UPRS Sodba II U 375/2020-11

Tožba se zavrne.

1Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju KPK) je dne 15. 10. 2020 pod v uvodu navedeno številko, na podlagi prvega odstavka 11. člena ter petega in šestega odstavka 13. člena v času izdaje izpodbijanega akta veljavnega Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK) sprejela ugotovitve o konkretnem primeru v postopku zaradi nasprotja interesov. Z navedenim aktom je senat komisije sprejel ugotovitev, da se je A. A. s tem, ko se dne 18. 3. 2020 na 3. dopisni seji Občinskega sveta Občine pri glasovanju za podelitev priznanja Občine za dolgoletno družbeno in politično udejstvovanje v raznih organih in funkcijah v lokalni skupnosti, pri čemer je bil kandidat on sam, ni izločil iz glasovanja, znašel v okoliščinah, ki pomenijo nasprotje interesov, in ni storil vsega, da se mu izogne, s čimer je ravnal v nasprotju z določbami 37. člena ZIntPK (1. točka izreka). A. A. o okoliščinah, ki izhajajo iz 1. točke izreka teh ugotovitev, ni predhodno pisno obveščal svojega predstojnika, s čimer so podani znaki kršitev določb 38. člena ZIntPK, zato se pooblaščeni uradni osebi predlaga preučitev uvedbe prekrškovnega postopka (2. točka izreka).

2Komisija je začela postopek na podlagi prijave z dne 16. 4. 2020, ki se je nanašala na morebitno nasprotje interesov pri obravnavanju in odločanju o priznanjih in nagradah Občine, katere občina podeljuje ob občinskem prazniku 12. aprila. Na podlagi pridobljenih podatkov in dokumentacije je bilo ugotovljeno, da je tožnik občinski svetnik Občine, ki svojo funkcijo opravlja nepoklicno v mandatnem obdobju 2018 – 2022. Komisija za vloge občanov in priznanja Občine je objavila razpis, s katerim je pozvala predlagatelje, da podajo predloge za podelitev priznanj Občine in nato skozi svoj predhodni postopek občinskega svetnika A. A. predlagala za sprejem občinske nagrade. Občinski svet Občine je na 3. dopisni seji dne 18. 3. 2020, ki je potekala telefonsko, obravnaval predloge za podelitev priznanj občine v letu 2020. Pri 9. točki dnevnega reda so občinski svetniki obravnavali in glasovali z 11 glasovi za, 10 glasovi proti in 1 vzdržanim ter s tem sprejeli sklep št. 211, s katerim so tožniku podelili nagrado Občine za njegovo dolgoletno družbeno in politično udejstvovanje v raznih organih in funkcijah v lokalni skupnosti. Iz zapisnika te seje je razvidno, da je bilo na dopisni seji telefonsko prisotnih 22 občinskih svetnikov, med njimi tudi tožnik. V razpravi na dopisni seji je tožnik pri glasovanju navedel, da glasuje za vse predloge in priznanja, tudi za sprejem sklepa št. 211. V primeru, da se bo občinski svet strinjal z avtonomnim mnenjem komisije za vloge občanov in priznanja Občine, se vnaprej odreka finančni nagradi, katere ne bo sprejel. Po pojasnilu Občine se tožnik kljub predhodnem najprej ustnem in nato še na njegovo izrecno zahtevo pisnem pravnem mnenju, da gre na podlagi ZIntPK za nasprotje interesov in da je dolžnost funkcionarjev, ki se znajdejo v nasprotju interesov, da se izločijo iz glasovanja, iz glasovanja ni izločil.

3V postopku pred KPK je A. A. podal pisno izjasnitev glede osnutka ugotovitev o konkretnem primeru dne 17. 8. 2020 in nato še 20. 8. 2020.

