UPRS Sodba I U 88/2021-16

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33006-1620/2017/18 z dne 23. 7. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevek tožnika za dodelitev sredstev za odpravo posledic pozebe in snega v sadjarstvu in vinogradništvu v letu 2016. Iz obrazložitve izhaja, da je odločal na podlagi Zakona o ukrepih za odpravo posledic pozebe in snega v kmetijski proizvodnji med 25. in 30. aprilom 2016 (v nadaljevanju ZUOPPSKP), ki določa sredstva pomoči za odpravo posledic pozebe in snega v sadjarstvu in vinogradništvu v letu 2016, sredstva pa predstavljajo državno pomoč, ki se dodeli na podlagi podatkov o oceni škode, ki jih je potrdila Državna komisija za ocenjevanje škode po naravnih in drugih nesrečah in na podlagi podatkov, pridobljenih od Uprave RS za zaščito in reševanje. Pomoč se dodeli pod pogoji iz 16. člena ZUOPPSKP in točke 5.4 Programa odprave posledic pozebe in snega v sadjarstvu in vinogradništvu s spremembami, ki je bil sprejet na seji vlade (Program). Ugotavlja, da od vseh GERK-ov, za katere je tožnik uveljavljal pomoč, pogoj iz 1. točke 16. člena ZUOPPSKP izpolnjuje le GERK ... s stopnjo poškodovanosti 80%, za katerega znaša izpad dohodka 11.150,26 EUR, maksimalni upravičeni strošek pa 8.920,21 EUR. Vendar tožnik po 4. alineji drugega odstavka 16. člena ne izpolnjuje pogojev za dodelitev pomoči niti za ta GERK, ker je od zavarovalnice za škodo v sadjarstvu in vinogradništvu za spomladansko pozebo 2016 prejel znesek 53.271,39 EUR.

2Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zavrnil. Navaja, da ugotavljanje druge stopnje poškodovanosti GERK-ov, kot je določena v Programu, v tem postopku ni mogoča. Vsa dejanja komisij po sprejemu Programa so le neverificirana mnenja, zaradi česar ni mogoče trditi, da je država storila napako, za katero odgovarja po pravilu „estoppel“. Prvostopenjski organ je pravilno ugotovil, da znaša izpad dohodka na GERK-u, ki dosega zadostno stopnjo poškodovanosti, 11.150,26 EUR, kar ob dejstvu, da je tožnik prejel zavarovalnino za škodo zaradi pozebe v znesku 53. 271, 39 EUR, presega izračunani maksimalni upravičeni strošek 8.920,21 EUR.

3Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V tožbi navaja, da je toženka napačno ugotovila stopnje poškodovanosti njegovih GERK-ov, napačen izpad dohodka in posledično napačno višino upravičenih stroškov. Zaradi pozebe mu škoda ni nastala samo na GERK ..., ampak na vseh GERK-ih, ki jih je navedel v obrazcu vloge. Pri oceni škode, ki so jo opravile Regijske komisije za ocenjevanje škode, ki jo je kot končno oceno potrdila Vlada, so bile izpuščene nekatere kulture, posamezni GERK-i in nekatere katastrske občine. Toženka bi morala upoštevati strokovno mnenje Kmetijsko gozdarskega zavoda Novo mesto, ki ugotavlja pomanjkljivosti dejanskega stanja, kot so ga ugotovile komisije za ocenjevanje škode. Uprava RS za zaščito in reševanje oziroma Državna komisija za ocenjevanje škode je to strokovno mnenje potrdila. To pa pomeni, da državna institucija, ki je pristojna za oceno škode, priznava napačno ugotovljeno dejansko stanje, med drugim tudi na zemljiščih tožnikovega kmetijskega gospodarstva. Ker sta Uprava RS za zaščito in reševanje in zavarovalnica pri tožniku ugotovila drugačno škodo kot upravni organ, se je tožnik upravičeno zanesel, da bo toženka upoštevala informacije teh organov, v zvezi s čimer ponovno opozarja na načelo „estoppel“.

