UPRS Sodba I U 640/2020-19

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Potek upravnega postopka

1Z izpodbijano odločbo je Inženirska zbornica Slovenije (v nadaljevanju prvostopenjski organ, tudi IZS) po uradni dolžnosti v imeniku pooblaščenih inženirjev pri tožniku vpisala status mirovanja poklicnega naziva pooblaščenega inženirja ter odločila, da mora tožnik v roku 8 dni po pravnomočnosti odločbe organu vrniti žig pooblaščenega inženirja.

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je tožnik, sledeč 55. členu Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti (v nadaljevanju ZAID), poslal prvostopenjskemu organu vlogo za uskladitev podatkov, kot določa 8. člen Splošnega akta o postopkih vpisa in izbrisa iz imenika pooblaščenih inženirjev ( v nadaljevanju Splošni akt). V vlogi je tožnik navajal, da poklicne naloge pooblaščenega inženirja opravlja v gospodarskem subjektu A. A., s. p., skladno s 17. členom Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (v nadaljevanju ZPDZC-1), nosilka dejavnosti pa je njegova žena. Po pozivu organa je vlogo dopolnil, v dopisu pa še navedel, da je 17. člen ZPDZC-1 pravna podlaga za opravljanje kratkotrajnega dela ter naknadno predložil še Pogodbo o opravljanju kratkotrajnega dela. Po pregledu predložene dokumentacije je prvostopenjski organ ugotovil, da želi tožnik opravljati delo pooblaščenega inženirja na podlagi Pogodbe o opravljanju kratkotrajnega dela (v nadaljevanju Pogodba) ter zaključeval, da to ni ustrezna pravna podlaga za stalno in trajno opravljanje poklicnih nalog pooblaščenega inženirja glede na tretji odstavek 5. člena ZAID, ki določa, da lahko pooblaščeni arhitekti in inženirji svoje poklicne naloge opravljajo stalno in trajno na enega ali več v nadaljevanju naštetih načinov, zato izbira načina opravljanja dela ni svobodna, temveč je odvisna od narave razmerja med osebo, ki opravlja storitev, in naročnikom dela oziroma storitve. Organ je dodatno še navedel, da če fizična oseba opravlja delo po navodilih in pod nadzorom osebe, ki jo je najela za delo, v prostorih, z opremo in sredstvi te osebe ter navzven nastopa v imenu in za račun te osebe, je narava takega razmerja odvisno razmerje, ki se mora opravljati v delovnem razmerju. Zahteva po opravljanju poklicnih nalog v delovnem razmerju izhaja tudi iz druge alineje tretjega odstavka 5. člena ZAID, pri čemer se po mnenju organa šteje za stalno in trajno opravljanje dela tudi, če se poklicne naloge opravljajo s pogodbo o zaposlitvi s krajšim delovnim časom, a le v posebnih primerih v skladu z Zakonom o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1), na primer po 67. členu. Organ je tako štel, da pri Pogodbi o opravljanju kratkotrajnega dela po vsebini ne gre za gre ta takšno obliko dela, ki bi se opravljala stalno in trajno. Dodatno pa Pogodba tudi ni pogodba o zaposlitvi za krajši delovni čas v skladu z ZDR-1 in tako ni mogoče uporabiti izjeme iz 67. člena tega zakona.

2Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 5. 5. 2020 pritožbo tožnika zoper prvostopenjsko odločbo zavrnilo. V obrazložitvi odločbe je drugostopenjski organ pritrdil odločitvi in razlogom v prvostopenjski odločbi. Zavrnil je tožnikova ugovora, da je prvostopenjski organ nepravilno uporabil materialno pravo, s tem ko ni upošteval, da gre pri kratkotrajnem delu za stalno in trajno opravljanje dela in za pravno razmerje, podobno tistim, ki jih ureja ZDR, in da je kršil pravila postopka, s tem ko tožniku ni dal možnosti izjave o odločilnih dejstvih in okoliščinah. Obrazložil je, da kratkotrajnega dela, ki se po tožnikovi pogodbi opravlja občasno ter največ 40 ur v posameznem mesecu, ni mogoče šteti za stalno opravljanje dela, tožnik pa s pogodbo tudi ni izkazal opravljanja poklicnih nalog inženirja na katerega od načinov, navedenih v petih alinejah tretjega odstavka 5. člena ZAID. Prvostopenjski organ pa je tudi mogel odločiti v skrajšanem ugotovitvenem postopku.

