UPRS Sodba I U 678/2020-27

Tožba se zavrne.

Potek upravnega postopka

1Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ po uradni dolžnosti v imeniku pooblaščenih inženirjev pri tožniku, vpisanem pod zap. št. 03688, z identifikacijsko št. S-0510, vpisal status mirovanja poklicnega naziva ter odločil, da je prvostopenjskemu organu dolžan v roku osmih dni vrniti žig pooblaščenega inženirja. V obrazložitvi se sklicuje na drugi odstavek 55. člena Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti (ZAID) ter navaja, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za aktivni status v imeniku pooblaščenih inženirjev, ker kljub pozivu za dopolnitev vloge za uskladitev podatkov ni predložil dokazil, da opravlja delo stalno in trajno na način iz 5. člena navedenega zakona.

2Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. V obrazložitvi dodaja, da iz spisne dokumentacije izhaja, da je tožnik prvostopenjskemu organu 15. 10. 2019 predložil zavarovalno polico za zavarovanje poklicne odgovornosti in odločbo ZPIZ o upokojitvi ter v dopolnitvi vloge z 28. 10. 2019 predlagal, da prvostopenjski organ kot dokazilo o načinu opravljanja poklicnih vlog iz tretjega odstavka 5. člena ZAID upošteva Pogodbo o opravljanju občasnega ali začasnega dela upokojencev, ki je urejeno v 27.a členu Zakona o urejanju trga dela (ZUTD). Ugotavlja, da tožnik Pogodbe o opravljanju občasnega ali začasnega dela upokojencev ni predložil, temveč se nanjo le pavšalno sklicuje, pa tudi če bi jo, ne izpolnjuje osnovnega pogoja za izkaz poklicnih nalog po tretjem odstavku 5. člena ZAID, zato so nastopili pogoji za izdajo odločbe o mirovanju po uradni dolžnosti.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

3Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri se sklicuje na Zakon o graditvi objektov (ZGO-1), „na ZGO-B, ZGO-B 100e člen in ZGO-C1 in pridobljene pravice, po katerem ima vsa pooblastila kot pooblaščeni inženir od leta 1996 do dneva vložitve tožbe, ko je že devet let upokojenec“. Meni, da je ZAID v tem smislu neustrezen in sodišču predlaga "pisno pobudo za spremembo zakona, da upošteva upokojence in ohranjanje pokojnine, ki ostanejo v celoti nespremenjene". Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi ter izpodbijano odločbo v zvezi z odločbo druge stopnje odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek; podrejeno naj sodišče odloči samo in tožniku ne vpiše statusa mirovanja poklicnega naziva ter odloči, da ni dolžan vrniti žiga pooblaščenega inženirja.

4Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču posredovala upravni spis.

5Na naroku za glavno obravnavo 17. 5. 2022 je tožnik vložil še pripravljalno vlogo, v kateri se sklicuje na 2. člen Ustave RS in dodatno pojasnjuje razloge za vložitev tožbe.

Odločanje po sodnici posameznici

6Sodišče je 14. 4. 2022 na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1)¹ sprejelo sklep I U 678/2020-7, da o zadevi odloča sodnica posameznica. Zadeva se namreč nanaša na vprašanje pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe o vpisu statusa mirovanja poklicnega naziva tožniku kot pooblaščenemu inženirju po uradni dolžnosti na podlagi drugega odstavka 55. člena ZAID, pri čemer dejansko stanje ni sporno. Sporna je torej uporaba materialnega prava, to je določb 55. člena ZAID v zvezi s tretjim odstavkom 5. člena tega zakona, ki so po prepričanju senata jasne, dejansko stanje pa tudi ni zapleteno. Zato je senat na predlog sodnice poročevalke sklenil, da so izpolnjeni pogoji po citirani tretji alineji drugega odstavka 13. člena ZUS-1 za odločanje po sodnici posameznici.

Datum odločitve sodišča

7Sodišče je narok za glavno obravnavo v celoti snemalo. Prepis zvočnega posnetka glavne obravnave je bil po podatkih sodnega spisa tožniku vročen 25. 5. 2022. Tožnik je sodišču z dopisom z 29. 5. 2022 sporočil, da prepis zvočnega posnetka glavne obravnave potrjuje. Toženka se naroka, kljub pravilnemu vabljenju, brez opravičila ni udeležila. Sodišče je sodbo izdalo po preteku 5-dnevnega roka za ugovor zoper morebitno nepravilnost prepisa² oziroma po prejemu tožnikovega dopisa o potrditvi zapisnika.

