UPRS Sodba in sklep II U 10/2020-24

I. Tožbi A. A. in B. B. se ugodi. Odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 3313-122/2019/7 z dne 25. 11. 2019 se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožba C., d.o.o. se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna A. A. in B. B. povrniti stroške postopka v višini 15,00 EUR v roku 15 dni od prejema te sodbe, po preteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti do plačila.

IV. Zahteva C., d.o.o. za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju: ministrstvo) zavrnilo zahtevo strank, A. A. in B. B. za uvedbo zahtevne agromelioracije na zemljišču s parc. št. 932 v k.o. ... (432) na površini 6,3013 ha (1. točka izreka) in ugotovilo, da v postopku stroški niso nastali (2. točka izreka).

2V obrazložitvi odločbe ministrstvo pojasnjuje, da sta A. A. in B. B. za zastopanje v postopku pooblastila družbo C., d.o.o., ki je za pridobitev odločbe o uvedbi zahtevne agromelioracije pooblastila D., s.p. Ministrstvo citira določbe Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ), ki urejajo postopek uvedbe zahtevne agromelioracije ter ugotavlja, da iz predložene lokacijske informacije Občine Kidričevo z dne 23. 8. 2019 izhaja, da je v Odloku o občinskem prostorskem načrtu Občine Kidričevo (v nadaljevanju: Odlok o OPN) nepremičnina s parc. št. 932, k.o. Y., po podrobnejši namenski rabi opredeljena kot najboljše kmetijsko zemljišče (K1). Iz načrta agromelioracijskih del in popisa del, ki sta ga stranki priložili v postopku, je razvidno, da stranki načrtujeta na zemljišču izkop in odvoz 170.135,10 m3 prodnato peščene matične podlage, ki jo nameravata nadomestiti z vnosom zemeljskega izkopa do skupne količine 200.000 m3, ki ne izhaja iz območja predlagane agromelioracije. Izkop in odvoz navedene podlage na kmetijskem zemljišču na globini od 0,3 m do 3 m predstavlja po določbah Zakona o rudarstvu (v nadaljevanju: ZRud-1) izkoriščanje nekovinskih mineralnih surovin. V 78. členu Odloka o OPN med dovoljenimi gradnjami in drugimi deli na zemljiščih z območja K1 izkoriščanje nekovinskih mineralnih surovin ni navedeno. Kot ugotavlja ministrstvo, navoz zemeljskega materiala (zemeljskega izkopa), ki bo po okoljevarstvenem dovoljenju Agencije Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju: ARSO) št. 35458-27/2019-9 z dne 3. 10. 2019 nastal na lokaciji v k.o. X., v jamo na zemljišču s parc. št. 932, k.o. Y., ne predstavlja zahtevne agromelioracije v smislu točke č) tretjega odstavka 78. člena ZKZ. Zahtevo strank za izdajo odločbe o uvedbi zahtevne agromelioracije je zato ministrstvo zavrnilo.

3Zoper izpodbijano odločbo so tožbo v upravnem sporu vložili A. A. in B. B. ter družba C., d.o.o. Tožnika A. A. in B. B. pojasnjujeta, da vlagata tožbo v upravnem sporu, ker izpodbijana odločba posega v njuno pravico do svobodnega razpolaganja z zemljiščem, tožnik C., d.o.o. pa zatrjuje, da je investitor predvidene agromelioracije in vlagatelj predloga za uvedbo agromelioracije, zaradi česar zavrnilna odločba resno posega v njegove ekonomske interese ter v pravico do svobodne gospodarske pobude.

4Tožniki zatrjujejo, da so v vlogi, prilogah ter v naknadni izjasnitvi v upravnem postopku podrobneje obrazložili, zakaj predstavlja načrtovana agromelioracija na kmetijskem zemljišču s parc. št. 932, k.o. Y., izboljšanje kmetijskega zemljišča. V postopku so priložili tudi načrt agromelioracijskih del s popisom del za izvedbo zahtevne agromelioracije Kmetijsko gozdarskega zavoda D., do katerega se ministrstvo pri odločanju ni opredelilo, zaradi česar je odločba po njihovem mnenju neobrazložena.

