UPRS Sodba IV U 2/2019-12

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za okolje in prostor št. 35409-362/2018/12 z dne 28. 11. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1Tožena stranka je z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka odločila, da je v postopku priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta za gradnjo kmetijskih objektov na kmetiji A. treba izvesti celovito presojo vplivov na okolje. V 2. točki izreka je odločila, da presoje sprejemljivosti na varovana območja narave v postopku celovite presoje vplivov na okolje ni treba izdelati in v 3. točki izreka, da v tem postopku ni bilo stroškov.

2Tožena stranka je 14. 9. 2018 prejela vlogo podjetja B. s.p. iz Šentjurja, po pooblastilu Občine Šentjur z dne 12. 6. 2018, za izdajo odločbe na podlagi 40. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), o obveznosti izvedbe celovite presoje vplivov na okolje v postopku priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta na kmetijskih zemljiščih brez spremembe namenske rabe za gradnjo kmetijskih objektov na kmetiji A. (v nadaljevanju OPPN). Gre za postopek, ki se začenja na podlagi sklepa Občine Šentjur, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 29/2017 z dne 9. 6. 2017. OPPN predstavlja podlago za izvedbo posega v okolje - objekta za intenzivno rejo živali, ki po Uredbi o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (v nadaljevanju Uredba) sodi med posege, za katere je treba glede na vrsto živali in zmogljivosti objekta, pred izdajo gradbenega ali drugega dovoljenja izvesti presojo vplivov na okolje, če gre za objekt z najmanj 500 GVŽ, ko gre za govedo ali predhodni postopek, v katerem se lahko ugotovijo verjetno pomembni vplivi in določi obveznost presoje vplivov na okolje (objekt z najmanj 200 mesti in manj kot 500 mesti, ko gre za govedo). Na podlagi podatkov o kapacitetah objektov, ki so predmet vloge sledi, da za posege načrtovane z OPPN ni treba izvesti niti presoje vplivov na okolje, niti predhodnega postopka.

3V nadaljevanju se je tožena stranka sklicevala na določbo 101. člena Zakona o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON), ki zahteva, da za vsak plan ali spremembo plana, ki ga na podlagi zakona sprejme pristojni organ za področje urejanja prostora in bi lahko pomembno vplival na zavarovano območje, posebno varstveno območje ali potencialno posebno ohranitveno območje sam po sebi ali v povezavi z drugimi plani, treba izvesti presojo sprejemljivosti njegovih vplivov oziroma posledic glede na varstvene cilje teh območjih. Na podlagi petega odstavka 101.a člena ZON potem ministrstvo sprejme odločitev o obveznosti izdelave presoje sprejemljivosti na podlagi mnenja organizacije, pristojne za ohranjanje narave. Sklicevala se je na mnenje za Zavoda RS za varstvo narave, OE Celje št. 1-II-549/2-O-18/GK z dne 27. 9. 2018, iz katerega izhaja, da OPPN leži izven varovanih območij narave in tudi ob upoštevanju daljinskih vplivov izvedba OPPN nanje ne more vplivati, zato se zanj ne zahteva presoja sprejemljivosti po predpisih o ohranjanju narave. Na podlagi navedenega je tožena stranka zaključila, da na podlagi drugega odstavka 40. člena ZVO-1, izvedba celovite presoje vplivov na okolje za OPPN ni obvezna.