Povzetek bistvenih navedb strank v postopku (pisni del)

3Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo iz razlogov napačne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka. Navaja, da iz tretjega odstavka 5. člena ZAID izhaja, da se poklicne naloge pooblaščenih inženirjev lahko izvajajo v pravnem statusu samostojnega podjetnika posameznika ali na podlagi delovnega razmerja, prav tako pa tudi na podlagi drugega pravnega razmerja o opravljanju dela za družbo. Navaja, da so po pravni ureditvi Republike Slovenije delovna razmerja urejena v ZDR-1, ki pa pogodbe o kratkotrajnem delu ne ureja, čeprav po vsebini in razvrstitvi sodi v ureditev ZDR-1; urejena je v ZPDZC-1. Tožnik meni, da je treba pri razlagi pogodbe o kratkotrajnem delu zaradi vprašanja njene razvrstitve poleg jezikovne uporabiti še sistematično metodo. V tem primeru se pokaže, da pogodba iz 17. člena ZPDZC-1 po svoji pravni vsebini in razvrstitvi ne sodi v ta zakon, pač pa v ZDR-1. Tožnik dalje očita, da je prišlo pri izdaji izpodbijane odločbe tudi do absolutne bistvene kršitve pravil postopka po 2. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj prvostopenjski organ tožniku ni dal možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. Sodišču predlaga odpravo izpodbijanega akta, podredno odpravo izpodbijanega akta in vrnitev v ponovno odločanje organu prve stopnje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4Toženka je poslala sodišču upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

Odločanje po sodniku posamezniku

5Sodišče je 12. 4. 2022 sprejelo sklep, da o zadevi odloča po sodniku posamezniku, in sicer iz razloga po tretji alineji drugega odstavka 13. člena ZUS-1. Stranke sestavi sodišča pisno niso nasprotovale, tožnik pa na izrecno vprašanje sodnice na naroku za glavno obravnavo sestavi sodišča tudi ni ugovarjal.

Glavna obravnava

Sodišče je dne 14. 4. 2022 izvedlo javno glavno obravnavo, katere se je udeležil le tožnik. Toženka se glavne obravnave ni udeležila, ob tem ko je bilo ugotovljeno, da je bila pravilno vabljena.

6Na glavni obravnavi je tožnik vztrajal pri toženih navedbah in tožbenem predlogu. Sodišče pa je tožniku dalo tudi možnost izjave v zadevi, ob tem ko je v tožbi ugovarjal, da take možnosti pred odločitvijo v zadevi ni imel.

Dokazni sklep

7Sodišče je na naroku za glavno obravnavo vpogledalo v listine, priložene tožbi, A1 do A5: potrdilo IZS o vpisu v imenik pooblaščenih inženirjev z dne 18. 1. 2006, odločbo IZS št. 0210-7455/2019-3 z dne 17. 12. 2019, pogodbo o opravljanju kratkotrajnega dela z dne 15. 10. 2019, odločbo Ministrstva za okolje in prostor št. 35114-6/2020-2-KB z dne 5. 5. 2020 ter ostale listine upravnega spisa in sodnega spisa. Dokazna predloga za zaslišanje tožnika in toženke je sodišče zavrnilo, saj predlagana dokazna predloga glede na navedbe v tožbi nista bila podana za dokazovanje relevantnih in spornih dejstev, torej nista potrebna in relevantna.

K I. točki izreka

8Tožba ni utemeljena.

9V obravnavani zadevi je sporna odločitev, da se v imeniku pooblaščenih inženirjev pri IZS pri tožniku vpiše status mirovanja poklicnega naziva pooblaščenega inženirja. Organa sta odločitev oprla na ugotovitev, da je tožnik kot dokaz o načinu opravljanja poklicnih nalog pooblaščenega inženirja predložil Pogodbo o opravljanju kratkotrajnega dela ter zaključek, da s tem ni izkazal, da poklicne naloge pooblaščenega inženirja opravlja stalno in trajno ter na enega od načinov iz tretjega odstavka 5. člena ZAID, pri čemer sta menila, da je bila odločitev lahko sprejeta v skrajšanem ugotovitvenem postopku. Tožnik pa ugovarja, da bi ob pravilni razlagi in uporabi zakona organ mogel zaključiti, da predstavlja kratkotrajno delo, ki ga ureja sicer ZPDZC-1, način dela, ki je ekvivalenten opravljanju dela v delovnem razmerju, kot ga ureja ZDR-1, saj gre za nekatere podobne vsebine, in da torej tako delo šteje med načine opravljanja poklicnih nalog inženirja iz tretjega odstavka 5. člena ZAID, pa tudi, da bi mu prvostopenjski organ pred odločitvijo moral dati možnost izjave.