5Pojasnjujejo, da nameravajo v okviru agromelioracijskih del izkopati spodnje neustrezne plasti tal in jih nadomestiti z vnosom primernega zemeljskega materiala, kar bo imelo za posledico izboljšanje fizikalnih lastnosti tal zemljišča. Z izvedbo agromelioracije se bodo izboljšale razmere za kmetijsko pridelavo, saj tla, ki bodo imela večjo sposobnost zadrževanja vode v tleh, ne bodo toliko podvržena suši, preprečila pa se bo tudi izguba rodovitne zemljine. Predvidena agromelioracija po njihovem mnenju predstavlja učinkovit ukrep prilagajanja kmetijstva podnebnim spremembam.

6Zemeljski izkop, ki se bo navozil v jamo na zemljišču s parc. št. 932, k.o. Y. in bo nastal na lokaciji v k.o. X., prestavlja po mnenju tožnikov zahtevno agromelioracijo v smislu točke č) tretjega odstavka 78. člena ZKZ, saj ne gre za vnos rodovitne zemlje, temveč za vnos zemeljskega izkopa, ki ne izhaja iz območja predlagane agromelioracije, v spodnje plasti kmetijskega zemljišča, za kar je ARSO družbi C., d.o.o. že izdal potrebno okoljevarstveno dovoljenje.

7Navajajo še, da nameravani izkop in odvoz neustrezne prodnato peščene matične podlage predstavlja pridobitev mineralne surovine v smislu 92. člena ZRud-1, za kar bo Ministrstvo za infrastrukturo na podlagi izdane odločbe o uvedbi agromelioracije investitorju agromelioracije odmerilo koncesijsko dajatev.

8Po mnenju tožnikov je ministrstvo pri izdaji odločbe napačno uporabilo materialno pravo, saj Odlok o OPN tovrstne kmetijske operacije dovoljuje. Ministrstvu pa očitajo tudi, da v odločbi ni obrazložilo, zakaj meni, da obravnavana agromelioracija ni zahtevna, pojasnilo pa tudi ni, kakšna je pravna kvalifikacija omenjenega posega (ali gre za nezahtevno agromelioracijo oziroma, ali poseg sploh predstavlja agromelioracijo ipd.). S tem je ministrstvo po mnenju tožnikov zagrešilo absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), saj odločbe zaradi pomanjkljive obrazložitve, ki omejuje oziroma onemogoča učinkovito varstvo pravic strank v postopku (22. člen Ustave Republike Slovenije), ni mogoče preizkusiti. Zato sodišču predlagajo, da izpodbijano odločbo odpravi.

9Toženka je sodišču poslala upravni spis, na tožbo pa ni odgovorila.

10Tožniki so v nadaljevanju postopka vložili pripravljalno vlogo, v kateri ponavljajo navedbe iz tožbe, poudarjajo, da v obravnavani zadevi ne gre za rudarska temveč za agromelioracijska dela in da predstavlja izkop neustrezne prodnato peščene matične podlage, ki bo nastal pri izvedbi agromelioracijskih del, višek mineralne surovine v smislu določb ZRud-1. Menijo, da bi se ministrstvo moralo po vsebini opredeliti do načrtovane agromelioracije, v primeru dvoma pa bi moralo stranke seznaniti s svojimi pomisleki in jim omogočiti, da podajo svoje navedbe, po potrebi pa bi se v postopek moral pritegniti tudi izvedenec kmetijske stroke, ki bi ocenil, ali je predlagani poseg strokovno utemeljen. Tožniki vztrajajo pri predlogu za odpravo izpodbijane odločbe, zahtevajo pa tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

K točki I izreka:

11Tožba A. A. in B. B. je utemeljena.

12Med strankami v postopku je sporno vprašanje, ali je ministrstvo z izpodbijano odločbo utemeljeno zavrnilo zahtevo A. A. in B. B. za uvedbo zahtevne agromelioracije na zemljišču s parc. št. 932, k.o. Y., ki je po namenski rabi opredeljeno kot kmetijsko zemljišče.