4Na podlagi tretjega odstavka 40. člena ZVO in skladno z Uredbo o merilih za ocenjevanje verjetnostni pomembnejših vplivov izvedbe plana, programa, načrta ali drugega splošnega akta in njegovih sprememb na okolje v postopku celovite presoje vplivov na okolje (v nadaljevanju Uredba o merilih), pa se celovita presoja vplivov na okolje izvede tudi v drugih primerih, če ministrstvo oceni, da bi lahko izvedba plana pomembneje vplivala na okolje. Iz navedenega razloga je ministrstvo skladno s 3. členom Uredbe o merilih zaprosilo za mnenje Zavod za gozdove, OE Celje; Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano; Ministrstvo za kulturo; Ministrstvo za zdravje; Zavod RS za varstvo narave, OE Celje in Direkcijo RS za vode, Sektor območja Savinje. Ob upoštevanju značilnosti OPPN, vplivov na območje in območja, ki bi lahko bilo prizadeta zaradi vplivov OPPN, ter pomena in ranljivosti teh območij, skladno z 2. členom Uredbe o merilih je tožena stranka ocenila, da bi izvedba OPPN lahko imela verjetno pomembne vplive na okolje. Pri tej odločitvi je upoštevala povprečno velikost kmetij v Republiki Sloveniji v primerjavi s predmetnim OPPN načrtovano širitvijo kmetije, ki je sorazmerno velika. Upoštevala je, da ji podatki o stanju okolja na ožjem in širšem območju, ki se ureja z OPPN in kjer že obratuje kmetija z govedorejsko dejavnostjo, niso znani; prav tako ji niso znane lokacije in razdalje do najbližjih stanovanjskih objektov, na katere bi dejavnost na območju lahko vplivala. Upoštevala je tudi, da se v bližini območja OPPN v oddaljenosti cca 400 m nahaja Drameljski potok (pritok Voglajne), na katerega bi dejavnost, ki se neposredno omogoča z OPPN, lahko pomembno vplivala. V nadaljevanju je navedla, da intenzivna reja živali, zlasti na SV delu Slovenije (Ptujsko polje), močno obremenjuje okolje, kar se kaže v povečani vsebnosti nitratov v podzemni vodi, kot kažejo podatki monitoringa ARSO za podzemno vodno telo Haloze in Dravinjske Gorice. Razložila je tudi, da lahko intenzivna reja goveda močno obremeni okolje za nastajanje gnoja in gnojevke ter neprijetnimi vonjavami. Prav tako je pojasnila, da mora kmetijsko gospodarstvo za katerega se izdeluje OPPN v skladu s predpisi o varstvu voda pred onesnaževanjem z nitrati iz kmetijskih virov zagotoviti ustrezno ravnanje z nastalimi živinskimi gnojili in ustrezno zmogljivost skladišč za živinska gnojila. V bližini se nahaja enota kulturne dediščine z EŠD 25864 (profana stavbna dediščina) - Trnovec pri Dramljah 35 in da se z OPPN načrtuje izgradnja hleva s predimenzionirano stavbno maso, ki znatno presega tradicionalne stavbne mase in arhitekturno tipologijo tega območja, kot sledi iz mnenja Ministrstva za kulturo z dne 3. 10. 2018, kar bi lahko negativno vplivalo na historični poselitveni vzorec in na podobo dediščine o prostoru.

5Na podlagi navedenega je tožena stranka ocenila, da je zaradi uresničevanja načel trajnostnega razvoja, celovitosti in preveritve v postopku priprave OPPN katerega izvedba lahko pomembno vpliva na okolje treba izvesti celovito presojo vplivov njegove izvedbe na okolje.

6Z navedenimi ugotovitvami je tožena stranka 22. 10. 2018 pisno seznanila stranke in jim dala možnost, da se v roku 10-ih dni izrečejo. 1. 11. 2018 je ministrstvo prejelo pisni odgovor podjetja B., s.p. v katerem je bilo pojasnjeno, da je objekt namenjen reji goveda in dimenzioniran na maksimalno število 130 živali, da na širšem območju, do razdalje 800 m, ni drugega kmetijskega gospodarstva z govedorejo večjega števila, da območje ni gosto naseljeno in da se lokacija nahaja v manjši depresiji, kar naj bi vplivalo na manjše zaznavanje nezaželenih vonjav, da zakonodaja predpisuje stroge sanitarno tehnične pogoje, ki morajo biti zagotovljeni v projektni dokumentaciji za pridobitev gradbenega in uporabnega dovoljenja. Stranka je pojasnila tudi, da sta odveč skrb o verjetnosti negativnih vplivov na okolje, zdravje in počutje ljudi kot tudi bojazen o onesnaženju Drameljskega potoka, prekomerni vsebnosti nitratov v podzemni vodah in nastajanju gnoja in gnojevke, saj bodo določeni ukrepi iz predpisov varstva voda pred onesnaževanjem z nitrati in zgrajen zbiralnik za gnoj in gnojevko. Pojasnila je tudi, da lahko z oblikovanjem objekta in zasaditvijo vegetacije ob robu ceste omilijo vpliv na kulturno dediščino v prostoru.

7Tožena stranka je navedene pripombe proučila in ugotovila, da bistvenim zgoraj citiranim ugotovitvami ministrstva ne nasprotujejo in da niso bila predložena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi jih lahko v ugotovitvenem postopku upoštevalo. Navedla je tudi, da ustrezni omilitveni ukrepi ne morejo vplivati na njeno odločitev. Pri Uredbi pri merilih pa pri ocenjevanju verjetno pomembnih vplivov ni možno upoštevati omilitvenih ukrepov, ki jih je že predvidel pripravljavec plana. Pri tem je tožena stranka upoštevala nedavno sodbo Evropskega sodišča z dne 12. 4. 2018 v zadevi C-323/17, ki med drugim ugotavlja, da je treba celovito in natančno analizo ukrepov, s katerimi se lahko preprečijo ali zmanjšajo morebitne pomembne posledice za zadevno območje, izvesti ravno v fazi ustrezne presoje, ne pa v fazi predhodne ocene. Na podlagi navedenega je tožena stranka izdala izpodbijano odločbo.

