UPRS Sodba I U 472/2020-8

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Potek upravnega postopka

1Z izpodbijano odločbo je toženka zavrnila tožničin predlog za napredovanje v naziv višje svetovalke. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica razvrščena na delovno mesto v plačni skupini B. Toženka ob sklicevanju na določbe Zakona o socialnem varstvu (ZSV), Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS), Uredbe o napredovanju javnih uslužbencev v plačne razrede (v nadaljevanju Uredba) in Pravilnika o napredovanju strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive (v nadaljevanju Pravilnik o napredovanju v nazive) ugotavlja, da uslužbenci iz plačne skupne B v času mandata ne morejo napredovati v plačne razrede in tako izkazati delovne uspešnosti, zaradi česar tožnica ne izpolnjuje enega izmed kumulativnih pogojev za napredovanje iz 5. člena navedenega pravilnika.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

2Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej uveljavlja, da je toženkina presoja o neizpolnjenem pogoju uspešnosti nepravilna in nezakonita. Opozarja, da je Pravilnik o napredovanju delavcev, zaposlenih na področju socialnega varstva (v nadaljevanju Pravilnik o napredovanju v plačne razrede) prenehal veljati na podlagi 52. člena ZSPJS, ker je bil z ZSPJS uveljavljen nov način napredovanja v plačne razrede. Dodaja, da je bil uveljavljen nov način ugotavljanja delovne uspešnosti, ki je na poseben način opredeljen tudi za uslužbence, razvrščene na delovna mesta v plačni skupini B. Poudarja, da se po osmem odstavku 16. člena ZSPJS njihova delovna uspešnost ocenjuje tudi v času mandata, kljub temu da v tem času ne morejo napredovati v višje plačne razrede. Trdi, da se določbe 9. člena Uredbe o napredovanju uslužbencev iz plačne skupine B po prenehanju mandata nanašajo na napredovanje v plačne razrede, ne pa v nazive. Meni, da se delovna uspešnost direktorjev s področja socialnega varstva določa na podlagi Pravilnika o merilih za ugotavljanje delovne uspešnosti direktorjev s področja dela, družine in socialnih zadev (v nadaljevanju Pravilnik o delovni uspešnosti direktorjev), in trdi, da je bila v skladu s tem pravilnikom ocenjena tudi njena delovna uspešnost, ter da zato izpolnjuje ta pogoj za napredovanje v naziv. Uveljavlja, da osmi odstavek 16. člena ZSPJS ne ureja napredovanja v nazive, niti tega vprašanja ne ureja Uredba, pri čemer opozarja na drugi odstavek 1. člena te uredbe. Meni, da je zakonodajalec ločeno uredil napredovanje uslužbencev v plačne razrede in njihovo napredovanje v nazive. Trdi, da je toženka napačno in nepopolno ugotovila dejansko stanje, ker ni ugotavljala izpolnjenosti pogoja uspešnosti in ostalih pogojev iz 5. člena Pravilnika o napredovanju v nazive. Navaja, da izpodbijana odločba ne navaja zadostnih razlogov za odločitev in da je zato ni mogoče preizkusiti.

3Toženka v odgovoru tožbi nasprotuje, vztraja pri izpodbijani odločitvi in predlaga zavrnitev tožbe.

K I. točki izreka

4Tožba ni utemeljena.

5Predmet presoje v tem upravnem sporu je zavrnitev tožničinega predloga za napredovanje v naziv višja svetovalka.

6Med strankama ni sporno, da je tožnica direktorica socialnovarstvenega javnega zavoda (doma za starejše) ter da je zato treba uporabiti Pravilnik o napredovanju v nazive, ki velja na področju socialnega varstva, in da tožnica sicer spada v plačno skupino B, v katero so po prvem odstavku 7. člena ZSPJS razvrščeni poslovodni organi pri uporabnikih proračuna (ravnatelji, direktorji in tajniki). Sporno pa je toženkino stališče, da javni uslužbenci iz te skupine v času trajanja mandata ne morejo napredovati v plačnih razredih in tako izkazati pogoja delovne uspešnosti, ki je eden od kumulativnih pogojev za napredovanje v naziv.

7Bistvo tožbenih navedb je v tem, da tožnica izpolnjuje pogoj uspešnosti za napredovanje v naziv, ker se delovna uspešnost javnih uslužbencev iz plačne skupine B ocenjuje kljub temu, da v času mandata ne morejo napredovati v plačnih razredih, in da se določbe Uredbe o napredovanju javnih uslužbencev iz plačne skupine B po prenehanju mandata nanašajo le na napredovanje v plačnih razredih, ne pa tudi v nazive.

8Po presoji sodišča ima toženka prav, da direktorji javnih zavodov (ki so javni uslužbenci iz plačne skupne B) v času trajanja mandata ne morejo napredovati v naziv. Za tak zaključek ima, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, podlago v določbah 5. in 10. člena Pravilnika o napredovanju v nazive v zvezi z osmim odstavkom 16. člena ZSPJS in 9. členom Uredbe.