13Po določbah ZKZ predstavljajo melioracije, med katere se uvrščajo tudi agromelioracije, vrsto agrarnih operacij, katerih namen je urejanje kmetijskih zemljišč z namenom njihovega izboljšanja oziroma izboljšanja pogojev obdelave (39. člen v povezavi z 77. členom ZKZ). V ta namen agromelioracije obsegajo ukrepe, ki izboljšujejo fizikalne, kemijske in biološke lastnosti tal ter izboljšujejo dostop na kmetijsko zemljišče in obsegajo ukrepe izravnave zemljišč, krčitev grmovja in dreves, nasipavanje rodovitne zemlje, odstranitve kamnitih osamelcev, ureditve poljskih poti, izdelave in razgradnje teras, ureditve gorskih in kraških pašnikov, ureditve manjših odvodnjavanj, apnenja in založnega gnojenja (prvi odstavek 78. člena ZKZ). Delijo se na zahtevne in nezahtevne agromelioracije (drugi odstavek 78. člena ZKZ), pri čemer sodijo med zahtevne agromelioracije, za katere morajo lastniki kmetijskih zemljišč v posebnem upravnem postopku na podlagi podanega predloga pridobiti odločbo o uvedbi agromelioracije (prvi odstavek 79. člena ZKZ), tudi agromelioracije, katerih del je vnos zemeljskega izkopa, ki ne izhaja z območja predlagane agromelioracije, razen če gre za rodovitno zemljo (točka č) tretjega odstavka 78. člena ZKZ).

14Med strankami ni sporno, da sta solastnika (vsak do deleža 1/2) zemljišča s parc. št. 932, k.o. Y., na katerem naj bi se izvedla načrtovana agromelioracija, A. A. in B. B. Prav tako ni sporno, da je sestavni del predvidenih agromelioracijskih del izkop spodnjih, neustreznih plasti zemljišča (prodnato peščene matične podlage), ki jih nameravata lastnika nadomestiti z zemeljskim izkopom, ki izvira iz drugega območja (to je iz k.o. X.), ki ni del predlagane agromelioracije.

15Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je ministrstvo zahtevo lastnikov za uvedbo zahtevne agromelioracije zavrnilo, ker je ugotovilo, da načrtovana agromelioracija ne predstavlja zahtevne agromelioracije v smislu točke č) tretjega odstavka 78. člena ZKZ. V odločbi pa ministrstvo ni pojasnilo, na podlagi katerih okoliščin oziroma v postopku ugotovljenih dejstev je prišlo do navedenega zaključka. Tožnika sta namreč že v upravnem postopku (npr. v vlogi z dne 18. 11. 2019) zatrjevala, da pri zemeljskem izkopu, ki ga nameravata vnesti na zemljišče iz drugega območja, ne gre za rodovitno zemljo.

16Agromelioracija, katere sestavni del je vnos zemeljskega izkopa iz drugega območja, kolikor ne gre za vnos rodovitne zemlje, se po zakonu šteje za zahtevno agromelioracijo, za uvedbo katere je treba v javnem interesu (to je v interesu varovanja kmetijskih zemljišč in okolja kot takega) v upravnem postopku pridobiti dovoljenje pristojnega organa. V upravnem postopku je treba med drugim (poleg skladnosti agrarne operacije s prostorskim aktom občine¹) ugotoviti tudi, ali načrtovana agromelioracija predstavlja sklop ukrepov, ki lahko dejansko izboljšajo lastnosti kmetijskega zemljišča oziroma pogoje kmetijske pridelave. Strokovno podlago za presojo (ali nameravani poseg po vsebini sploh predstavlja agromelioracijo ter ali gre pri posegu za zahtevano ali nezahtevno agromelioracijo ter presojo skladnosti predvidenega posega z namenom agromelioracij) predstavlja načrt agromelioracijskih del skupaj s popisom del, ki ga izdela javna služba kmetijskega svetovanja (točka c) tretjega odstavka 79. člena ZKZ). Omenjeno strokovno mnenje lahko ministrstvo po potrebi z namenom, da ugotovi upravičenost načrtovane agromeliracije z vidika izboljšanja lastnosti tal zemljišča, tudi dopolni tako, da v postopek pritegne izvedenca ustrezne (kmetijske ali druge primerne) stroke.

17Do vsebine načrta agromelioracijskih del s popisom del za izvedbo zahtevne agromelioracije, ki ga je v obravnavani zadevi izdelal Kmetijsko gozdarski zavod D., se ministrstvo v postopku pri svojem zaključku, da pri načrtovanih delih ne gre za zahtevno agromelioracijo, ni opredelilo.