Glede kršitve ZAID

10V drugem odstavku 55. člena ZAID je določeno, da mora posameznik najkasneje v šestih mesecih po začetku uporabe tega zakona predložiti dokazilo o načinu opravljanja poklicnih nalog iz tretjega odstavka 5. člena tega zakona in dokazilo o sklenjenem zavarovanju odgovornosti za škodo iz 15. člena tega zakona. Če v tem roku dokazil ne predloži, mu zbornica po uradni dolžnosti izda odločbo o mirovanju in vpiše mirovanje v imenik.

11ZAID v 5. členu določa, da pooblaščeni arhitekti in inženirji poklicne naloge po tem zakonu opravljajo neodvisno ter da morajo poklicne naloge po tem zakonu dejansko opravljati in biti osebno prisotni pri vseh poklicnih nalogah, ki jih izvajajo (prvi in drugi odstavek). V tretjem odstavku tega člena pa je določeno, da pooblaščeni arhitekti in inženirji lahko svoje poklicne naloge opravljajo stalno in trajno na enega ali več v nadaljevanju naštetih načinov: - kot samostojni podjetnik posameznik ali posameznik, ki samostojno opravlja dejavnost, - na podlagi delovnega razmerja v gospodarskem subjektu, ki izpolnjuje pogoje za opravljanje arhitekturne in inženirske dejavnosti po določbah tega zakona, - na podlagi drugega pravnega razmerja o opravljanju dela za družbo, ki izpolnjuje pogoje za opravljanje arhitekturne in inženirske dejavnosti po določbah tega zakona, če je pooblaščeni arhitekt ali inženir družbenik, - na podlagi delovnega razmerja kot javni uslužbenec, v imenu in za račun organa oziroma pravne osebe javnega prava, v kateri so zaposleni, razen pooblaščenih inženirjev s področja geodezije, - na podlagi delovnega razmerja pri fizični osebi ali pravni osebi zasebnega prava, ki gradi objekte izključno za lastno uporabo in katere dejavnost ni gradnja za trg ali posredovanje pri prodaji nepremičnin, v njenem imenu in za njen račun.

12Ni sporno, da je tožnik kot dokazilo po tretjem odstavku 5. člena ZAID predložil Pogodbo o opravljanju kratkotrajnega dela, sklenjeno na podlagi 17. člena ZPDZC-1, med A. A., s. p. (podjetjem tožnikove žene) in tožnikom. Iz Pogodbe izhaja, da se bo delo iz te pogodbe izvajalo občasno in sicer največ 40 ur v posameznem mesecu, izvajalec bo delo za delodajalko po tej pogodbi opravljal brez posebnega plačila, pogodba pa se sklepa za nedoločen čas.

13Sodišče se s presojo organov obeh stopenj strinja, da opravljanje poklicnih nalog pooblaščenega inženirja v obliki kratkotrajnega dela, kot ga ureja 17. člen ZPDZC-1 in kot ga opredeljuje Pogodba, ne more predstavljati stalnega in trajnega opravljanja poklicnih nalog pooblaščenega inženirja na enega od načinov iz tretjega odstavka 5. člena ZAID.