4KPK je svojo odločitev oprla na določbe 6., 10., 12., in 13. točke 4. člena ter 37., 38., 39., in 77. člena ZIntPK in 34.a člen Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) in na osnovi prej navedenega dejanskega stanja in na navedeni materialnopravni podlagi zaključila, da je tožnik s tem, ko je na dopisni seji sodeloval in glasoval pri sprejetju sklepa št. 211, s katerim mu je bila dodeljena nagrada Občine za njegovo dolgoletno družbeno in politično udejstvovanje v raznih organih in funkcijah lokalne skupnosti, ravnal na način, ki po mnenju KPK ustvarja nasprotje interesov. Glasovanje zase sodi med najbolj tipične okoliščine, ki ustvarijo nasprotje interesov, zato bi uradna oseba morala vedeti, da je, oziroma da bo s takšnim glasovanjem vzbudila dvom v objektivnost in nepristranskost dodelitve nagrade.

5ZIntPK nasprotje interesov opredeljuje kot okoliščine, v katerih zasebni interes uradne osebe vpliva ali ustvarja videz, da vpliva na nepristransko in objektivno opravljanje njenih javnih nalog. Zasebni interes uradne osebe skladno s 13. točko 4. člena ZIntPK pomeni premoženjsko ali nepremoženjsko korist zanjo, za njene družinske člane in za druge fizične ali pravne osebe, s katerimi uradna oseba ima ali je imela osebne, poslovne ali politične stike. Premoženjska korist zajema nepremičnine, premičnine oziroma kakršnokoli drugo korist, ki jo je mogoče ovrednotiti (delovno razmerje, pogodbeno delo, sejnine, denarne nagrade, potovanja ipd.), nepremoženjska korist pa zajema druge oblike koristi, ki jih sicer ni mogoče neposredno denarno ovrednotiti, predstavljajo pa dodano vrednost za prejemnika (prednost, usluge, priznanja, reference, status, funkcija, izobrazba, privilegiran položaj, pozitivno mnenje ipd.). V skladu s 37. členom ZIntPK je dolžnost uradne osebe, da mora biti pri opravljanju svojih nalog in službe pozorna na vsako dejansko ali možno nasprotje interesov in mora storiti vse, da se mu izogne. Med uradne osebe v skladu z določbami ZIntPK štejejo tudi funkcionarji, glede na določbo 34.a člena ZLS pa so člani občinskega sveta občinski funkcionarji.

6Tožnik ni izpolnil obveznosti, ki mu jih nalaga 38. člen ZIntPK, saj o okoliščinah nasprotja interesov ob zaznavi okoliščin (to je ob seznanitvi, da je predlagan za sprejem nagrade), ki so povzročile nasprotje interesov, ni pisno obvestil župana Občine. ZIntPK za kršitve povezane s pisnim obveščanjem predstojnika o možnosti nasprotja interesov določa prekrškovne sankcije, ki jih posamezniku v primeru ugotovljene odgovornosti lahko izreče KPK kot prekrškovni organ.

7V postopku je KPK vpogledala tudi v dokument Občine (pravno mnenje glede glasovanja občinskega svetnika z dne 18. 3. 2020), v katerem sta bili navedeni določba 38. člena ZIntPK ter prekrškovna določba 77. člena ZIntPK, poleg tega pa je bilo navedeno tudi, da je dolžnost funkcionarjev in javnih uslužbencev, ki se znajdejo v nasprotju interesov, da se izločijo iz glasovanja. Ne glede na pravno mnenje občine pa KPK ugotavlja, je dikcija nasprotja interesov jasna. Kolikor občinski svetnik sodeluje pri obravnavi ali odločanju/glasovanju, v tem konkretnem primeru denarni nagradi, za katero je predlagan poleg ostalih občanov tudi sam občinski svetnik, se nastanku dejanskega nasprotja interesov ali vsaj videza, da zasebni interes vpliva na konkretno opravljanje javnih nalog ni mogoče izogniti ne glede na okoliščine. V tem primeru se pričakuje vnaprejšnja izločitev člana iz obravnave ali glasovanja. Po sami naravi stvari je namreč v takem primeru ne glede na integriteto posameznika ali morebitne druge okoliščine utemeljeno podan najmanj videz, da oseba, ki je sama predlagana za določeno nagrado, svoje javne funkcije oziroma naloge ne bo opravila objektivno ali nepristransko, kar pomeni, da se mora taka oseba izločiti iz vseh faz postopka, vključno s fazo glasovanja. Glede obveščanja župana o tem, pa je KPK ugotovila, da ga občinski svetnik A. A. predhodno ni obveščal o dejanskem in možnem obstoja interesov ob seznanitvi, da je predlagan za sprejem nagrade, bil pa je župan seznanjen, da je občinski svetnik A. A. predlagan za občinsko nagrado.