8Tožbo je vložila Občina Šentjur in odločitvi nasprotuje. Tožbo vlaga zaradi zmotne uporabe materialnega prava, zaradi zmotne in nepopolne ugotovitve judejskega stanja in zaradi postopkovnih kršitev.

9V primeru odločanja po tretjem odstavku 40. člena ZVO-1 gre za tipično pravico oziroma pravico do prostega preudarka upravnega organa, ki bi jo koral izvrševati zelo skrbno. Upravni organ je zahtevano dolžnost celovite in izčrpne presoje v okviru prostega preudarka opustil oziroma je malomarno izčrpal s pavšalno in samovoljno obravnavo prejetih mnenj zunanjih organov, pri čemer se tudi argumentirana nepravilna uporaba materialne določbe - konkretizacija tretjega odstavka 40. člena ZVO-1. Določena dejstva tako niso ugotovljena, kljub temu so podana kot argument za odločanje, določena dejstva so za presojo nerelevantna, nekatera stališča pa so izvzeta iz konteksta zapisanih mnenj oziroma jim celo nasprotujejo. Zaradi tega tožeča stranka ugotavlja, da tožena stranka diskrecijske pravice ni izvrševala na predpisan način. Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, da skladno z določbo 33. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišču po izvedbi potrebnih dokazov in na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja tožbi ugodi, tako da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje.

10Tožena stranka je sodišču poslala odgovor na tožbo, v katerem tožbenim navedbam oporeka in predlaga, da sodišče upošteva dodatno podrobnejšo obrazložitev odločbe v odgovoru na tožbo, prouči samo izpodbijano odločbo in ugotovi, da je tožba neutemeljena.

11O vloženi tožbi je bila obveščena tudi stranka z interesom B.B., ki odgovora na tožbo ni posredovala.

12Tožba je utemeljena.

13Pravni temelj odločanja v obravnavani zadevi je določba 40. členu ZVO-1, ki v prvem odstavku določa, da je treba zaradi uresničevanja načela trajnostnega razvoja, celovitosti in preventive, v postopku priprave plana, programa, načrta ali drugega splošnega akta in njegovih sprememb (v nadaljnjem besedilu: plan), katerega izvedba lahko pomembno vpliva na okolje, izvesti celovito presojo vplivov njegove izvedbe na okolje, s katero se ugotovijo in ocenijo vplivi na okolje ter vključenost zahtev varstva okolja, ohranjanja narave, varstva človekovega zdravja in kulturne dediščine v plan, ter pridobiti potrdilo ministrstva o sprejemljivosti njegove izvedbe na okolje (prvi odstavek). V drugem odstavku tega člena je določena izvedba celovite presoje vplivov na okolje za plan, skladno z določbami 51. člena tega zakona, ali če je zanj zahtevana presoja sprejemljivosti po predpisih o ohranjanju narave. Izvedba celovite presoje vplivov na okolje pa se izvede ne glede na drugi odstavek 40. člena, če ministrstvo oceni, da bi lahko njegova izvedba pomembneje vplivala na okolje (tretji odstavek). Merila za ocenjevanje pomembnejših vplivov izvedbe plana na okolje predpiše Vlada (sedmi odstavek). Merila iz sedmega odstavka 40. člena ZVO je Vlada določila v Uredbi o merilih.

14Po navedeni Uredbi o merilih ministrstvo pristojno za okolje oceni ali je verjetno, da bo plan pomembneje vplival na okolje. Pri tem mora upoštevati merila, ki so določena v 2. členu. V postopku ocenjevanja verjetnosti pomembnejših vplivov pa si mora ministrstvo od ministrstev in organizacij iz predpisov, ki urejajo postopek celovite presoje vplivov na okolje, pridobiti mnenje o verjetnosti pomembnejših vplivov planov na okolje z vidika njihove pristojnosti (3. člen).