14Po 17. členu ZPDZC-1 se za kratkotrajno delo (namreč) šteje brezplačno opravljanje dela v mikrodružbi ali zavodu z najmanj enim in največ 10 zaposlenimi ali pri samozaposleni osebi z največ 10 zaposlenimi, kadar ga opravljajo: -zakonec ali zunajzakonski partner ali partner v registrirani istospolni skupnosti lastnika ali solastnika mikrodružbe ali zavoda ali samozaposlene osebe, - zakonec ali zunajzakonski partner ali partner v registrirani istospolni skupnosti enega od staršev lastnika ali solastnika mikrodružbe ali zavoda ali samozaposlene osebe, - oseba, s katero je lastnik ali solastnik mikrodružbe ali zavoda ali samozaposlene osebe v sorodu v ravni vrsti do prvega kolena, - starši in otroci zakonca ali zunajzakonskega partnerja ali partnerja v registrirani istospolni skupnosti lastnika ali solastnika mikrodružbe ali zavoda ali samozaposlene osebe; pri tem se kratkotrajno delo lahko opravlja največ 40 ur mesečno (prvi in drugi odstavek). To pomeni, da gre pri kratkotrajnem delu za delo, ki je omejeno na 40 ur v posameznem mesecu, iz Pogodbe tudi izrecno izhaja, da se opravlja občasno, zato po mnenju sodišča tako delo ne more predstavljati stalnega in trajnega opravljanja dela, in sicer ne glede na to, če je pogodba sklenjena za nedoločen čas. Poleg tega gre za obliko dela, kot izhaja iz prej citirane določbe ZPDZC-1, katere bistveni namen je pomoč pri njihovi dejavnosti osebam, s katerimi je izvajalec del v sorodstvu ali svaštvu, in ki se opravlja v odvisnem razmerju brezplačno. Kar po mnenju sodišča pomeni, da gre za obliko dela, bistveno drugačno od taksativno naštetih dopustnih načinov opravljanja poklicnih nalog pooblaščenega inženirja, navedenih v tretjem odstavku 5. člen ZAID, ki izhajajo iz zahteve po neodvisnosti, zavezi javnemu interesu in integriteti pooblaščenega arhitekta in inženirja. Iz obrazložitve 5. člena Predloga ZAID¹² izhaja, da je določitev dopustnih načinov opravljanja nalog pooblaščenih arhitektov in inženirjev novost, ki jo poznajo tudi tuji pravni redi, in sicer gre za to, da se jasneje omeji opravljanje poklicnih nalog pooblaščenih arhitektov in inženirjev na pravne oblike, ki omogočajo neodvisnost, integriteto in s tem posredno večjo odgovornost pooblaščenih arhitektov in inženirjev pri opravljanju njihovih nalog. Kolikor se delo opravlja v odvisnem razmerju od delodajalca (kot v tožnikovem primeru v obliki kratkotrajnega dela po Pogodbi, ko je tožnik delodajalki zavezan opravljati delo na opredeljen način, brezplačno, ko mu delodajalka zagotovi pogoje za opravljanje nalog), iz zakonodajnega gradiva izhaja, da ZAID³ v 5. členu dopušča le opravljanje dela v delovnem razmerju kot pravno reguliranemu z ZDR-1⁴. Sodišče ugotavlja, da so temeljni elementi, ki jih obsega opredelitev delovnega razmerja v ZDR-1 in ki pri regulaciji kratkotrajnega dela izostanejo, da se delo opravlja v organiziranem delovnem procesu, da se opravlja za plačilo in da se delo opravlja nepretrgano. Izbira načina opravljanja poklicnih nalog pooblaščenih inženirjev po povedanem tako ni svobodna, temveč je odvisna od narave razmerja med osebo, ki opravlja delo oziroma storitev in naročnikom dela oziroma storitve. Oblika dela, ki jo je izbral tožnik, sicer ne predstavlja dela na črno ter je splošno dopustna, glede na kogentno določbo tretjega odstavka 5. člena ZAID pa ni dopustna za opravljanje poklicnih nalog pooblaščenega inženirja. Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva⁵, je namen celotnega 5. člena ZAID zagotoviti večjo kvaliteto opravljanja nalog pooblaščenih arhitektov in inženirjev. Tudi Ustavno sodišče pa je v odločbi U-I-14/97 z dne 19. 11. 1998 zavzelo stališče, da je izboljšava kvalitete projektiranja in s tem kvalitete graditve objektov ustavno dopusten cilj, ko gre za morebitne posege v ustavne pravice z dodatno oziroma strožjo regulacijo pogojev za opravljanje dejavnosti.

15Glede na povedano sodišče kot neutemeljene zavrača tožbene navedbe, da bi organ ob pravilni razlagi in uporabi določb 5. člena ZAID, v povezavi z določbami 17. člena ZPDZC-1 in ZDR-1, moral presoditi, da tožnik pogoje tretjega odstavka 5. člena ZAID izpolnjuje, torej da poklicne naloge pooblaščenega inženirja opravlja stalno in trajno ter na enega tam navedenih načinov.