4Trdi, da toženka tudi neutemeljeno ugotavlja, da je od zavarovalnice prejel izplačano 53.271,39 EUR, saj je prejel le 26.255,00 EUR. Zavarovalnica mu je namreč z enostranskim pobotom od priznanega zneska škode odbila 15.969,00 EUR zaradi neporavnane obveznosti iz naslova premije po polici za konkretno pozebo. Premij ni mogoče šteti v izplačani zavarovalni znesek, saj zakon kot kriterij določa le dejansko izplačan znesek. Nadalje je iz dokumentacije razvidno, da je tožnik prejel odškodnino za 100% škode za jabolka na parceli ... v izmeri 0,75 ara v višini 8.400,00 EUR. Če je namreč naslovni organ ugotovil škodo le na enem GERK-u, je dolžan upoštevati izplačilo zavarovalnice le za ta GERK in še to le v višini svoje ocene poškodovanja, torej za 80 % od tega zneska, kar pomeni 6.720,00 EUR in tako ne dosega 8.920,21 EUR. O tem prvostopenjska odločba nima nobenih ugotovitev in je zato ni mogoče preizkusiti. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

5Toženka v odgovoru tožbi nasprotuje in sodišču predlaga, naj jo zavrne.

6Tožba je utemeljena.

7V obravnavani zadevi je toženka odločala v ponovljenem postopku po sodbi I U 2378/2017, s katero je sodišče tedaj izpodbijano odločbo odpravilo, ker je toženka pri odločitvi upoštevala celotno zavarovalnino in ne zgolj tistega dela, ki je bila tožniku izplačana zaradi pozebe. Poleg tega je sodišče toženki naložilo, naj v ponovnem postopku obrazloži izračun upravičenih stroškov. Zavrnilo pa je tožnikove ugovore, da je treba v upravnem postopku ugotavljati dejansko stopnjo poškodovanosti tudi tistih GERK-ov, ki niso bila uvrščena v Program. Ker pa tožnik kljub temu še vedno vztraja pri ugovoru, da je stopnja poškodovanosti njegovih GERKO-ov napačno ugotovljena, se je sodišče izreklo tudi o tem tožbenem ugovoru.

8Zakonska podlaga za odločanje v obravnavani zadevi je bil ZUOPPSKP, po katerem je podlaga za ukrepe za odpravo posledic pozebe in snega končna ocena škode, ki jo pripravi državna komisija za ocenjevanje škode v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo pred naravnimi nesrečami, in jo potrdi Vlada Republike Slovenije (prvi odstavek 4. člena). Eden izmed ukrepov, ki jih predvideva ta zakon, je tudi pomoč najbolj prizadetim kmetijskim gospodarstvom, dejavnim v primarni kmetijski proizvodnji v sadjarstvu in vinogradništvu (četrta točka prvega odstavka 5. člena). Vlada odloči o uporabi sredstev za odpravo posledic pozebe in snega na podlagi končne ocene škode in predloga za odpravo posledic, ki ga predloži Vladi v obravnavo ministrstvo, pristojno za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami (prvi odstavek 10. člena), nato pa Vlada sprejme Program (prvi odstavek 11. člena). S tem programom se med drugim določijo sadne vrste ter tisti sadovnjaki in vinogradi, kjer je proizvodnja zaradi posledic pozebe in snega na posameznem GERK-u zmanjšana za več kot 60% običajne letne kmetijske proizvodnje (prva alineja 12. člena) ter kmetijska gospodarstva, kjer je nastala škoda v sadjarstvu in vinogradništvu (druga alineja 12. člena).