8Tožnik v vloženi tožbi navaja, da ga je res želela direktorica občinske uprave obvestiti o zadevi in mu začela naštevati zakonske člene, vendar brez vsebine, zato je zaprosil za pravno mnenje. Tudi ko je to pravno mnenje dobil, je le-to navajalo samo člene zakona brez vsebine, iz tega mnenja pa je bilo vsebinsko razbrati, da bi se moral izločiti iz glasovanja, ker gre za finančno nagrado. Ker se je finančni nagradi v višini 3.800,00 EUR (denar bi naj občina po svojem vedenju namenila pomoči potrebnim), že v osnovi odrekel, ni v svojem dejanju videl ničesar spornega. Zatrjuje, da je bil župan o vsem obveščen, prav tako celotna občinska uprava, saj je med podporniki za občinsko nagrado tudi pozitivno mnenje župana za predlog občinske nagrade zanj. Zato šteje, da je bil župan po 10. točki prvega odstavka 77. člena primerno obveščen, prav tako občinska uprava. V nadaljevanju se sklicuje še na določbe Pravilnika o postopkih in kriterijih za podeljevanje priznanj v Občini in pojasnjuje okoliščine v zvezi s tem, da je prišel v končni izbor za nagrado občine poleg njega še R. R., kar je povzročilo, da so določeni občinski svetniki kljub temu, da je bil on s strani komisije predlagan za nagrado, temu nasprotovali. Smiselno predlaga, da sodišče izpodbijani akt odpravi.

9Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijanem aktu in razlogih, ki so v njem navedeni. Povzema tudi citirano materialnopravno podlago in potek postopka, v katerem je bila tožniku dana možnost, da se o dejstvih, relevantnih za odločitev izjavi, kar je tožnik tudi storil. Dodaja, da je za odločitev povsem irelevantno, ali je tožnik denarno nagrado dejansko prejel in kaj je s to nagrado nameraval storiti oziroma je storil, ko je bil prejem nagrade izglasovan. Z izpodbijanim aktom se mu namreč očita sodelovanje na glasovanju o zadevi, ki se nanaša nanj, kar pomeni okoliščine nasprotja interesov v skladu z ZIntPK.

10Dodaja, da je zmotno stališče tožeče stranke, da je bil župan o zadevi obveščen, kar naj bi izhajalo iz tega, da je bilo med podporniki občinske nagrade tudi pozitivno mnenje župana. Biti seznanjen o tem, da je nekdo predlagan za nagrado, namreč ni isto, kot biti seznanjen s tem, da bo nekdo tudi glasoval o podelitvi nagrade, za katero je predlagan. Tožeči stranki se z izpodbijanim aktom ne očita upravičenost prejema ali sam prejem nagrade, temveč dejstvo, da je bila tožeča stranka prisotna na glasovanju o nagradi in je o njej tudi glasovala, s čimer se je znašla v okoliščinah, ki pomenijo nasprotje interesov. V skladu z 38. členom ZIntPK mora uradna oseba, ki med izvajanjem funkcije ugotovi nasprotje interesov ali možnost, da bi do njega prišlo, takoj o tem pisno obvestiti svojega predstojnika, česar tožeča stranka izkazano ni storila. Tako v postopku ni mogoče sprejeti interpretacije tožeče stranke, da je bil župan smiselno obveščen o obstoju nasprotja interesov. O tem, ali kršitev 38. člena ZIntPK predstavlja prekršek, pa se presoja v ločenem prekrškovnem postopku.

