UPRS Sodba I U 779/2020-9

I. Tožbi se ugodi, sklep Upravne enote Grosuplje št. 330-138/2020-8 (310) s 6. 2. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 15,00 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Potek upravnega postopka

1Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski organ zavrgel tožnikovo vlogo za odobritev pravnega posla pri prometu s kmetijskim zemljiščem, gozdom ali kmetijo, katerega predmet kupoprodaje so nepremičnine parc. št. 104/2, 107/1, 107/2, 1469, 1536, 1864, 1881/3, 7/1, 710/1, 74, 754/2, 78, 786/1 in 80, vse k.o. ..., v deležu do 1/8, po skupni prodajni ceni 60.000,00 EUR. V obrazložitvi navaja, da je tožnik 4. 12. 2019 sprejel ponudbo za prodajo navedenih zemljišč, 27. 1. 2020 pa je zaprosil za odobritev pravnega posla. Ugotavlja, da je rok za vložitev vloge za odobritev tega pravnega posla začel teči 28. 12. 2019 in se je iztekel 26. 1. 2020. Zato je tožnikova vloga s 27. 1. 2020 prepozna in jo je na podlagi 3. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) zavrgel.

2Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. V obrazložitvi pritožbene odločbe navaja, da je 30-dnevni rok za vložitev vloge materialni prekluzivni rok, ki ga ni mogoče podaljšati in ga je dolžan upoštevati tako upravni organ, ki odloča o odobritvi pravnega posla, kot tudi vsakdo, ki želi kupiti na prodaj dano kmetijsko zemljišče. Ker gre za materialni prekluzivni rok, se ne uporabljajo določbe 101. člena ZUP, ki jih navaja tožnik.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

3Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga predmetno tožbo, v kateri navaja, da je bila vloga pravočasna, saj je bil zadnji dan roka (26. 1. 2020) nedelja, torej dan, ko se po zakonu ne dela. Zato se je rok po drugem odstavku 101. člena ZUP iztekel s pretekom prvega naslednjega delovnika, to je v ponedeljek, 27. 1. 2020. Takrat je bila vloga tudi vložena in je zato pravočasna. Nadalje se sklicuje na tretji odstavek 62. člena Obligacijskega zakonika (OZ), ki določa, da če zadnji dan roka sovpada z dnem, ko se po zakonu ne dela, se za zadnji dan roka šteje naslednji delovnik. Denimo v Stvarnopravnem zakoniku je za vložitev tožbe zaradi motenja posesti določen 30-dnevni rok. Poudarja, da gre v sodni praksi v tem primeru nesporno za materialni prekluzivni rok, vendar se po analogiji uporablja tretji odstavek 62. člena OZ (sodba Višjega sodišča v Ljubljani I Cp 1514/2013). Po Zakonu o kmetijskih zemljiščih (ZKZ) je prav tako določen 30-dnevni rok za podajo izjave o sprejemu ponudbe. Sodna praksa je zavzela stališče, da gre za procesni rok (sodbi Upravnega sodišča I U 1778/2016 in I U 1857/2016). Če je rok za sprejem ponudbe procesni rok, mora biti po isti logiki tudi rok za podajo vloge za odobritev pravnega posla procesni rok. Sodišču tako predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in odobri predloženo prodajno pogodbo; podrejeno pa zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno meritorno odločanje. Hkrati uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka.

4Toženka vsebinskega odgovora na tožbo ni podala, sklicuje se le na razloge izpodbijane odločbe in sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5Stranka z interesom, prodajalka A. A., odgovora na tožbo ni podala.

K I. točki izreka

6Tožba je utemeljena.