Dokazni sklep

8V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v vse listine v upravnem spisu in v vse listine, ki jih je tožnik predložil v upravnem sporu in so označene kot priloge od A1 do A5.

9Drugih dokaznih predlogov ni bilo.

K I. točki izreka

10Tožba ni utemeljena.

11Med strankama je spor o tem, ali je organ ravnal pravilno in zakonito s tem, ko je tožniku kot pooblaščenemu inženirju z izpodbijano odločbo po uradni dolžnosti vpisal status mirovanja poklicnega naziva na podlagi drugega odstavka 55. člena ZAID. Ni pa spora o tem, da je tožnik polno upokojen, kar je na naroku za glavno obravnavo sam navedel. Poleg tega to izhaja tudi iz upravnega spisa zadeve, saj je prvostopenjskemu organu 15. 10. 2019 predložil odločbo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije št. 1 8 8022308 z 18. 1. 2011 o pravici do starostne pokojnine od 31. 12. 2010 dalje.

12V 55. členu ZAID (pridobljene pravice po ZGO-1), ki se nahaja v Devetem poglavju tega zakona z naslovom „Prehodne in končne določbe“, je predpisano, da se šteje, da posameznik, ki je z dnem začetka uporabe tega zakona vpisan v IZS ali ZAPS s pooblastilom za odgovorno projektiranje v skladu z ZGO-1, izpolnjuje pogoje za pooblaščenega arhitekta in inženirja s tistega strokovnega področja, za katerega ima opravljen strokovni izpit; šteje se, da posameznik ki je z dnem začetka uporabe tega zakona vpisan v imenik ZAPS z licenco A ali KA v skladu z ZGO-1, izpolnjuje pogoje za pooblaščenega prostorskega načrtovalca po tem zakonu (prvi odstavek). Posamezniku iz prejšnjega odstavka IZS oziroma ZAPS vpiše v imenik pooblaščenih arhitektov in inženirjev poklicni naziv po tem zakonu s področja, za katerega je opravil strokovni izpit. Če gre za pooblaščenega arhitekta, ki nima pridobljene licence A v skladu z ZGO-1, se v imenik pooblaščenih arhitektov vpiše omejeno pooblastilo ''pooblaščeni arhitekt brez pooblastila za vodenje izdelave občinskih podrobnih prostorskih načrtov''. Posameznik mora najkasneje v šestih mesecih po začetku uporabe tega zakona predložiti dokazilo o načinu opravljanja poklicnih nalog iz tretjega odstavka 5. člena tega zakona in dokazilo o sklenjenem zavarovanju odgovornosti za škodo iz 15. člena tega zakona. Če v tem roku dokazil ne predloži, mu zbornica po uradni dolžnosti izda odločbo o mirovanju in vpiše mirovanje v imenik (drugi odstavek).

13Določba 5. člena ZAID pa predpisuje način opravljanja poklicnih nalog pooblaščenih arhitektov in inženirjev. Tako je v prvem odstavku določeno, da pooblaščeni arhitekti in inženirji poklicne naloge po tem zakonu opravljajo neodvisno; v drugem odstavku, da morajo pooblaščeni arhitekti in inženirji poklicne naloge po tem zakonu dejansko opravljati in biti osebno prisotni pri vseh poklicnih nalogah, ki jih izvajajo; v tretjem odstavku pa, da lahko pooblaščeni arhitekti in inženirji svoje poklicne naloge opravljajo stalno in trajno na enega ali več naslednjih načinov: - kot samostojni podjetnik posameznik ali posameznik, ki samostojno opravlja dejavnost, - na podlagi delovnega razmerja v gospodarskem subjektu, ki izpolnjuje pogoje za opravljanje arhitekturne in inženirske dejavnosti po določbah tega zakona, - na podlagi drugega pravnega razmerja o opravljanju dela za družbo, ki izpolnjuje pogoje za opravljanje arhitekturne in inženirske dejavnosti po določbah tega zakona, če je pooblaščeni arhitekt ali inženir družbenik, - na podlagi delovnega razmerja kot javni uslužbenci, v imenu in za račun organa oziroma pravne osebe javnega prava, v kateri so zaposleni, razen pooblaščenih inženirjev s področja geodezije, - na podlagi delovnega razmerja pri fizični osebi ali pravni osebi zasebnega prava, ki gradi objekte izključno za lastno uporabo in katere dejavnost ni gradnja za trg ali posredovanje pri prodaji nepremičnin, v njenem imenu in za njen račun.