9Pojem naziva definira ZSPJS, in sicer v 8. točki 2. člena naziv opredeljuje kot poimenovanje, ki ga javni uslužbenec pridobi z imenovanjem, izvolitvijo, podelitvijo ali napredovanjem v skladu z zakonom. Sistem nazivov pa v posameznem javnem sektorju opredeljujejo področni zakoni. Na področju socialnega varstva sistem nazivov vzpostavlja ZSV. Ta zakon v prvem odstavku 74. člena določa, da strokovni delavci in strokovni sodelavci z višješolsko izobrazbo lahko napredujejo v naziv mentor in svetovalec, strokovni delavci in strokovni sodelavci z visokošolsko izobrazbo pa v naziv samostojni svetovalec in višji svetovalec. Pogoje in postopek za napredovanje v nazive določa na podlagi 74. člena ZSV sprejet Pravilnik o napredovanju v nazive.

10Po drugem odstavku 5. člena tega pravilnika je eden od kumulativnih pogojev za napredovanje v naziv višji svetovalec (za katerega si prizadeva tožnica) uspešnost pri delu. Po 10. členu istega pravilnika pa je (po besedilu, kot je veljalo v času izdaje izpodbijane odločbe) „delovno uspešen tisti, ki redno napreduje v plačilne razrede na podlagi pravilnika o napredovanju delavcev zaposlenih na področju socialnega varstva (Uradni list RS, št. 41/94, 24/96, 50/97 in 101/00)“¹, torej na podlagi Pravilnika o napredovanju v plačne razrede². Tožnica ima prav, da je v času izdaje izpodbijane odločbe na podlagi 52. člena ZSPJS navedeni Pravilnik o napredovanju v plačne razrede prenehal veljati, ker je bil z navedenim zakonom uveljavljen nov način napredovanja v plačne razrede za celoten javni sektor. Vendar pa je to v izpodbijani odločbi upoštevala tudi toženka, saj se glede izpolnjevanja pogoja delovne uspešnosti sklicuje na določbe Uredbe (sprejete na podlagi 17. člena ZSPJS), ki ureja napredovanje javnih uslužbencev v plačne razrede tudi za javni zavod, v kakršnem je zaposlena tožnica.

11Po presoji sodišča je besedilo 10. člena Pravilnika o napredovanju v nazive jasno in ga je mogoče brati le tako, kot je napisano, to pa je, da je delovno uspešen le tisti, ki redno napreduje v plačne razrede. Pogoj za napredovanje v naziv je torej napredovanje v plačnem razredu, kot ga določa predpis, ki je veljal v času izdaje izpodbijane odločbe, to pa sta ZSPJS in na njegovi podlagi sprejeta Uredba.

12Za javne uslužbence iz plačne skupine B osmi odstavek 16. člena ZSPJS določa, da v času mandata ne napredujejo v plačni razred, se pa ocenjujejo. Ocenjevanje delovne uspešnosti direktorjev v času mandata na način, določen v drugem odstavku 9. člena Uredbe, je podlaga za uvrstitev v plačni razred ob razporeditvi na novo delovno mesto po prenehanju mandata. Po prvem odstavku 9. člena Uredbe se ob tej razporeditvi upošteva število napredovanj, ki bi jih lahko dosegel, če bi na delovnem mestu, na katerega je razporejen po prenehanju mandata napredoval vsake tri leta. Šele takšna razporeditev, ki na podlagi navedene določbe Uredbe upošteva napredovanje v plačnih razredih, je zato podlaga za izkazovanje pogoja uspešnosti za napredovanje v naziv v smislu 10. člena Pravilnika o napredovanju v nazive. Po povedanem je torej tudi napredovanje v naziv mogoče šele po končanem mandatu.

13Pravilnost takšne razlage, ki napredovanje v naziv veže na napredovanje v plačnem razredu, potrjujejo tudi ostale določbe ZSPJS, iz katerih izhaja, da je napredovanje v naziv neposredno povezano z napredovanjem v plačnih razredih in s tem del plačnega sistema v javnem sektorju. ZSPJS tako v prvem odstavku 9. člena določa, da je osnovna plača javnega uslužbenca določena s plačnim razredom, v katerega je uvrščeno delovno mesto oziroma naziv, na katerega je javni uslužbenec razporejen oziroma, ki ga je pridobil z napredovanjem. Glede na 16. člen ZSPJS je napredovanje v plačnih razredih napredovanje na višji plačni razred na delovnem mestu oziroma v nazivu (torej napredovanje znotraj posameznega delovnega mesta oziroma posameznega naziva), napredovanje v naziv (torej napredovanje v plačnem razredu z imenovanjem v naziv) ali napredovanje v višji naziv.³ Tudi število možnih napredovanj v plačnih razredih na posameznih delovnih mestih je odvisno od tega, ali je na delovnem mestu možno napredovanje v višji naziv. Po drugem odstavku 16. člena ZSPJS tako javni uslužbenci na delovnih mestih, kjer je mogoče tudi napredovanje v višji naziv, lahko v posameznem nazivu napredujejo največ za pet plačnih razredov, javni uslužbenci, kjer ni mogoče napredovati v naziv, pa lahko na delovnem mestu napredujejo največ za deset plačnih razredov. Če z napredovanjem na delovnih mestih, kjer je mogoče napredovanje v naziv, skupaj v vseh nazivih ni mogoče napredovanje za deset plačnih razredov, je v najvišjem nazivu mogoče napredovati za toliko plačnih razredov, da je doseženo napredovanje v nazivih skupno za deset plačnih razredov.

