predložila, nekatera potrdila pa niso opremljena s podatki komu so bila namenjena niti obseg trajanj predavanj. Opozarja tudi, da je presoja o uvrstitvi posamezna dodatnega dela in priloženega potrdila pod posamezno točko 14. člena Pravilnika na strani tožene stranke. V zvezi s tožničinim zatrjevanjem, da je aktivno sodelovala v aktivu pravnikov pri SCSD ter da je bila v zadnjem letu udeležena v aktivu za skrbništvo prav tako v okviru SCSD ter da je bila imenovana v delovno skupino za pripravo zakonodaje za skrbništvo pri SCSD, pa je tožnica vlogi priložila Zapisnik sestanka pravnikov SCSD, ki ne izkazuje imenovanja v delovno skupino pa ne more biti izkazano z zapisnikom, temveč bi moralo biti izkazano s sklepom o imenovanju, hkrati pa ni izpolnjen časovni pogoj sodelovanja v strokovnem aktivu, ki je organiziran na nivoju države in sicer dveletno sodelovanje. V zvezi z zatrjevanjem, da je tožnica v letu 2018 sodelovala pri projektu Demenca med nami navaja, da iz potrdila Doma starejših G. ne izhaja, da gre za enoletno aktivno sodelovanje v delovni skupni na lokalni ali širši ravni z namenom razvojno-raziskovalnega in drugega strokovnega dela v povezavi s Socialno zbornico Slovenije, Visoko šolo za socialno delo ter drugimi institucijami, ki izobražujejo kadre za področje socialnega varstva ali opravljajo razvojno-raziskovalno delo na področju socialnega varstva. V zvezi s predavanji pri Združenju akademije za socialne vede je tožena stranka pojasnila, da ni bilo izkazano z ustreznim dokazilom, dodatnih dokazil, ki jih je tožnica priložila šele tožbi, pa pri presoji dodatnega strokovnega dela ni mogoče upoštevati. Opredelila se je tudi do tožničine udeležbe supervizijskega ciklusa - skupinska supervizija in ocenila, da gre za redno delo kandidatke, ki ga ni mogoče vrednotiti skladno s 14. členom Pravilnika. V zvezi z dodatnim delom, mentorstvom F. F. pojasnjuje, da dokazilo predlogu ni bilo priloženo. V tem delu kandidatke res ni pozvala na dopolnitev, ker tudi z 2 točkama, do katerih bi bila tožeča stranka upravičena, če bi tako izkazalo potrdilo, ne bi dosegla 35 točk pri pogoju uspešno končanih programov strokovnega izobraževanja in dodatnega strokovnega dela, in ne bi izpolnjevala pogojev za napredovanje v naziv višja svetovalka.

10Nadalje je tožena stranka v obrazložitvah izpodbijane odločbe navedla tudi, da je kandidatka z dodatnimi strokovnim delom dosegla skupaj 1 točko, iz česar izhaja, da gre za edino preostalo potrdilo o dodatnem strokovnem delu, ki ga je kandidatka priložila (to je potrdilo o mentorstvu študentki B. B., kar je razvidno iz priloženega upravnega spisa) in da je bilo v izpodbijani odločbi obrazloženo tudi na kakšen način se točkuje strokovno izobraževanje in usposabljanje strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva, ki vložijo predlog za napredovanje v naziv. Z vsem zgoraj navedenim je tožena stranka svojo odločitev v izpodbijani tožbi natančno obrazložila, zato ne vzdrži tožničina navedba, da se odločbe zaradi pomanjkljive obrazložitve ne da preizkusiti.

K I. točki izreka:

11Tožba je utemeljena.

12Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, s katero je bil zavrnjen predlog tožnice za napredovanje v naziv višja svetovalka.