14Iz Poročevalca k predlogu ZAID oziroma natančneje k določbi 5. člena izhaja, da je ureditev dopustnosti načinov opravljanja nalog pooblaščenih arhitektov in inženirjev novost z namenom bolj jasne zakonske omejitve opravljanja poklicnih nalog pooblaščenih arhitektov in inženirjev na pravne oblike, ki omogočajo neodvisnost, integriteto in s tem posredno večjo odgovornost pooblaščenih arhitektov in inženirjev pri opravljanju njihovih nalog. Predmetna določba pa ne uzakonja svobodne izbire načina opravljanja dela, saj za to veljajo splošni predpisi, ki urejajo razmerja, v katerih lahko fizične osebe opravljajo delo oziroma samostojno dejavnost (Zakon o delovnih razmerjih - ZDR-1, Zakon o gospodarskih družbah - ZGD-1). Izbira načina opravljanja dela torej ni svobodna, temveč je odvisna od narave razmerja med osebo, ki opravlja delo oziroma storitev in naročnikom dela oziroma storitve. Če fizična oseba opravlja delo po navodilih in pod nadzorom osebe, ki jo je najela za delo, v prostorih in z opremo in sredstvi te osebe, ter navzven nastopa v imenu in za račun te osebe, je narava takšnega razmerja odvisno razmerje, kar pomeni, da se mora delo opravljati v delovnem razmerju. V primeru lastništva v družbi ta pravila veljajo tudi v primeru, ko naloge pooblaščenega arhitekta in inženirja opravlja lastnik družbe.

15Zakon še dodatno izpostavlja neodvisnost pooblaščenih arhitektov in inženirjev in predpisuje, da morajo svoje storitve opravljati dejansko, stalno in trajno ter neodvisno.

16Statut Inženirske zbornice Slovenije (na čigar 67. člen se prvostopenjski organ sklicuje v uvodu odločbe) v 13. členu z naslovom „Stalno in trajno opravljanje poklicnih nalog“ določa, da pooblaščeni inženir stalno in trajno opravlja poklicne naloge, če kontinuirano opravlja poklic pooblaščeni inženir v obliki iz 5. člena ZAID, poklic pooblaščeni inženir mora opravljati kot svoj temeljni in praviloma edini poklic (prvi odstavek); če se poklicne naloge opravljajo v obliki samostojni podjetnik ali posameznik, ki samostojno opravlja dejavnost, mora poklic pooblaščeni inženir opravljati v obsegu, ki je primerljiv polnemu delovnemu času zaposlenih v delovnem razmerju ali krajšemu delovnem času v posebnih primerih v skladu z zakonom, ki ureja delovna razmerja (drugi odstavek); enako pooblaščeni inženir poklic opravlja stalno in trajno, če ima sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za polni delovni čas pri gospodarskem subjektu, ki izpolnjuje pogoje za opravljanje arhitekturne ali inženirske dejavnosti, v skladu z zakonom, ki ureja delovna razmerja, ali za krajši delovni čas v posebnih primerih v skladu z zakonom, ki ureja delovna razmerja (tretji odstavek) ter v primeru, če je pooblaščeni inženir družbenik gospodarske družbe, ki opravlja inženirsko dejavnost, mora sam stalno in trajno opravljati poklic, zato mora skleniti pogodbo o zaposlitvi za polni delovni čas z družbo, v kateri je družbenik, ali za krajši delovni čas v posebnih primerih v skladu z zakonom, ki ureja delovna razmerja.

17Po povedanem se sodišče strinja z razlago organov obeh stopenj, da tožnik glede na nesporno ugotovitev, da je polno upokojen, ne zadosti pogoju iz citirane določbe tretjega odstavka 5. člena ZAID o stalnem in trajnem opravljanju poklicnih nalog pooblaščenega inženirja. Ob tem dodaja, da že definicija upokojitve pomeni, da gre za zaključitev dela ali kariere zaradi dosežene starosti ali delovne dobe za upokojitev. Povedano drugače: oseba, ki se upokoji, ne opravlja več svojih poklicnih nalog ''stalno'' in ''trajno''. Tako tudi tožnikovo sklicevanje na določbe ZUTD o upravičenosti upokojencev do opravljanja začasnega in občasnega dela ne more vplivati na odločitev.

18Tožnik meni, da je določba 55. člena ZAID protiustavna, pri čemer smiselno izpostavlja kršitev 155. v povezavi z 2. členom Ustave RS.

19Ustava RS v 155. členu prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov. Po tej določbi zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj (prvi odstavek; samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice (drugi odstavek).