9Po ustaljenem stališču naslovnega sodišča¹ iz te ureditve izhaja, da temelj za izplačilo škode ni neposredna ocena škode na posameznem kmetijskem gospodarstvu oziroma GERK-u, temveč to, da je posamezno kmetijsko gospodarstvo oziroma GERK uvrščeno v Program na podlagi postopka, ki ga predpisuje ZUOPPSKP. Tega ne spreminja določba prvega odstavka 16. člena tega zakona, po katerem se sredstva dodelijo, če je končna ocena škode na sadju na posameznem GERK-u v višini najmanj 60% letne kmetijske proizvodnje in hkrati na kmetijskem gospodarstvo presega 30% običajne letne kmetijske proizvodnje. Skupaj s prej navedenimi določbami 10., 11. in 12. člena ZUOPPSKP namreč ta določba lahko pomeni le napotek sestavljavcem Programa, katere GERK-e in kmetijska gospodarstva je treba vključiti v program.

10ZUOPPSKP torej predvideva dodelitev sredstev samo za škodo, nastalo na GERK-ih, ki so vključeni v Program. Tožnik ne zatrjuje, da so bili ostali GERK-i (razen GERK ...) vključeni v Program, zato izpodbijana odločba v tem pogledu ni nezakonita. Tožbene navedbe, da naj bi na tožnikovih zemljiščih oziroma GERK-ih prišlo do škode, ki narekuje njihovo vključitev v Program, po povedanem pomeni uveljavljanje nezakonitosti programa, ki ga sprejme Vlada, torej podzakonskega akta. Po drugem odstavku Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je sicer predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu zgolj konkretna upravna odločba, ne pa tudi pravna podlaga za njeno izdajo, vendar je sodišče po 125. členu Ustave RS pri odločanju vezano le na ustavo in zakon. To pomeni, da mora v primeru, ko ugotovi, da je podzakonski akt, ki bi ga moralo uporabiti pri odločanju, v nasprotju z zakonom ali ustavo, uporabo takega akta v konkretni zadevi zavrniti (tako imenovani institut exceptio illegalis). Sodišče je zato v okviru tožbenih navedb preizkusilo tudi zakonitost Programa.

11Poleg prej navedene določbe prvega odstavka 16. člena ZUOPPSKP je pri tem preizkusu treba upoštevati tudi drugi člen istega zakona, ki za vsa vprašanja, ki niso urejena s tem zakonom, napotuje na predpise, ki urejajo varstvo pred naravnimi nesrečami, in predpise, ki urejajo odpravo posledic naravnih nesreč. Tudi po prvem odstavku 11. člena ZUOPPSKP se Program potrjuje v skladu z zakonom, ki ureja odpravo posledic naravnih nesreč. Tak zakon je Zakon o odpravi posledic naravnih nesreč (ZOPNN), nadaljnji predpis iz 2. člena ZUOPPSKP pa še na podlagi ZOPNN sprejeta Uredba o načinu izračuna potrjene škode v kmetijstvu in načinu izračuna višine dodeljenih sredstev za odpravo posledic škode v kmetijstvu.

12Po 2. členu te uredbe se podatki o stopnji poškodovanosti zaradi neugodnih vremenskih razmer, kot so žled, pozeba, neurje in toča, verificirajo na geografsko zaokroženem območju, ki je območje občine, kjer je prišlo do naravne nesreče. Za vključitev zemljišča (oziroma GERK-a) v program torej ne zadostuje, da je na njem prišlo do škode v obsegu iz prvega odstavka 16. člena ZUOPPSKP, temveč se mora to zemljišče oziroma GERK nahajati tudi v geografsko zaokroženem območju, kjer je bila ta škoda ugotovljena in verificirana.