13Zakon o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV) v 74. členu določa, da lahko strokovni delavci in strokovni sodelavci z višješolsko strokovno izobrazbo napredujejo v naziv mentor in svetovalec, strokovni delavci in strokovni sodelavci z visokošolsko izobrazbo pa v naziv samostojni svetovalec in višji svetovalec (prvi odstavek) ter da napredovanje strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev podrobneje predpiše minister, pristojen za socialno varstvo (drugi odstavek).

14Tako pravno podlago za odločanje o tožničinemu predlogu za napredovanje v naziv določa 5. člena Pravilnika, ki določa, da lahko strokovni delavec oziroma strokovni sodelavec, ki ima visokošolsko izobrazbo, napreduje v naziv višji svetovalec, če ima najmanj 4 leta naziv samostojni svetovalec, je uspešen pri delu in je z uspešno končanimi programi strokovnega izobraževanja in dodatnimi strokovnimi deli dosegel najmanj 35 točk. Pogoji morajo biti izpolnjeni kumulativno. V zadevi ni sporno, da tožnica izpolnjuje pogoja iz prvih dveh alinej 5. člena Pravilnika, sporno pa je izpolnjevanje pogoja iz tretje alineje, ki določa, da lahko napreduje kdor je z uspešno končanimi programi strokovnega izobraževanja in dodatnimi strokovnimi deli dosegel najmanj 35 točk.

15Za odločitev v zadevi pa je poleg določbe 14. člena Pravilnika, ki določa vrednotenje in točkovanje strokovnega dela glede na obseg, trajanje in glede na zahtevnost, pomemben tudi 18. člen Pravilnika, ki določa, da mora predlog za napredovanje v naziv vsebovati poleg izpolnjenega obrazca in življenjepisa s pomembnimi podatki o strokovni karieri kandidata tudi dokazila o izpolnjevanju posameznih pogojev za napredovanje, to pa so potrdila in druge uradne listine.

16Odločitev tožene stranke deloma temelji na ugotovitvi, da tožnica vlogi ni priložila potrdil, ki bi izkazovala dodatno strokovno izobraževanje in usposabljanje, zato je tožena stranka ugotovila, da kandidatka v točki 6 Dodatno-strokovno izobraževanje in usposabljanje, ni zbrala točk.

17Sodišče pritrjuje tožnici, da če je predlog za napredovanje nepopoln, ker ne vsebuje vseh dokazil, določenih s Pravilnikom, torej tudi dokazil o izpolnjevanju posameznih pogojev za napredovanje, je komisija dolžna, kot ji nalaga drugi odstavek 19. člena Pravilnika, predlagatelja pozvati, naj predlog v roku petnajstih dni dopolni. Če predlagatelj predloga po preteku roka iz prejšnjega odstavka ne dopolni z zahtevanim dokazilom, se šteje, da pogoj, za katerega predlagatelj ni predložil dokazila, ni izkazan. Po presoji sodišča gre za posebno ureditev ravnanja z nepopolno vlogo, zato sklicevanje tožene stranke na določbo 67. člena ZUP v tem delu (nepredložitve dokazil) ni primerljivo. Ker tožena stranka ni ravnala skladno s prej navedeno določbo, je po presoji sodišča kršila postopkovna pravila določena v Pravilniku in so njene navedbe v odgovoru na tožbo, da tožena stranka kandidatov ni dolžna pozivati k predložitvi dokazil, v nasprotju z določbo 19. člena Pravilnika.