15V zadevi ni sporno, da v postopku priprave OPPN na kmetijskih zemljiščih brez spremembe namenske rabe za gradnjo kmetijskih objektov kmetijskega objekta na kmetiji A. celovita presoja vplivov na okolje, niti predhodni postopek, na podlagi določbe drugega odstavka 40. člena ZVO-1 ni potrebna. Tožena stranka je namreč ugotovila, da se takšna presoja v skladu z določbo drugega odstavka 40. člena ZVO-1 sicer mora opraviti kadar gre za posege predvidene v Uredbi, za katere je treba na vrsto živali in zmogljivosti objekta takšno presojo izvesti pred izdajo gradbenega ali drugega dovoljenja. Ugotovila je da je presojo vplivov na okolje zahtevana takrat kadar gre za objekt najmanj 500 GVŽ, ko gre za govedo oziroma je treba izvesti predhodni postopek, v katerem se lahko ugotovijo verjetno pomembni vplivi in določi obveznost presoje vplivov na okolje, ko gre za objekte z najmanj 200 mesti in manj kot 500 mest, ko gre za govedo. Navedeni odločitvi, da torej presoja vplivov na okolje na podlagi 51. člena ZVO-1 ni potrebna, je oprla na podatke o kapacitetah objektov načrtovanih z OPPN. Na podlagi mnenja Zavoda RS za varnost narave, OE Celje št. 1-II-549/2-0-18/GK z dne 27. 9. 2018, iz katerega izhaja, da območje OPPN leži izven varovanih območij narave in tudi ob upoštevanju daljinskih vplivov izvedba OPPN nanje ne more vplivati, pa je ugotovila tudi, da presoja sprejemljivosti na podlagi 101. člena Zakona o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON), ni potrebna.

16Sporna pa je presoja tožene stranke, da se ne glede na ugotovitev, da celovita presoja vplivov na okolje za OPPN za gradnjo kmetijskih objektov na kmetiji A., na podlagi 51. člena ZNO-1 in presoja sprejemljivosti po predpisih o ohranjanju naravne ni potrebna, izvede celovita presoja vplivov na okolje, na podlagi tretjega odstavka 40. člena ZVO-1. Ta presoja se izvede na podlagi ocene tožene stranke, da bi izvedba plana pomembneje vplivala na okolje.

17Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka v postopku izvedenem na podlagi tretjega odstavka 40. člena ZVO-1 mnenje o verjetno pomembnih vplivih na okolje pridobila s strani pristojnih organov ( Zavod za gozdove, OE Celje; Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano; Ministrstvo za kulturo; Ministrstvo za zdravje; Zavod RS za varstvo narave, OE Celje in Direkcijo RS za vode, Sektor območja Savinje). Upoštevala je tudi podatke VURS-SIR o povprečni velikost kmetij v Sloveniji, ki redijo govedo; ugotovila, da ji podatki o stanju okolja na ožjem ali širšem območju, ki se ureja OPPN in kjer že obratuje kmetija z govedorejsko dejavnostjo niso znani, prav tako pa ji niso znani podatki o lokaciji in razdaljah do najbližjih stanovanjskih objektov na katere bi dejavnost lahko vplivala. Ugotovila je tudi, da se v bližini območja OPPN (400 m) nahaja Drameljski potok, na katerega bi načrtovana dejavnost lahko vplivala in da podatki monitoringa ARSO za podzemno vodno telo „Haloze in Dravinjske gorice„ kažejo na močan vpliv in obremenitev okolja zaradi intenzivne reje živali na Ptujskem polju, prav tako pa intenzivna reja goveda lahko močno obremenjuje okolje z nastajanjem gnoja in gnojevke ter neprijetnimi vonjavami. Prav tako mora kmetijsko gospodarstvo za katerega se izdeluje OPPN skladno s predpisi o varstvu voda pred onesnaževanjem z nitrati iz kmetijskih virov zagotoviti ustrezno ravnanje z nastalimi živinskimi gnojili in ustrezno zmogljivost skladišč za živinska gnojila. Svoje mnenje oziroma oceno, da bi izvedba OPPN lahko imela verjetno pomembne vplive na okolje je oprla tudi na podatek, da se v bližini nahaja enota kulturne dediščine z EŠD25864 (Profana stavbna dediščina) in podatek, da se z OPPN načrtuje izgradnja hleva s predeminzonirano stavbno maso (mnenje Ministrstva za kulturo št. 35012-177/2018/4 z dne 3. 10. 2018), ki bi lahko negativno vplivala na historični poselitveni vzorec in na podobo dediščine v prostoru. Gre za podatke in ugotovitve, ki so toženo stranko vodili pri presoji, da je zaradi ciljev iz prvega odstavka 40. člena ZVO-1, treba izvesti celovito presojo vplivov na okolje, s katero naj se ugotovijo vplivi na okolje ter vključenost zahtev varstva okolja, ohranjanja narave, varstva človekovega zdravja in kulturne dediščine v plan ter pridobi potrdilo ministrstva o sprejemljivosti njegove izvedbe za okolje.