11Tožena stranka še dodaja, da dolžnost poznavanja določb ZIntPK in dolžnost izogibanja nasprotju interesov veljata za vse funkcionarje ne glede na morebitna pravna mnenja ali lastne interpretacije teh funkcionarjev. Kolikor občinski svetnik sodeluje pri obravnavi ali odločanju oziroma glasovanju v zadevi, ki se nanaša nanj, se nastanku dejanskega nasprotja interesov ali vsaj videzu, da zasebni interes vpliva na konkretno opravljanje nalog, ni mogoče izogniti ne glede na okoliščine. Politično ozadje in okoliščine podelitve nagrade oziroma priznanja občine pa na predmetno odločitev ne vplivajo. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

12Tožba ni utemeljena.

13Z izpodbijanim aktom je tožena stranka v tožnikovem zgoraj opisanem ravnanju ugotovila obstoj okoliščin, ki pomenijo nasprotje interesov v smislu določb ZIntPK.

14Nasprotje interesov so okoliščine, v katerih zasebni interes uradne osebe vpliva ali ustvarja videz, da vpliva na nepristransko in objektivno opravljanje njenih javnih nalog (12. točka 10. člena ZIntPK). Zasebni interes uradne osebe pomeni premoženjsko ali nepremoženjsko korist zanjo, za njene družinske člane in za druge fizične ali pravne osebe, s katerimi ima ali je imela osebne, poslovne ali politične stike (13. točka 4. člena ZIntPK).

15Uradne osebe v smislu določb ZIntPK so med ostalim tudi funkcionarji, kot to določa 10. točka 4. člena ZIntPK. Funkcionarji so med ostalim tudi funkcionarji v samoupravnih lokalnih skupnostih (6. točka 4. člena ZIntPK). Po določbi prvega odstavka 34.a člena ZLS so občinski funkcionarji med ostalim tudi člani občinskega sveta.

16V skladu s citiranimi določbami je tožnik funkcionar in s tem uradna oseba v smislu določb ZIntPK.

17Uradna oseba mora biti pozorna na vsako dejansko ali možno nasprotje interesov in mora storiti vse, da se mu izogne (prvi odstavek 37. člena ZIntPK). Uradna oseba svoje funkcije ali službe ne sme uporabiti za to, da bi sebi ali komu drugemu uresničila nedovoljen zasebni interes (drugi odstavek 37. člena ZIntPK).

18Če z drugim zakonom ni določeno drugače, mora uradna oseba, ki ob nastopu službe ali funkcije ali med njenim izvajanjem ugotovi nasprotje interesov, ali možnost, da bi do njega prišlo, o tem takoj obvestiti svojega predstojnika, če predstojnika nima, pa komisijo, torej KPK. Ob tem mora takoj prenehati z delom v zadevi, v kateri je prišlo do nasprotja interesov, razen če bi bilo nevarno odlašati (prvi odstavek 38. člena ZIntPK). Predstojnik oziroma komisija o obstoju nasprotju interesov odločita v 15 dneh in s svojo odločitvijo takoj seznanita uradno osebo (drugi odstavek 38. člena ZIntPK).

19Iz zgoraj navedenih zakonskih določb izhaja, da so občinski svetniki uradne osebe v smislu določb ZIntPK, kar pomeni, da jih zavezuje tudi dolžnost preprečevanja in izogibanja nasprotju interesov (37. člen ZIntPK). V primeru obstoja nasprotja interesov ali možnosti, da bi do nasprotja interesov prišlo, mora uradna oseba oziroma v konkretnem primeru občinski svetnik o tem takoj obvestiti predstojnika, kar v konkretnem primeru pomeni župana, ki v skladu z drugim odstavkom 33. člena ZLS vodi občinski svet (prvi odstavek 38. člena ZIntPK).