18V nadaljevanju pa sodišče ugotavlja, da je med strankama sporna tudi ugotovitev tožene stranke, da je tožnica z dodatnimi strokovnim delom dosegla skupaj 1 točko. Tožena stranka je v obrazložitvi izpodbijane odločitve pojasnila, da ni upoštevala potrdil, ki se nanašajo na objavljene članke (»So otrokove pravice res na prvem mestu?«, »Začasna odločba o odvzemu otroka«, »Skrbnik za posebni primer in samostojnost odločanja«, »Odobritev pravnih poslov na centrih za socialno delo«, »Izvedeniško mnenje in načelo kontradiktornosti pri odvzemu poslovne sposobnosti«, »CSD svetuje«, »Resnica o reorganizaciji centrov za socialno delo«, »Razmišljate, da bi postali rejniška družina?«, »Kako nihče nič ne ukrene, ko je jasno, da nekdo škodi sebi in drugim?«, »Ukrepi za varstvo koristi otrok po 15. aprilu 2019«, »Neomejenost pooblastila« ker ne izpolnjujejo pogoja iz 14. člena Pravilnika (objava strokovnega članka v obsegu vsaj 1/2 avtorske pole) in potrdil o izvedbi predavanj: »Kdo lahko odloča o mojih dohodkih in o tem, kako bom živel?«, »Demenca med nami«, »Kdo lahko odloča o mojih dohodkih in o tem, kako bom živel? O pravicah in dolžnostih skrbnika«, »Pristojnosti institucij pri prekomerni uporabi spleta«, prijavnico na seminar »Skrbništvo - kako se znajti med zahtevnimi primeri in strokovno odgovornostjo« in »Zapisnika sestanka aktiva pravnikov CSD Slovenije«, ker jih ni mogoče uvrstiti pod nobeno točko 14. člena Pravilnika in potrdila o udeležbi v supervizijskem ciklu (redno delo).

19Sodišče v zvezi s tožbenim ugovorom, ki se nanaša na obrazložitev zgoraj navedene odločitve opozarja na določbe ZUP, ki se uporabljajo v postopkih kot je obravnavani, in ki v prvem odstavku 214. člena določa, da mora obrazložitev odločbe obsegati razložitev zahtevka stranke in njene navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in konkretizirane dokaze, na katere je to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku stranke. ZUP torej zahteva, da mora biti odločba obrazložena tako, da ni dvoma v sklepno ugotovitev sprejeto ob upoštevanju pravil določenih v Pravilniku in upoštevanju načel ZUP, kar pa lahko odločevalec doseže z navedbo vseh za odločitev relevantnih dejanskih in pravnih razlogov. Taka obrazložitev tožniku omogoča učinkovito uveljavljanje pravice do sodnega varstva (22. in 23. člen Ustave Republike Slovenije), sodišču pa preizkus pravilnost in zakonitost sprejete odločitve.

20Po presoji sodišča izpodbijana odločitev takšne obrazložitve nima, zato po presoji sodišča tožnica utemeljeno opozarja, da v njej navedeni razlogi ne dajejo zadostne podlage za potrditev sprejete odločitve kot pravilne in zakonite in so tudi v nasprotju s predloženimi spisi zadeve. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka razloge za svojo odločitev sicer obširno pojasnila v odgovoru na tožbo, vendar sodišče teh navedb zato, ker po ustaljeni upravnosodni praksi bistveno pomanjkljivih razlogov upravne odločbe ni mogoče dopolnjevati oziroma nadomestiti šele z odgovorom na tožbo v upravnem sporu, ni moglo upoštevati.

21Ob upoštevanju navedenega, torej nespoštovanju določbe 19. člena Pravilnika in določbe 214. člena ZUP, sodišče ugotavlja, da obrazložitve izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, kar pomeni absolutno bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Po navedenem je zato sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo toženki, da ob upoštevanju stališč iz te sodbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1) izpelje ponovni postopek in nato izda odločbo z vsemi elementi, ki jih zahteva zakon.

22Sodišče je v upravnem sporu odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave, ker je v obravnavani zadevi že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, zato je lahko sodišče tudi v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

K II. točki izreka:

23Sodišče je tožnici priznalo stroške iz prvega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v višini 15,00 EUR. Zadeva je bila namreč rešena na seji, tožnik pa v postopku ni imel pooblaščenca. Tožena stranka jih je tožniku dolžna povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe, po tem roku pa z zakonsko določenimi zamudnimi obrestmi do plačila.