18Sodišče po vpogledu v listine upravnega spisa ugotavlja, da je Zavod za gozdove Slovenije, Območna enota Celje toženi stranki dne 26. 9. 2018 podal mnenje o verjetnosti pomembnih vplivov na okolje, in sicer je menil, da načrtovana prostorska ureditev ne bo imela morebitnih negativnih vplivov na gozd, zagotavljanje pogojev za funkcijo gozdov in na gospodarjenje z gozdovi v kombinaciji z drugimi plani, ki so v veljavi v širšem obravnavanem območju in da zaradi tega celovita presoja vplivov na okolje ni potrebna. Mnenje je tožena stranka pridobila tudi od Ministrstva za zdravje, dne 12. 10. 2018, v katerem le to soglaša s strokovnim mnenjem NIJZ, iz katerega izhaja strokovna ocena, da OPPN verjetno ne bo imel pomembnih vplivov na okolje, zato celovita presoja vplivov na okolje s stališča njihove pristojnosti oziroma pristojnosti varovanja zdravja ljudi pred vplivi iz okolja ni potrebna. Pridobljeno je bilo tudi mnenje Zavoda Republike Slovenije za varstvo narave, dne 27. 9. 2018, kjer je zavod pojasnil, da območje OPPN ne posega na zavarovana območja, območja naravnih vrednot in območja pomembna za biotsko raznovrstnost, niti na njihovo vplivno območje, zato mnenje o sprejemljivosti vplivov izvedbe plana na naravne vrednote in biotosko raznovrstnost ni potrebno. Sodišče je vpogledalo tudi v mnenje Ministrstva za kulturo z dne 3. 10. 2018, ki je po vpogledu v dokumentacijo OPPN ocenilo, da izvedba prostorskega akta ne bo imela negativnega vpliva na varovano integriteto registrirane kulturne dediščine Trnovec pri Dramljah – hiša Trnovec pri Dramljah (EŠD25864) pod pogojem usmeritev za načrtovanje.

19Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka sledila določilom Uredbe o merilih in v skladu s 3. členom Uredbe o merilih pridobila mnenja od ministrstev in organizacij iz predpisov, ki urejajo postopek celovite presoje vplivov na okolje, o verjetnosti pomembnejših vplivov planov na okolje z vidika njihove pristojnosti, vendar svoje ocene o potrebnosti celovite presoje vplivov na okolje ni oprla na ta mnenja, ravno obratno, ocenila je, da je celovita presoja vplivov na okolje potrebna. Njena ocena je torej v nasprotju s posameznimi mnenji presoje vplivov na okolje s strani pristojnih organizacij in ministrstev (mnenje Ministrstva za kulturo z dne 3. 10. 2018). Sodišče sicer meni, da je takšna ocena dopustna, mora pa biti oprta na pooblastilo iz tretjega odstavka 40. člena ZVO-1 in mora upoštevati merila iz 2. člena Uredbe o merilih. Uporaba teh meril mora biti obrazložena, ker tožena stranka v postopku kot je obravnavani izda odločbo, ki mora zadostiti standardu odločbe iz ZUP, predvsem določbe 214. člena, ki določa obveznost obrazložitve odločbe. Takšen pogoj obrazložitve se zahteva tudi v primeru odločitve po prostem preudarku, ki ob upoštevanju vseh pravil načela zakonitosti predstavlja pravno vezano odločitev. To pomeni, da organ vežejo tako zakon, v konkretnem primeru ZVO-1 in podzakonski akt, Uredba o merilih. Tožena stranka je sicer v odgovoru na tožbo podrobneje obrazložila predvsem pravne podlage za svojo odločitev in sodišču predlagala, da to obrazložitev upošteva kot del pravne podlaga izpodbijane odločitve. Sodišče toženi stranki pojasnjuje, da ne glede na upoštevanje načela previdnosti v okoljskih zadevah, kot enega temeljnih načel evropskega okoljskega prava, ki je povzeto v določbo 3. točke 6. člena Direktive 92/43/EGS, mora sodišče upoštevati, da je obrazložitev odločbe, skladno z določbo 214. člena ZUP, v povezavi s pravico do pravnega varstva iz 25. člena Ustave RS, namenjena predvsem stranki, zato da ji omogoči učinkovito pravno varstvo. Iz tega razloga je odgovor na tožbo namenjen morebitni podrobnejši obrazložitvi pravnih stališč tožene stranke, ne more pa nadomestiti zapovedane obrazložitve izpodbijanega akta.

20Sodišče je zato tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), v katerem bo morala tožena stranka, upoštevaje tretji in četrti odstavek istega člena, upoštevati stališče sodišča.

21V zadevi je bilo odločeno brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.