20Citirane zakonske določbe zavezujejo funkcionarje same po sebi. Od funkcionarjev se pričakuje, da svoje obveznosti in dolžnosti poznajo ter da poznajo določbe ZIntPK, ki je bil sprejet prav z namenom krepitve delovanja pravne države in določa ukrepe in metode za krepitev integritete in transparentnosti ter za preprečevanje korupcije in preprečevanje in odpravljanje nasprotja interesov (1. člen tega zakona). Glede na to ni dolžnost občinske uprave, da funkcionarje opozarja na njihove obveznosti po ZIntPK in na dolžnost izogibanja nasprotju interesov. Ne glede na to je v konkretnem primeru občinska uprava to storila, vendar se tožnik na to ni oziral in je glasoval o nagradi samemu sebi.

21Tožnik izpodbija predmetno odločitev in navaja, da ga je direktorica občinske uprave sicer obvestila o razlogih za njegovo izločitev, a je navajala zgolj člene zakona brez vsebine, na njegovo prošnjo pa je izdala še pisno mnenje, na podlagi katerega pa meni, da za njegovo izločitev pri odločanju občinskega sveta o podelitvi nagrade njemu ni bilo nobenih razlogov, ker se je finančnemu delu nagrade vnaprej odrekel. Razen tega meni, da je bil župan Občine o vsem ustrezno obveščen, saj je dal pozitivno mnenje k podelitvi nagrade.

22Temu ni mogoče pritrditi. Po obrazloženem sodišče zavrača kot brezpredmetne tožbene ugovore, da je bilo opozorilo direktorice občinske uprave zgolj naštevanje členov brez vsebine. Kot rečeno funkcionarji morajo poznati in upoštevati določbe ZIntPK in jih občinska uprava o tem ni dolžna obveščati. Ne glede na to je v konkretnem primeru občinska uprava to storila tako pisno kot ustno, tožnik pa kljub temu tega ni upošteval.

23Neutemeljeno je tudi sklicevanje tožnika, da ga določbe ZIntPK ne zavezujejo, ker da se je odrekel denarni nagradi. Kot izhaja iz 13. točke 4. člena ZIntPK zasebni interes uradne osebe ni zgolj premoženjski, saj je korist lahko tudi nepremoženjska in se ne izraža nujno v denarju, sem pa sodijo (tudi) pohvale in priznanja, ki pomenijo čast, ugled in podobno. S tem, ko je občinski svet odločal o občinski nagradi tožniku za dolgoletno družbeno in politično udejstvovanje v raznih organih in funkcijah v lokalni skupnosti, je odločal (ne glede na to, da je nagrada tudi denarna) prav o tem, o priznanju, ki ima za tožnika (tudi če se je odpovedal denarni nagradi) nepremoženjsko korist. Odločanje oziroma glasovanje v lastnih zadevah, torej v zadevah, ki predstavljajo zasebni interes uradne osebe (po obrazloženem je nebistveno ali so te premoženjske ali nepremoženjske narave), je tipičen primer okoliščin, kjer gre za nasprotje interesov, saj vplivajo, ali ustvarjajo videz, da vplivajo, na nepristranskost in objektivnost na ta način sprejetih odločitev.

24V teh okoliščinah pa bi tožnik moral ravnati po določbah 37. in 38. člena ZIntPK in o nastalem nasprotju interesov obvestiti župana. Tožnik se neutemeljeno sklicuje na to, da to ni bilo potrebno, ker da je župan soglašal s tem, da se nagrada podeli njemu. S tem namreč ni bila izpolnjena obveznost, ki je tožniku naložena s prvim odstavkom 38. člena ZIntPK, da uradna oseba o nasprotju interesov obvesti predstojnika. Brez takšnega obvestila uradne osebe pa predstojnik takšne osebe nima zakonske podlage, da odloči po drugem odstavku 38. člena ZIntPK.