14Tožnica se neutemeljeno sklicuje na 22. člen ZSPJS o redni delovni uspešnosti, Uredbo o plačah direktorjev v javnem sektorju ter Pravilnik o merilih za ugotavljanje delovne uspešnosti direktorjev s področja dela, družine in socialnih zadev. Po povedanem namreč za napredovanje v naziv ni relevantna izkazana delovna uspešnost po navedenem podzakonskem predpisu, temveč napredovanje v plačnem razredu. Ta pa se za direktorje za čas njihovega mandata (na način, določen v drugem odstavku 9. člena Uredbe, ki sicer upošteva področne predpise o delovni uspešnosti direktorjev) ugotavlja šele po končanem mandatu.

15Vse navedeno potrjuje tudi ureditev plač direktorjev. Osnovno plačo direktorjev ureja 11. člen ZSPJS in na njegovi podlagi sprejeta Uredba o plačah direktorjev v javnem sektorju. Slednja določa plačne razrede, razpone plačnih razredov ter kriterije in metodologijo za uvrstitev delovnih mest direktorjev v plačne razrede, pri čemer (kot izhaja iz 4. in 5. člena navedene uredbe) ne predvideva napredovanja v plačnih razredih, niti ne določa sistema nazivov ali napredovanj v nazive. Šesti odstavek 11. člena ZSPJS pa izrecno določa, da se plača direktorjev, imenovanih v naziv, ne glede na naziv, določi v skladu z Uredbo o plačah direktorjev v javnem sektorju. Direktorjeva osnovna plača se torej v celoti določi na podlagi 11. člena ZSPJS in na njegovi podlagi sprejete uredbe. Imenovanje v naziv (oziroma napredovanje v naziv) na to plačo nima nobenega vpliva. Del sistema napredovanja pa ni niti del plače, ki ga direktorji dobivajo za redno delovno uspešnost na podlagi 7. člena Uredbe o plačah direktorjev v javnem sektorju in določb (področnega) Pravilnika o merilih za ugotavljanja delovne uspešnosti direktorjev s področja dela, družine in socialnih zadev, saj gre v tem primeru (kot izhaja iz 7. člena navedene uredbe oziroma 10. člena navedenega pravilnika) za dodatek k plači.

16Neutemeljen pa je tudi očitek, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. Izpodbijana odločba ima vse sestavine iz 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), jasni pa so tudi razlogi za odločitev. Toženka je v namreč v odločbi ugotovila pravno odločilno okoliščino, to je, da tožnica spada v plačno skupino B, ter ob sklicevanju na ustrezne določbe Pravilnika o napredovanju v nazive v zvezi z ZSPJS in Uredbo presodila, da zato v času mandata ne more napredovati v plačne razrede in tako izkazati delovne uspešnosti, zaradi česar ne izpolnjuje enega izmed kumulativnih pogojev za napredovanje iz 5. člena navedenega pravilnika.

17Glede na navedeno je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

18V tem upravnem sporu je sodišče presojalo pravilno uporabo prava. Dejansko stanje, na katerega je organ oprl svojo odločitev (to je, da je tožnica spada v plačno skupino B), med strankama ni bilo sporno. Sodišče je zato na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave na seji.

K II. točki izreka

19Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

¹ Od 17. 6. 2022 se ta določba glasi: “Delovno uspešen je tisti, ki je v obdobju iz druge alineje 4. člena, prve alineje prvega odstavka 5. člena in prve alineje drugega odstavka 5. člena tega pravilnika napredoval v plačne razrede na podlagi uredbe, ki ureja napredovanje javnih uslužbencev v plačne razrede, ali je prejel tri letne ocene, katerih povprečna ocena je najmanj zelo dobro.“ Zadnji stavek spremenjene določbe, ki pomeni doseženo oceno 12 točk v napredovalnem obdobju, po presoji sodišča pride v poštev, ko gre za peto in nadaljnje napredovanje v plačnih razredih, pri katerih se po drugem odstavku 5. člena Uredbe za napredovanje sicer zahteva višje število točk.
² Ta pravilnik je bil sprejet na podlagi prej veljavnega Zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in v organih lokalnih skupnosti (ZRPJZ), ki ga je nadomestil ZSPJS.
³ Gl. zlasti prvi odstavek v zvezi s četrtim odstavkom 16. člena ZSPJS. Da gre pri imenovanju v višji naziv za napredovanje, ki ga ureja ZSPJS, pa se je tudi izreklo že Vrhovno sodišče, in sicer v sodbi X Ips 92/2020 (gl. točko 11 sodbe).