13Iz povedanega tudi izhaja, da dokumenti, ki niso bili sprejeti in potrjeni na način, predpisan v ZUOPPSKP in drugih predpisih, ki urejajo odpravo posledic naravnih nesreč, ne morejo pomeniti podlage za določitev temelja oziroma povračilo škode v primeru, kot je obravnavani. Zato razlika med potrjeno oceno škode oziroma Programom, ki predstavlja podlago za izplačila po ZUOPPSKP za sadovnjake in vinograde (oziroma GERK), ter oceno škode, ki po navedbah tožnika izhaja iz dopisa Kmetijsko gozdarske zbornice z dne 18. 5. 2017 in Regijske komisije za ocenjevanje škode ob naravnih in drugih nesrečah z dne 31. 5. 2017, po katerih naj bi bili GERK-i, navedeni v tožnikovem zahtevku, vključeni v oceno škode oziroma stopnjo poškodovanosti, za katero se priznava državna pomoč, sama po sebi še ne pomeni kršitve načela „estoppel“². Naknadna drugačna ocena škode Regijske uprave RS za zaščito in reševanje po oceni sodišča namreč ne pomeni, da je toženka pri določitvi končne ocene škode storila napako (kot to meni tožnik). S tako odločitvijo tudi ni bilo kršeno načelo enakosti pred zakonom, do česar bi prišlo šele, če bi organ o tožnikovem zahtevku odločil na podlagi podatkov oziroma meril, ki jih ZUOPPSKP ne določa kot pravno pomembna.

14Utemeljeno pa tožnik ugovarja, da bi moral organ upoštevati le tisti del zavarovalnine, ki mu je bila izplačana za GERK, ki je zajet v Program, tj. GERK ... .

15V ponovljenem postopku je toženka ugotovila, da je bila tožniku zaradi škode, nastale zaradi pozebe, izplačana odškodnina v višini 53.271,39 EUR in zaključila, da je to več, kot znašajo upravičeni stroški za GERK ... . Toženka torej določbo 4. alineje drugega odstavka 16. člena ZUOPPSK razume tako, da je treba od upravičenih stroškov, izračunanih po 14. členu ZUOPPSKP, odšteti celotno zavarovalnino, tj. tudi zavarovalnino, prejeto za izpad prihodka na GERK-ih, ki niso vključeni v Program in za katere tožnik ni upravičen do pomoči. Tožnik nasprotno trdi, da je treba upoštevati zgolj odškodnino, izplačano za pozebo na GERK-ih, vključenih v Program. Sodišče soglaša s tožnikom. Po 16. členu ZUOPPSKP se namreč sredstva dodelijo, če je končna ocena škode na sadju in grozdju na posameznem GERK-u v višini najmanj 60 odstotkov običajne letne kmetijske proizvodnje in hkrati na kmetijskem gospodarstvu presega 30% običajne letne kmetijske proizvodnje na ravni pridelka sadja ali grozdja (prvi odstavek). Pri določitvi višine sredstev, ki se upravičencu dodelijo za odpravo posledic pozebe in snega v sadjarstvu in vinogradništvu, je treba (med drugim) zagotoviti tudi, da vsota izplačanih sredstev, med katere po četrti alineji drugega odstavka sodi tudi zavarovalnina za škodo v sadjarstvu in vinogradništvu, ne presega 80% (oziroma 90% na območju z omejenimi možnostmi za kmetijsko dejavnost) upravičenih stroškov. Sodišče sodi, da je glede na to, da je ocena škode vezana na posamezen GERK, na posamezen GERK vezana tudi vsota v drugem odstavku 16. člena ZUOPPSKP naštetih sredstev. Tako razlago potrjuje tudi namen ZUOPPSKP, ki je zagotoviti državno pomoč za škodo, ki jim je nastala zaradi pozebe in snega, kot izhaja iz 1. člena ZUOPPSKP. Iz tega izhaja, da je treba pri ugotavljanju višine izplačil zavarovanih zneskov upoštevati izplačila za škodo, ki jo je dobil upravičenec izplačano za GERK-e, za katere mu Program priznava škodo, ki mu je nastala zaradi pozebe in snega, ne pa izplačil za škodo, ki se po Programu ne uvršča v poškodovana zemljišča.

16Tožnik nadalje ugovarja, da se v znesku izplačane zavarovalnine ne sme upštevati strošek, ki nastane v zvezi z zavarovanjem (premija). Trdi, da to izhaja iz dejstva, da se po četrti alineji drugega odstavka 16. člena ZUOPPSKP pri določitvi višine sredstev upoštevajo izplačila zavarovalnih zneskov, sam pa je za celotno škodo na vseh poškodovanih GERK-ih prejel izplačilo 26.255,00 EUR, saj razlika do 53.271,39 EUR predstavlja strošek premije.