25Upoštevajoč zgoraj navedeno materialnopravno podlago je KPK utemeljeno postopala po določbah 39. člena ZIntPK, v skladu s katerimi lahko KPK, če obstaja verjetnost, da je pri uradnih ravnanjih uradnih oseb obstajalo nasprotje interesov, uvede postopek ugotavljanja dejanskega obstoja nasprotja interesov in njegovih posledic (prvi odstavek tega člena). Tudi prvi odstavek 13. člena ZIntPK določa, da KPK na lastno pobudo ali na podlagi prijave uvede postopek zaradi kršitve predpisov o nasprotju interesov. Po končanem postopku izda komisija načelno mnenje ali ugotovitve o konkretnem primeru, te pa ne pomenijo odločanja o kazenski, prekrškovni, odškodninski, disciplinski ali drugi odgovornosti prane ali fizične osebe, in nimajo oblike upravne odločbe (peti odstavek 13. člena).

26Ugotovitve komisije o konkretnem primeru vsebujejo zlasti opis dejanskega stanja, oceno ravnanja s pravnega vidika, z vidika krepitve integritete javnega sektorja ter z vidika korupcijskih tveganj in v primeru ugotovljenih nepravilnosti ali tveganj pojasnilo, kakšno bi bilo dolžno ravnanje (šesti odstavek 13. člena ZIntPK).

27Kadar se ugotovitve komisije nanašajo na določeno ali določljivo fizično ali pravno osebo, komisija osnutek ugotovitev pred javno objavo pošlje tej osebi, ki se lahko v roku 7 delovnih dni izjasni o navedbah v ugotovitvah. Če tega ne stori, to ni ovira za izdajo ugotovitev komisije (sedmi odstavek 13. člena ZIntPK).

28Tožena stranka je pravilno ravnala po določbah 39. in 13. člena ZIntPK. Postopek kršitve predpisov o nasprotju interesov je uvedla na podlagi prijave, tekom postopka je tožniku poslala osnutek ugotovitev, tožnik pa se je o zadevi izjavil 17. 8. 2020 in 20. 8. 2020.

29Po tako izvedenem postopku je tožena stranka tudi po presoji sodišča pravilno zaključila, da se je tožnik s tem, ko je na 3. dopisni seji občinskega sveta Občine dne 18. 3. 2020 glasoval o nagradi samemu sebi in se iz tega glasovanja ni izločil, znašel v okoliščinah, ki pomenijo nasprotje interesov in ni storil vsega, da se temu izogne. Slednje pomeni, da o tem ni obvestil župana, ki vodi občinski svet, kar bi po obrazloženem moral storiti.

30O tem, ali je s tem storjen prekršek po 10. alinei prvega odstavka 77. člena ZIntPK, se odloča v posebnem prekrškovnem postopku, zato se sodišče v nadaljevanju do tega ne bo opredeljevalo ne glede na 2. točko izreka izpodbijanih ugotovitev, ki je po vsebini instrukcijske narave, in ne pomeni odločanja o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika.

31Izpodbijani upravni akt je torej tudi po presoji sodišča pravilen in na zakonu utemeljen, zato je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

32Sodišče je v zadevi odločilo na zgoraj navedeni materialnopravni podlagi, za uporabo katere relevantno dejansko stanje med strankama (dejstvo, da je tožnik na seji občinskega sveta dne 18. 3. 2020 glasoval o nagradi Občine samemu sebi, se iz tega glasovanja ni izločil in župana o tem ni izrecno obveščal, ker je štel, da je obveščen s tem, da je vedel, da je za nagrado predlagan in se je s tem strinjal) ni bilo sporno, sodišče pa je v zadevi presojalo pravilno uporabo materialnega prava. V skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 je zato sodišče odločilo na seji.