Glede kršitve pravice do izjave

16Kot izhaja iz tožbe ter je bilo ugotovljeno na samem naroku, je tožnik očital kršitev načela zaslišanja stranke, ker mu v postopku za izdajo izpodbijane odločbe ni bila dana možnost izjave. Možnost izjaviti se je tožniku dalo sodišče na naroku. Pri tem je sodišče namreč izhajalo s stališča, da organ ni mogel odločiti v skrajšanem postopku na podlagi 1. oziroma 2. točke prvega odstavka 144. člena ZUP, kot je postopanje prvostopenjskega organa utemeljeval kot pravilno drugostopenjski organ. Tožnik je namreč s predložitvijo Pogodbe implicitno zatrjeval, da izpolnjuje zakonske pogoje za poklicni naziv pooblaščenega inženirja, organ pa je na podlagi predloženega dokaza presodil drugače, zato bi – zaradi navedenega neskladja – tožniku moral omogočiti, da se pred odločitvijo v zadevi izjavi in se ne bi mogel sklicevati na 1. točko prvega odstavka 144. člena ZUP v smislu, da je dejansko stanje v celoti mogel ugotoviti na podlagi s strani tožnika predloženega dokaza. Namreč sklicevanje na 1. točko prvega odstavka 144. člena je možno le, kadar so dejstva prima facie, očitno nesporna oziroma se navedbe stranke ujemajo s podatki organa⁶. Prav tako organ ne bi mogel odločiti po skrajšanem postopku na podlagi 2. točke prvega odstavka 144. člena ZUP, saj niti ni odločal na podlagi uradnih podatkov.

17Tožnik je na naroku povedal, da bi v postopku, če bi mu bila dana možnost izjave, nasproti ugotovitvam organa izpostavil, da je kratkotrajno delo ekvivalenten način opravljanja dela tistemu, ki je regulirano z ZDR-1, saj so nekatere vsebine podobne, in da tudi s kratkotrajnim delom zadosti zahtevi po opravljanju poklicnih nalog inženirja na enega od načinov, opredeljenih v tretjem odstavku 5. člena ZAID. Pa tudi, da se mu zdi pomembneje, da naloge pooblaščenega inženirja opravlja kvalitetno in se izobražuje ter manj pomembno, da se delo v celoti opravlja na enega izmed načinov iz 5. člena ZAID.

18Kot izhaja iz povedanega v tej sodbi, se je sodišče že opredelilo do tožnikovih navedb v tožbi, da s kratkotrajnim delom po Pogodbi zadosti zahtevi po opravljanju poklicnih nalog pooblaščenega inženirja na katerega od načinov iz tretjega odstavka 5. člena ZAID ter jih presodilo kot neutemeljene in za tako presojo navedlo tudi razloge. Implicitno iz razlogov te sodbe pa že tudi izhaja, da tožnik prav tako ne more biti uspešen z zatrjevanjem, da je bolj pomembno, da naloge pooblaščenega inženirja opravlja kvalitetno in da se predpisano izobražuje, kot pa da delo v celoti opravlja na enega od načinov iz tretjega odstavka 5. člena ZAID; določba tretjega odstavka 5. člena ZAID je namreč kogentna.

19S tem, ko je bila tožniku dana možnost izjave ter se je v zadevi izjavil, tožnikovo opredeljevanje pa je sodišče nato tudi ocenilo z vidika vpliva na odločitev v izpodbijani odločbi, je sodišče saniralo kršitev pravil postopka po 9. členu ZUP, zagrešeno v postopku. Oprava glavne obravnave je odpravi procesnih kršitev tudi namenjena⁷.

20Glede na navedeno je sodišče tožbene navedbe presodilo kot neutemeljene, ugotovilo pa tudi ni kršitev, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

K II. točki izreka

21Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

¹ EVA: 2016 – 2550 – ooo7 z dne 14. 4. 2017
² Zgodovinska metoda razlage
³ Zgodovinska metoda razlage
⁴ V 4. členu ZDR-1 je delovno razmerje opredeljeno kot razmerje med delavcem in delodajalcem, v katerem se delavec prostovoljno vključi v organiziran delovni proces delodajalca za plačilo, osebno in nepretrgoma opravlja delo po navodilih pod nadzorom delodajalca.
⁵ Predlog ZAID
⁶ Tako Polonca Kovač, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list Republike Slovenije, 2. knjiga, Ljubljana 2020, str. 117
⁷ Tako izrecno N. Smrekar, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 303