20Sodišče sodi, da določba 55. člena ZAID (v zvezi s 5. členom ZAID) ni v neskladju s 155. členom Ustave. ZAID je bil objavljen 2. 11. 2017, veljati je pričel 15 dni po objavi ter se pričel uporabljati 1. 6. 2018. Začetek uporabe je bil torej določen po njegovi uveljavitvi. 55. člen ZAID tudi ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegal v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega zakona, temveč ureja pravne položaje za naprej (od uporabe ZAID naprej), natančneje: ureja uporabo pooblastil v okviru pridobljenih pravic posameznikom, ki so izpolnjevali pogoje za opravljanje nalog po ZGO-1. Četudi je bil tožnik po ZGO-1 vpisan v imenik pooblaščenih inženirjev in je torej izpolnjeval pogoje za vpis po ZGO-1, to še ne pomeni, da se ta pravni položaj tožnika ne bi smel (nikoli) v prihodnje spremeniti, vendar se to sme zgoditi le pod pogoji, določenimi z zakonom, kar se je zgodilo v tem primeru. Tožnik tako nima prav, da je bilo poseženo v njegovo pričakovano pravico (ker se je pred sprejetjem ZAID lahko zanesel, da opravlja delo pod takrat določenimi pogoji in da bo to veljalo za naprej).

21S tem tudi ni bilo kršeno načelo pravne države iz 2. člena Ustave RS, ki zagotavlja, da država posamezniku ne bo poslabšala pravnega položaja arbitrarno, brez utemeljenega razloga. Po oceni sodišča je imel zakonodajalec za sprejem ureditve 55. člena ZAID stvaren razlog, utemeljen tako v zaščiti potrošnikov (zaupanje potrošnika v usposobljenost in strokovnost izvajalca storitve iz področja reguliranih dejavnosti, med katere sodi tudi arhitekturna in inženirska dejavnost) in v zaščiti javnega interesa (urejanje prostora in gradnje z višjo kakovostjo grajenega okolja). Zato je bilo treba vzpostaviti sistem, ki bo izločal neusposobljene izvajalce brez ustreznih kompetenc, terjal večjo odgovornost stroke ter ji hkrati zagotovil veljavo, širše pristojnosti in zastopanost v javnem sektorju.³ Ker pa ne gre za retroaktivno uporabo zakona, sodišče tudi sodi, da sprejeta zakonska ureditev prestane test sorazmernosti: poseg je bil nujen za dosego zastavljenega cilja (zaščita potrošnikov in javnega interesa), je primeren za dosego tega cilja (vzpostaviti sistem izločanja izvajalcev brez ustreznih kompetenc zaradi prenosa večje odgovornosti stroke in s tem pridobitvijo večje veljave, itd.), teža posledic posega v človekovo pravico pa je proporcionalna vrednosti zasledovanega cilja: ne gre namreč za trajen izbris iz imenika, temveč (le) za mirovanje poklicnega naziva. To pomeni, da se lahko tožnik prilagodi novim okoliščinam in zaprosi za izbris, ko bo izpolnjeval pogoje za vpis po 7. členu ZAID, npr. lahko opravlja naloge pooblaščenega inženirja po 40. členu ZPIZ, kar bi pomenilo spremeniti polno pokojnino v delno, za preostali čas pa skleniti pogodbo o zaposlitvi za krajši delovni čas po ZDR-1.

22Sodišče še dodaja, da iz drugega odstavka 15. člena Ustave RS izhaja, da je z zakonom mogoče predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa ustava, ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine. V tem primeru je ZAID predpisal način uresničevanja pravice tožnika, tj. da opravlja delo pooblaščenega inženirja kljub upokojitvi. Teh pogojev tožnik (zaenkrat) ne izpolnjuje, jih pa – kot že povedano – lahko.

23Po vsem povedanem sodišče ne more slediti tožnikovim ugovorom o kršitvi 155. in 2. člena Ustave RS. Tako je razlogovalo tudi Ustavno sodišče RS (na drugem pravnem področju, vendar v zvezi s podobnim dejanskim in materialnopravnim stanjem) v odločbi št. U-I-193/19-14 s 6. 5. 2021.

24Sodišče je glede na povedano tožbo zavrnilo, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločitve pravilen in zakonit ter da je odločitev pravilna in zakonita (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

¹ Po tretji alineji drugega odstavka 13. člena ZUS-1 upravno sodišče odloča po sodniku posamezniku, če gre v zadevi za enostavno, dejansko in pravno stanje.
² Tretji odstavek 125. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.
³ Glej: Poročevalec DZ, poglavje „Ocena stanja in predlogi rešitev zakona“.