18Zaradi kršitve pravil postopka (izpodbijane odločitve zaradi pomanjkljive obrazložitve ni mogoče preizkusiti) je sodišče tožbi A. A. in B. B. ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) odpravilo ter vrnilo zadevo ministrstvu v ponovno odločanje. V ponovnem postopku se bo moralo ministrstvo opredeliti do načrta agromelioracijskih del ter natančno navesti razloge za odločitev. Ministrstvo bo pri tem moralo upoštevati tudi določbo tretjega odstavka 54. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ-G), ki določa, da se postopki agrarnih operacij, začeti do uveljavitve tega zakona, končajo v skladu s tem zakonom.²

19Sodišče je o tožbi odločilo na seji, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba zaradi pomanjkljive obrazložitve izpodbijane odločbe tožbi A. A. in B. B. ugoditi in odločbo odpraviti, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K točki II izreka:

2Tožba družbe C., d.o.o. ni dopustna.

3Predlog za uvedbo zahtevne agromelioracije lahko po prvem odstavku 79. člena ZKZ vložijo lastniki kmetijskih zemljišč na predvidnem območju zahtevne agromelioracije ali druge (fizične ali pravne) osebe, ki jih za to pooblastijo lastniki zemljišč na predvidnem območju zahtevne agromelioracije, in imajo v lasti več kot dve tretjini površin kmetijskih zemljišč s predvidenega agromelioracijskega območja.

4Iz določb ZKZ izhaja, da sta v obravnavani zadevi stranki postopka, v katerem se je zahtevala izdaja odločbe o uvedbi zahtevne agromelioracije na zemljišču s parc. št. 932, k.o. Y., le A. A. in B. B. Namen agromelioracije je izboljšanje kakovosti kmetijskega zemljišča, zato imata pravno priznan interes za uvedbo postopka agromelioracije in posledično za izpodbijanje negativne odločitve ministrstva pred upravnim sodiščem le A. A. in B. B. kot solastnika kmetijskega zemljišča, na katerem naj bi se izvedel agromelioracijski ukrep. Navedena lastnika zemljišča, na katera se glasi izpodbijana odločba, je ministrstvo tudi pravilno štelo za stranki v upravnem postopku.

5Družbo C., d.o.o. sta lastnika zemljišča, kot izhaja iz pooblastil v upravnem spisu, pooblastila zgolj za zastopanje v upravnem postopku oziroma za vložitev zahteve za uvedbo zahtevne agromelioracije v njunem imenu. Zato ji kljub njenemu ekonomskemu interesu, ki ga zasleduje kot izvajalec agromelioracijskih del oziroma kot morebitni uporabnik mineralne surovine, ki bi bila pridobljena z izvedbo agromelioracije, pravnega interesa v postopku pred upravnem sodiščem ni mogoče priznati.

6Ker družba C., d.o.o. v tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, ker po zakonu ne more biti stranka v upravnem sporu, je sodišče njeno tožbo v okviru predhodnega preizkusa kot nedovoljeno zavrglo na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

K točki III izreka:

7V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je toženka dolžna tožnikoma A. A. in B. B., ki sta v postopku uspela, povrniti stroške postopka. Po določilu prvega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožnik, ki ga v postopku ni zastopal odvetnik, upravičen do povrnitve stroškov postopka v višini 15,00 EUR. Te stroške je sodišče naložilo v plačilo toženki.

8Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi s 378. členom OZ – enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

K točki IV izreka:

9Zahtevo družbe C., d.o.o. za povrnitev stroškov postopka pa je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem tožnik v primeru, če sodišče njegovo tožbo zavrže, sam nosi svoje stroške postopka.

¹ Ministrstvo mora preveriti predvsem, ali prostorski akt dovoljuje agrarne operacije, katerih namen je izboljšanje kmetijskih zemljišč.
² ZKZ-G, ki velja od 13. 4. 2022, je med drugim spremenil tudi določbo šestega odstavka 78. člena ZKZ, po kateri se izkoriščanje mineralnih surovin ne šteje za agromelioracijo po tem zakonu, kar pomeni, da mora ministrstvo pri pravni kvalifikaciji predvidenih del na kmetijskih zemljiščih upoštevati tako njihov namen kot tudi dejanski učinek. Namen te spremenjene določbe šestega odstavka 78. člena ZKZ je bil, kot pojasnjuje Vlada RS kot predlagatelj zakona (glej Poročevalec Državnega zbora, EVA 2020-2330-0134, prva obravnava zakona, str. 61), preprečiti, da bi pod pretvezo agromelioracij prihajalo do izkoriščanja mineralnih surovin mimo določb Zakona o rudarstvu, pri čemer pri izvedbi del ne gre za izboljšanje kmetijskih zemljišč.