17Sodišče sodi, da to iz četrte alineje drugega odstavka 16. člena ZUOPPSKP ne izhaja, saj se ta glasi, da je treba pri določitvi višine sredstev, ki se upravičencu dodelijo za odpravo posledic pozebe in snega v sadjarstvu ali vinogradništvu, zagotoviti, da vsota izplačil zavarovalnih zneskov za škodo v sadjarstvu in vinogradništvu (med drugim) ne presega 80% in na območju z omejenimi možnostmi za kmetijsko dejavnost 90% upravičenih stroškov. Po citirani določbi gre torej za upravičene stroške upoštevaje vsebino tega pojma, kot izhaja iz 14. člen ZUOPPSKP. Po njem se v znesek upravičenih stroškov v skladu s členom 25. Uredbe 702/2014/EU vštevajo: - izpad dohodka zaradi popolnega ali delnega uničenja primarne kmetijske proizvodnje v sadjarstvu in vinogradništvu, - izpad dohodka zaradi popolnega ali delnega uničenja proizvodnih sredstev v sadjarstvu in vinogradništvu, - materialna škoda na sredstvih v primarni kmetijski proizvodnji v sadjarstvu in vinogradništvu. Materialna škoda na sredstvih pomeni stroške, nastale zaradi slabih vremenskih razmer, premija pa se plača neodvisno od vremenskih razmer. Stroški premij se torej ne prištevajo.

18To razlago potrjuje tudi dejstvo, da so državne pomoči načeloma nezdružljive z notranjim trgom in je pomoč za nadomestilo škode zaradi vremenskih razmer, ki jih je mogoče enačiti z naravnimi nesrečami izjema, ki jo priznava Uredba Komisije EU št. 702/2014.³ Pomoč je priznana kot izjema le, če izpolnjuje pogoje, določene v Uredbi 702/2014, med katerimi je tudi opredelitev priznane škode. Škoda po tej uredbi vključuje izpad prihodka, ki se izračuna na način, določen v točki 6 člena 25 in je identičen določbi 14. člena ZUOPPSKP. V nadaljevanju sicer Uredba določa, da se navedeni znesek lahko poveča za druge stroške, ki so upravičencu nastali zaradi vremenskih razmer, pri čemer po mnenju sodišča iz dikcije uredbe jasno izhaja, da ne gre za neposredno pravico (tretjega), ampak za možnost države, da te stroške določi kot škodo. Iz ZUOPPSKP pa, kot je bilo že pojasnjeno, ne izhaja, da bi se stroški premij zavarovanja upoštevali kot del škode.

19Ker je toženka napačno razlagala predpis, ni ugotovila relevantnega dejanskega stanja, tj. kakšen znesek odškodnine je tožnik prejel za GERK ... . Zato je sodišče na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek. V ponovljenem postopku naj toženka ugotovi, do kakšnega zneska odškodnine – zavarovalnine, je bil tožnik upravičen zaradi pozebe na GERK -u ..., pri čemer v obravnavanem primeru ni relevantno, kakšno premijo je plačal za zavarovanje tega GERK-a.

20Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

21Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. V skladu s tem pravilnikom je sodišče tožniku priznalo stroške v znesku 285,00 EUR, povečane za 22% DDV, torej skupaj 347,70 EUR, saj je tožnico v postopku zastopal odvetnik. Stroške je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

¹ Glej I U 2115/2017, I U 2279/2017, I U 2127/2017, I U 2184/2017.
² Po katerem se stranka, ki je za nekaj odgovorna, ne more sklicevati na svojo napako, da bi drugi stranki onemogočila pravico, ki bi jo sicer imela brez njene odgovornosti.
³ Uredba o razglasitvi nekaterih vrst pomoči v kmetijskem in gozdarskem sektorju ter na podeželju za združljive z notranjim trgom z uporabo členov 107 in 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije.