UPRS Sodba I U 1890/2020-22

I. Tožbi se ugodi, sklep Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 35405-331/2019-24 z dne 9. 6. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 25,00 EUR, v 15-ih dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahtevek za povračilo stroškov stranke z interesom se zavrne.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom odločil, da za nameravani poseg: ... baza ... na zemljiščih parc. št. 864/58, 1059/2 in 864/57 k.o. ..., ni treba izvesti presoje vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstvenega soglasja (1. točka izreka) in da pritožba zoper sklep ne zadrži izvršitve (2. točka izreka). Ugotovil je še, da v tem postopku stroški niso nastali (3. točka izreka).

2V obrazložitvi navaja, da je za nameravani poseg na podlagi 51. a člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) izvedla predhodni postopek. Iz opisa posega izhaja, da gre za že obstoječo tovarno asfalta, ki obratuje brez okoljevarstvenega dovoljenja. Na podlagi prejete dokumentacije je v skladu s Prilogo 2 Uredbe o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (v nadaljevanju Uredba), ugotovila, da glede na značilnosti, lokacijo in možne vplive, ki jih tudi podrobno opiše, ni treba izvesti presoje vplivov na okolje, saj je vpliv posega na emisije onesnaževal v zrak, emisije toplogrednih plinov, emisije snovi v vode in tla, emisije hrupa, elektromagnetnega sevanja, sevanja svetlobe v okolje, vidno izpostavljenost, smrad in rabo vode manj pomemben, vpliv na nastanek odpadkov pa majhen.

3Ugotavlja še, da se poseg nahaja na vodovarstvenem območju z oznako ... – podobmočje z milejšim vodovarstvenim režimom, na katerem je ta vrsta posegov izjemoma dovoljena in se zanjo izda vodno soglasje, če je k projektnim rešitvam iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja izvedena analiza tveganja za onesnaženje in je iz izsledkov te analize razvidno, da je tveganje za onesnaženje zaradi te gradnje sprejemljivo, in če se zaradi njegovega vpliva na vodni režim in stanje vodnega telesa izvedejo zaščitni ukrepi, za katere iz izsledkov analize tveganja za onesnaženje izhaja, da je tveganje zaradi te gradnje sprejemljivo. Za poseg je bilo 14. 4. 1997 izdano vodnogospodarsko soglasje in gradbeno dovoljenje, nosilec posega pa je predložil tudi informacijo o pogojih gradnje, ki lahko vpliva na vodni režim ali stanje voda, ki jo je izdal ARSO dne 5. 12. 2006 z vodnim soglasjem z dne 26. 4. 2007. Do nove gradnje pa na območju nameravanega posega ne bo prišlo.

4Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Zavrača trditve tožnika, da bi morala biti presoja vplivov na okolje (v nadaljevanju PVO) izvedena, ker jo za tak poseg kot obvezno predpisuje Direktiva 2011/92/EU o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje, kasneje spremenjena z Direktivo 2014/52/EU (v nadaljevanju Direktiva 2011/92/EU). Poseg je namreč naveden v točki 2.e priloge II (pridobitvena industrija), priloga II te direktive pa se nanaša na projekte iz člena 4(2), za katere države članice sprejmejo odločitev o tem, ali je PVO obvezna upoštevaje pragove in merila iz priloge III. Uredba tako sledi zahtevam Direktive 2011/92/EU. Kot neutemeljene zavrača tožnikove navedbe, da je gradnja asfaltne baze kot industrijskega obrata, ki uporablja nevarne snovi, na vodovarstvenem območju prepovedana. Uredba o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja se namreč ne uporablja za graditev objektov, za katere je bilo do njene uveljavitve izdano pravnomočno oziroma dokončno gradbeno dovoljenje, kot to velja za obravnavani poseg. Gradbeno dovoljenje z dne 14. 4. 1997 je pravnomočno, kar pomeni, da v pridobljene pravice ni mogoče posegati. Poleg tega tožnik ne pojasni od kod povzema trditve o prisotnosti nevarnih snovi niti ne predloži nobenega dokaza.

5Po presoji drugostopenjskega organa so tožnikove trditve o čakajočih tovornjakih za transport, ki povzročajo dodatne emisije v tla in zrak ter o tem, da bi moral izpodbijani sklep vsebovati navedbe o energentih, s katerimi se napaja naprava, preveč posplošene, iz zadnjih meritev z dne 9. 7. 2019 pa izhaja, da so bile v času meritev na obeh izpustih emisije snovi v zrak nižje od mejnih emisijskih koncentracij za prah, CO, Nox, SO2, TOC, H2S, benzen in benzo(a)piren. Ker iz urade evidence izhaja, da ima stranka z interesom dovoljenje za izpuščanje toplogrednih plinov, meni, da je neutemeljen tudi nekonkretiziran očitek, da v opisu posega to dovoljenje ni omenjeno. Utemeljeni niso niti tožnikovi očitki v zvezi z negativnimi mnenji o upoštevanju smernic pri sprejemanju prostorskega akta, saj ta postopek s predmetnim nima povezave.

6Tožnik se z izpodbijanim sklepom ne strinja. V tožbi navaja, da je toženka odločala na podlagi nepopolnega dejanskega stanja, saj ni upoštevala ključnih podatkov glede uporabljenih energentov, energentov, ki so nevarne snovi, njihovega skladiščenja in varovanja ter maksimalne količine istočasnega nahajanja nevarnih in vnetljivih snovi na lokaciji, onesnaženja v primeru požara nevarnih in vnetljivih snovi, katrana in energentov, kajti meritve emisij pri rednem obratovanju ne vrednotijo količine emisij pri požaru. V izpodbijanem sklepu tudi niso navedena obvezna zaščitna ravnanja in zaščitna sredstva. Že zaradi previdnostnega načela bi bilo treba izdelati PVO in pridobiti okoljevarstveno soglasje. Sklicuje se na vse navedbe v pritožbi, ki jo prilaga k tožbi in vztraja, da poseg glede na drugi odstavek 69. člena Zakona o vodah (ZV-1), ki prepoveduje gradnjo objekta oziroma naprave, ki je namenjena proizvodnji, v katero so vključene nevarne snovi, na vodovarstvenem območju. Toženki očita še, da z izpodbijanim sklepom omogoča povečevanje izpustov CO2, kar je v nasprotju z njenim dolžnostnim ravnanjem, kot je predstavljeno na vladni spletni strani. Predlaga, da sodišče izpodbijani akt odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje z napotkom, naj od nosilca posega zahteva, da izvede PVO in pridobi okoljevarstveno soglasje za poseg. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka.

7Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise.

8Stranka z interesom v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe in uveljavlja povračilo stroškov. Nasprotuje temu, da se tožnik sklicuje na pritožbo, kar po ustaljeni sodni praksi ne zadosti trditvenemu bremenu, in temu, da tožnik ugovarja nezadostno raziskanemu dejanskemu stanju, ki je bilo podlaga za presojo ter omogočanju izpustov C02. Sklicuje se na prekluzijo, ker tožnik teh ugovorov ni uveljavljal v upravnem postopku. Iz previdnosti odgovarja tudi na te trditve, in sicer jih zavrača z enakimi razlogi, kot jih navaja drugostopenjski organ v svoji odločbi.

9Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v vse listine v sodnem in upravnem spisu.

10Tožba je utemeljena.

11V obravnavanem primeru je predmet presoje, ali je za nameravani poseg, tj. obratovanje tovarne asfalta, treba izvesti PVO. Ker tovarna po pojasnilu stranke z interesom obratuje od leta 1997, za to pa nima okoljevarstvenega dovoljenja (v nadaljevanju OVD), gre torej za že obstoječi (in ne za nameravani) poseg.

12Po prvem odstavku 51. a člena ZVO-1 mora nosilec nameravanega posega v okolje iz tretjega odstavka prejšnjega člena od ministrstva zahtevati, da ugotovi, ali je za nameravani poseg v okolje treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. Ministrstvo lahko začne postopek predhodne presoje tudi po uradni dolžnosti. Določba je bila uveljavljena z novelo ZVO- 1F¹, po prejemu pisnega opomina Komisije EU zaradi nepravilnega prenosa drugega in tretjega odstavka 4. člena Direktive 2011/92/EU, saj ZVO-1 do uveljavitve ZVO-1F predhodnega postopka (t.i. screening) ni urejal.

13Predhodni postopek je torej tako po direktivi kot po ZVO-1 predviden za primere, ko poseg še ni bil izveden. Tudi SEU poudarja, da člen 2(1) Direktive 2011/92/EU določa, da je treba za projekte, ki lahko znatno vplivajo na okolje v smislu člena 4 te direktive v povezavi s prilogama I ali II k tej direktivi, pred izdajo soglasja izvesti presojo, ali je nujna PVO (Wells, C‑201/02, Comune di Corridonia in drugi, C‑196/16, Comunne di Castelbellino, C-117/17).

14Sodišče mora zato uvodoma ugotoviti, ali je v obravnavanem primeru, ko je poseg že obstoječ, sploh dopustno uvesti postopek po 51. a členu ZVO-1 na podlagi zahteve za izvedbo predhodnega postopka.

15Glede možnosti naknadne izvedbe predhodnega postopka oziroma PVO po tem, ko je poseg že izveden, je Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevi C 215/06 odločilo, da je Irska kršila pravo EU, ker je omogočila tak sistem legalizacije tega postopka, ki spodbuja nosilce projektov, da ne začnejo postopkov, ki so potrebni za opredelitev vplivov na okolje in njihovo predhodno presojo in da mora biti zato naknadna presoja izenačena s predhodno, saj mora biti onemogočeno, da bi se obšla pravila skupnosti. Stališče je v nadaljevanju nadgradilo z razlago, da morajo države članice v primeru neizvedbe PVO, ki jo zahteva pravo Unije, odpraviti nezakonite posledice te neizvedbe. Pravo Unije po stališču SEU ne nasprotuje temu, da se PVO za namene regularizacije izvede po izgradnji in začetku uporabe zadevnega objekta, če, prvič, nacionalna pravila, ki dopuščajo to regularizacijo, zadevnim osebam onemogočajo, da bi obšle pravila prava Unije ali jih ne bi uporabile, in drugič, če se presoja, izvedena za namene regularizacije, ne nanaša le na prihodnje vplive tega objekta na okolje, temveč upošteva tudi vplive na okolje v obdobju od njegove izgradnje². Posledično je SEU mnenja, da v okoliščinah, kot jih je obravnavalo v zadevi C-117/17, pravo Unije ne nasprotuje temu, da če se za projekt ni predhodno preverjalo, ali je nujno izvesti PVO v skladu z določbami, ki niso skladne z Direktivo 2011/92/EU, tudi po tem, ko je realiziran, pristojni organi preverjajo, ali je zanj treba izvesti PVO, če je to potrebno na podlagi nove nacionalne zakonodaje, če je slednja skladna s to direktivo. Nacionalni organi, ki morajo glede tega odločiti, morajo upoštevati tudi vplive na okolje, ki nastanejo zaradi objekta po realizaciji del, in nič ne nasprotuje temu, da po tem preverjanju ponovno ugotovijo, da PVO ni nujna.³

16O izvedbi predhodnega postopka po že izvršenem posegu je zavzelo stališče tudi Vrhovno sodišče. V zadevi X Ips 17/2019 je odločilo, da je izvedba predhodnega postopka in PVO po izvedenem posegu mogoča le izjemoma. Pri tem je po presoji sodišča relevantno, da je Vrhovno sodišče v navedeni zadevi odločalo o uporabi prava v primeru, ko je nosilec posega prekršil zakon in Uredbo, saj pred izvedbo posega ni pridobil odločitve, da PVO in okoljevarstveno soglasje nista potrebna, čeprav je bil to dolžan storiti. Poudarilo je tudi, da iz sodbe SEU v zadevi C-117/17 ne izhaja možnost naknadne izvedbe predhodnega postopka, ampak izhaja, da pravo Unije v okoliščinah, kakršne so bile v zadevi C-117/17,⁴ ne nasprotuje, da pristojni organi na podlagi nacionalnih predpisov naknadno odločijo, da PVO ni potrebna. Vrhovno sodišče opozarja, da je šlo v zadevi C-117/17 za situacijo, ko nosilec posega ni kršil nacionalne ureditve, po kateri bi moral vložiti zahtevo za tak predhodni postopek, temveč za primer, ko predhodni postopek pred izvedbo posega (šlo je za povečanje zmogljivosti objekta) ni bil izveden zaradi ureditve, za katero je bilo šele kasneje ugotovljeno, da je neustavna zaradi neupoštevanja prava EU.

17Iz navedenega torej izhaja, da je glede na stališča SEU in Vrhovnega sodišča naknadna uvedba predhodnega postopka po 51. a členu ZVO-1 mogoča le izjemoma, in sicer kvečjemu tedaj, kadar ta postopek ni bil opuščen zaradi kršitve, tj. opustitve predpisane izvedbe predhodnega postopka, ampak je nosilec posega presojo opustil, ker mu je to dovoljeval predpis.⁵ Ker pa iz sodb teh sodišč izhaja tudi obveznost odpraviti kršitev, je v primeru, če je bila presoja opuščena zaradi kršitve obveznosti iz prvega odstavka 51.a člena ZVO-1, po presoji Vrhovnega sodišča tako kršitev treba odpraviti tako, da se uvede postopek iz osmega odstavka 51.a člena ZVO-1. Nosilec posega mora torej vložiti vlogo za izdajo okoljevarstvenega soglasja iz 57. člena ZVO-1, ki ji mora priložiti ne le projekt (53. člen ZVO-1), temveč tudi ustrezno poročilo o vplivih na okolje, vključno z vplivi od vzpostavitve objekta dalje. Ministrstvo pa v takem primeru začne s PVO le, če ugotovi, da jo je treba za tak poseg opraviti, sicer lahko ugotovi, da ta presoja ni potrebna. Taka razlaga po presoji Vrhovnega sodišča omogoča odpravo kršitve za tiste posege, za katere pristojni organ na podlagi vloge za pridobitev okoljevarstvenega soglasja (oziroma v obravnavanem primeru OVD) ugotovi, da PVO sploh ni potrebna. Če pristojni organ na podlagi take vloge ugotovi, da glede na kriterije iz četrtega odstavka 51. a člena ZVO-1 PVO ni potrebna, lahko o tem izda sklep iz petega odstavka tega člena.

18Tožnik je zahteval izvedbo predhodnega postopka za poseg – obratovanje naprave asfaltne baze zaradi pridobitve OVD za že delujočo napravo po 82. členu ZVO-1. Obveznost pridobiti OVD po 82. členu ZVO-1 je bila uvedena z novelo ZVO-1A, ki je stopila v veljavo 11. 3. 2006. Tedaj je bil v 17. členu dodan nov četrti odstavek, ki se je glasil, da Vlada v predpisih iz prejšnjega odstavka določi rok, do katerega mora upravljavec obstoječe naprave pridobiti OVD, skladno z določbami 82. člena zakona. Enako je določal 51. člen ZVO-1A. Glede na to pa bi morala toženka, upoštevaje pojasnjena izhodišča SEU in Vrhovnega sodišča, ugotoviti, ali je naknadni predhodni postopek v obravnavanem primeru sploh mogoče uvesti na podlagi vloge za izvedbo predhodnega postopka ali pa bi moral tožnik vložiti vlogo iz 57. člena ZVO-1.

19Če bi (na podlagi vloge za izvedbo predhodnega postopka) ugotovila, da je to dopustno, pa bi morala te razloge pojasniti. Ti odločilni razlogi namreč iz izpodbijane odločbe ne izhajajo. Zato sodišče ni moglo presoditi, ali se je v obravnavanem primeru postopek lahko vodil in zaključil (zgolj) na podlagi vloge za predhodni postopek, kar pomeni, da je toženka bistveno kršila določbe postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku).

20Pri tem sodišče kot neutemeljeno zavrača trditev stranke z interesom, ki jo je podala na naroku za glavno obravnavo, da bi toženka njeno vlogo za okoljevarstveno soglasje zavrgla, ker šteje, da ji taka pravica oziroma pravna korist glede na veljavne materialne predpise ne pripada. Trdi, da zato, ker gre za poseg iz priloge 1 Uredbe, ki je označen v stolpcu PP, ni pa označen v stolpcu PVO. Sodišče se ne spušča v vprašanje, ali gre res za pravico stranke, da se izvede predhodni postopek ali PVO, poudarja pa, da je takšno postopanje toženke lahko upravičeno kvečjemu tedaj, ko gre (šele) za nameravani poseg. Kadar je do posega že prišlo, je dolžna upoštevati razlago materialnih predpisov, kot jo je podalo Vrhovno sodišče, ki pravi, da ZVO-1 take situacije ne ureja in ne omogoča, da se postopek predhodne presoje začne na podlagi vloge za izvedbo tega postopka, ampak mora nosilec posega vložiti vlogo za pridobitev okoljevarstvenega soglasja. Sicer pa sodišče na podlagi navedb stranke z interesom ugotavlja, da pravilno razume navedeno sodbo, da je razlika v prilogah, ki morajo biti priložene k eni ali drugi vlogi oziroma dejanjih, ki jih mora nosilec posega opraviti pred vložitvijo vloge. Ko toženka prouči tako vlogo, je ne more zavreči. Ob smiselni uporabi osmega odstavka 51. a člena ZVO-1 pa lahko kljub vlogi za izdajo OVS iz 57. člena ZVO-1 odloči, da postopka ne bo izvedla, če bo ugotovila, da PVO ni potrebna. V primeru nespoštovanja sodbe Vrhovnega sodišča, lahko nezadovoljna stranka zoper odločitve toženke uveljavlja pravna sredstva.

21Tudi, če bi se ugotovilo, da v obravnavani zadevi to, da obrat obratuje brez OVD, ni posledica kršitve predpisov, pa sodišče pripominja, da je SEU v zadevi C-117/17 razsodilo, da je treba v primeru naknadne presoje upoštevati okoljske vplive, ki so nastali po realizaciji projekta, kar je poudarilo tudi Vrhovno sodišče v že navedeni sodbi.

22Stranka z interesom je na naroku sicer poudarila, da je bila odločitev sprejeta ob upoštevanju stanja v naravi, saj so bile vlogi priložene meritve obratovanja naprave in predstavljeni podatki v zvezi z obratovanjem, kar je toženka pri odločitvi v celoti upoštevala in naj bi bilo s tem stališču Vrhovnega sodišča zadoščeno. Sodišče ugotavlja, da se izpodbijani sklep res sklicuje na nekatere meritve, opravljene v letih 2018 in 2019, kar pa ne pomeni upoštevanja vplivov, nastalih po začetku obratovanja. Poleg tega ni bilo upoštevano, da se poseg nahaja na vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja in sicer na širšem notranjem vodovarstvenem območju z oznako VVO III A. Vplivi posega na vodno telo vodonosnika niso bili presojani po stanju ob vložitvi vloge, saj toženka trdi, da so bili pogoji glede gradnje na tem območju presojani pred oziroma v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ko je bilo izdano vodno soglasje in da je odločba pravnomočna, zaradi česar vanjo ni dopustno posegati.

23Sodišče se sicer strinja, da sta soglasje in dovoljenje pravnomočni in zato vanju ni mogoče posegati. Vendar pa v obravnavanem primeru presojani poseg ni tovarna asfalta kot objekt, ki je bila predmet gradbenega dovoljenja, ampak je presojani poseg obratovanje te naprave, ki za svoje delovanje potrebuje OVD. Gre torej za drugo dovoljenje in že izvedeni poseg. Kot je bilo že navedeno, pa je SEU za že izvedene posege večkrat poudarilo, da se naknadna presoja ne sme nanašati le na prihodnje vplive tega obrata na okolje (torej na predvidene vplive), ampak je treba upoštevati vplive tega obrata na okolje od njegove vzpostavitve, tj. tudi vse tiste, ki so nastali od realizacije projekta dalje. Toženka je sicer ugotovila, da stranka z interesom niti po stanju na dan izdaje izpodbijanega sklepa ne uporablja nevarnih snovi, zaradi katerih takšen poseg na vodovarstvenem območju glede na okoljske predpise ne bi bil dovoljen. Vendar zaradi zmotne uporabe materialnega prava ni ugotavljala, ali so tudi po izvedbi posega (in do izdaje odločbe) izpolnjeni pogoji po 6., 7. oziroma naslednjih členih Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja, po katerih so posegi na posameznih delih notranjega območja dovoljeni le, če to ne pomeni nesprejemljivega tveganja za onesnaženje vodnega telesa oziroma so zagotovljeni ustrezni zaščitni ukrepi, da do tega ne pride.

24Glede na navedeno je sodišče na podlagi 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek.

25Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnik upravičen do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na obravnavi, zato se tožniku priznajo stroški v višini 25,00 EUR (tretji odstavek 3. člena Pravilnika). Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve sodbe. V skladu s prvim odstavkom 299. člena Obligacijskega zakonika zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo.

26Ker je stranka z interesom sodelovala na strani toženke, ki v postopku ni uspela, je sodišče upoštevaje določbo prvega odstavka 154.člena Zakona o pravdem postopku v zvezi z drugim odstavkom 22. člena ZUS-1 njen zahtevek za povrnitev stroškov zavrnilo.

¹ Ur. l. RS št. 92/2013.
² Glej C-117/17, C-196/16.
³ Glej C-117/17, točki 32. in 33.
⁴ Okoliščine tega primera so bile take, da se presoja pred posegom ni opravila, ker so bili nacionalni predpisi neskladni z Direktivo 2011/92/EU. Na podlagi teh, neskladnih nacionalnih pravil, je bilo odločeno, da je bil zadevni projekt izvzet iz predhodnega preverjanja, ali je nujna PVO, odločitev pa je bila kasneje odpravljena, ker se je ugotovilo, da je bila izdana na podlagi zakonskih določb, ki so bili kasneje razglašeni za neskladne z Direktivo. Medtem je bil objekt že zgrajen.
⁵ Ki je bil v primeru C-117/17 v nasprotju s predpisom Evropske unije.