7Po 22. členu ZKZ fizična ali pravna oseba, ki sklene pravni posel z lastnikom nepremičnine, poda vlogo za odobritev pravnega posla; vloga se vloži pri upravni enoti, na območju katere leži nepremičnina oziroma njen pretežni del; vloga za odobritev pravnega posla se vloži najpozneje v tridesetih dneh po poteku roka iz četrtega odstavka 20. člena tega zakona; vlogi je treba priložiti sklenjeno pogodbo o pravnem poslu, razen v primeru kupne pogodbe, če ta še ni sklenjena v pisni obliki (prvi odstavek). Upravna enota odobri ali zavrne odobritev pravnega posla z odločbo; stranke v postopku odobritve so pogodbene stranke in vsi, ki so sprejeli ponudbo v skladu s tem zakonom, in so v predpisanem roku vložili vlogo za odobritev pravnega posla (drugi odstavek). O tem, ali odobritev pravnega posla ni potrebna, upravna enota izda odločbo (tretji odstavek). O pritožbi zoper odločbo iz drugega in tretjega odstavka tega člena odloča ministrstvo, pristojno za kmetijstvo (četrti odstavek). Overitev podpisa na zemljiškoknjižnem dovolilu je mogoča le na podlagi pravnomočne odločbe po tem členu (peti odstavek).

8Med strankama ni sporno, da je tožnik 4. 12. 2019 sprejel ponudbo za prodajo navedenih zemljišč, da je 28. 12. 2019 začel teči rok za odobritev pravnega posla, da je 30 dni poteklo v nedeljo 26. 1. 2020, in da je tožnik v ponedeljek 27. 1. 2020 vložil vlogo za odobritev pravnega posla. Sporno pa je, ali je rok iz prvega odstavka 22. člena ZKZ materialni ali procesni rok. V primeru, če gre za materialni rok, je namreč vloga prepozna.

9Procesni roki veljajo za posamezna dejanja postopka in označujejo v glavnem določena časovna obdobja, v katerih je treba opraviti določena dejanja v postopku ali pa označujejo določena časovna obdobja, ki morajo preteči, da bi se lahko začela in opravila določena dejanja v postopku. Materialni roki veljajo za uveljavitev materialnih pravic oziroma za naložitev posameznih obveznosti.¹ Za to delitev rokov ni ključno, v katerem zakonu (materialnem ali procesnem) so določeni, bistveno je, ali jih določa materialno ali procesno pravo. Pomembna je torej narava posamezne določbe, ne pa pretežna narava zakona, v katerem je določba.²

10Postopek odobritve pravnega posla se vodi na podlagi zahtevka stranke, 22. člen ZKZ pa določa, da stranka organu zahtevek posreduje v vlogi. Iz citirane določbe ZKZ nadalje izhaja, da organ na podlagi zahtevka oziroma vloge, v kateri je izražen, vodi upravni postopek in izda odločbo. Zahtevkov (vlog) je v primeru, ko je ponudbo sprejelo več oseb, lahko tudi več. V upravnem postopku so stranke vsi, ki so sprejeli ponudbo in imajo pravico do pritožbe.

11Glede na navedeno po presoji sodišča na procesno naravo roka kaže že sama dikcija prvega odstavka 22. člena ZKZ, saj govori o vlogi za odobritev pravnega posla, ki se vloži najkasneje v tridesetih dneh. Določba namreč poudarja pomen vloge, s katero stranka zahteva odobritev. Vloga pomeni temeljno obliko formalne komunikacije fizičnih ali pravnih oseb oziroma organizacij z organi in ima lahko določene pravne učinke. Skladno s temeljimi načeli zakonitosti, varstva pravic strank in zaslišanja stranke pojem vloge zajema najrazličnejše oblike dokumentov ali dejanj, s katerimi se stranke in drugi udeleženci, državni odvetniki in drugi obračajo na organe in od njih pričakujejo določeno ravnanje (oblastno odločitev).³

12Pojem, vsebino, način vlaganja vlog in druga vprašanja v zvezi z vlogami urejajo členi od 63 do vključno 69 ZUP. Pri tem 68. člen ZUP izrecno ureja vprašanje pravočasnosti vloge, in sicer določa, da je vloga vložena pravočasno, če jo pristojni organ prejme, preden izteče rok. Če je vloga poslana po elektronski poti, se šteje za pravočasno, če jo je pred iztekom roka prejel informacijski sistem organa ali informacijski sistem za sprejem vlog, vročanje in obveščanje (prvi odstavek). Če se vloga pošlje priporočeno po pošti, se za dan, ko je organ prejel vlogo, šteje dan oddaje na pošto (drugi odstavek).

13Glede na navedeni poudarek ZKZ na vlogi, s katero se uvede postopek in podrobno obravnavanje vloge po ZUP kot procesnega dejanja stranke, predvsem pa določbe o njeni pravočasnosti, sodišče sodi, da določbe, da se vloga za odobritev pravnega posla vloži najpozneje v tridesetih dneh po poteku roka iz četrtega odstavka 20. člena tega zakona, ni mogoče razumeti kot materialni rok. Gre za procesni rok, za procesne roke pa se uporabi drugi odstavek 101. člena ZUP.

14Ker je toženka zmotno uporabila predpis, relevantnega dejanskega stanja, tj., ali je bila vloga ob upoštevanju drugega odstavka 101. člena in drugega odstavka 68. člena ZUP, pravočasna, sploh ni ugotavljala. Zato je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo. Po tretjem odstavku istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponovni postopek.

15Sodišče ni sledilo tožbenemu predlogu, naj samo odloči o stvari v sporu polne jurisdikcije. Skladno s prvim odstavkom 65. člena ZUS-1 lahko namreč samo odloči o stvari le, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago, ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če bi odprava upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo ter v primeru, če pristojni organ izda, potem ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči sodišča, ki se nanašajo na postopek. Po določbi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Bistvo upravnega spora je torej nadzor nad zakonitostjo delovanja uprave in ne prevzemanje njene funkcije. Odločanje v sporu polne jurisdikcije je predvideno kot izjema, kot zadnja možnost učinkovitega sodnega varstva pravic posameznika. V obravnavani zadevi po presoji sodišča ni izpolnjen nobeden izmed navedenih razlogov iz 65. člena ZUS-1. Poleg tega pa je toženka vlogo tožnika zavrgla, kar pomeni, da o njej sploh ni vsebinsko odločala. V takih primerih odločanje v sporu polne jurisdikcije niti ni dopustno.⁴

16Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Stranka z interesom v tem upravnem sporu, to je prodajalka A. A., namreč prav tako kot tožnik zasleduje interes, da se predmetni pravni posel odobri. Sodišče je upoštevalo tudi stališča Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP), da obravnava ni nujna, če ni spornih dejanskih in pravnih vprašanj, ki jih ne bi bilo mogoče ustrezno rešiti na podlagi sodnega spisa in pisnih vlog strank. Gre za postopke, v katerih ni spornih dejstev, ki terjajo ustno predstavitev dokazov ali soočenje prič, če je imela stranka ustrezno možnost pisno predstaviti svoja stališča in izpodbijati dokaze. V teh primerih lahko država, ob upoštevanju zahteve po učinkovitosti postopka, odloči le na podlagi elementov spisa brez oprave obravnave v postopkih. Sistematično izvajanje obravnav v navedenih primerih bi namreč lahko nasprotovalo načelu učinkovitosti in ekonomičnosti postopka in nenazadnje pripeljalo do kršitve pravice do sojenja v razumnem roku, zlasti v postopkih, ki terjajo prednostno ali hitro odločanje.⁵

K II. točki izreka

17Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnik upravičen do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnika je v postopku zastopal notar, zato se mu priznajo stroški v višini 15, 00 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika). Tožnik je sicer zahteval povračilo po Odvetniški tarifi, česar pa mu glede na določbe Pravilnika ni mogoče priznati, saj ni odvetnik. Tudi iz Zakona o notariatu ne izhaja, da bi bil notar v primeru, ko vloži tožbo v upravnem sporu, upravičen do stroškov po Odvetniški tarifi. Tožniku je stroške dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve sodbe.

18V skladu s točko c) tarifne številke 6 ZST - 1 pa bo sodna taksa tožniku vrnjena po uradni dolžnosti.

19V skladu s prvim odstavkom 299. člena OZ zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo.

¹ Erik Kerševan, Vilko Androjina, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, IUS Software, GV Založba, Ljubljana 2017, stran 196.
² J. Podlipnik v: P. Kovač, E. Kerševan (ur.) Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list RS, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 600.
³ Tina Sever v: P. Kovač, E. Kerševan (ur.) Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list RS, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 421.
⁴ Glej: sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 117/2020.
⁵ Glej: sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 146/2021 in v njej navedene sodbe ESČP.