UPRS Sodba in sklep II U 192/2021-15

I. Tožbi se ugodi in se odločba Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (AKOS) št. 0611-7/2021/19 z dne 9. 6. 2021 odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranke povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, v roku 15 dni od prejema sodbe, do takrat brez obresti, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti do plačila.

III. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Vsebina izpodbijane odločbe

1Agencija za komunikacijska omrežja in storitve RS (AKOS-tožena stranka) je dne 9. 6. 2021 izdala izpodbijano odločbo, s katero je zavezancu - družbi A. (tožeči stranki) odredila, da v roku 90 dni od vročitve odločbe zagotovi prenos blaga znotraj univerzalne poštne storitve v notranjem in mednarodnem poštnem prometu v enakih masnih stopnjah in enakih cenah, kot je to zagotavljala na dan 31. 12. 2020 oziroma v masnih stopnjah in po cenah, h katerim bo agencija izdala soglasje na podlagi vloge za spremembo cen univerzalne poštne storitve, ki jo bo zavezanka vložila po izdaji odločbe in se bo nanašala na poštne storitve prenosa blaga v notranjem in mednarodnem poštnem prometu v masnih stopnjah nižji od 2 kilogramov.

2Zavezanki (A.) je bilo prav tako naloženo, da pri izvajanju univerzalne poštne storitve v mednarodnem poštnem prometu zagotovi sprejem, predelavo oziroma usmerjanje, prevoz in dostavo poštnih pošiljk z blagom tudi znotraj pisemskih poštnih tokov (1. točka izreka), ter da mora pri izvajanju univerzalne poštne storitve v mednarodnem poštnem prometu za poštne pošiljke, ki so naslovljene na naslovnike v drugi državi članici Evropske unije, v roku osmih (8) dni od vročitve odločbe, prenehati zahtevati natančen opis vsebine poštnih pošiljk in zagotoviti njihov sprejem tudi brez natančnega opisa vsebine; v 15 dneh od vročitve odločbe pa na vseh obrazcih, v fizični ali v elektronski obliki, na jasen in nedvoumen način označiti, da natančen opis vsebine ni obvezen (2. točka izreka). Agencija je zavezanki prav tako odredila, da pri izvajanju univerzalne poštne storitve v mednarodnem prometu v roku 15 dni od vročitve izpodbijane odločbe na vseh obrazcih v fizični ali elektronski obliki, ki jih zahteva ob sprejemu in na katerih je zahtevan podatek o pošiljateljevi ali naslovnikovi telefonski številki oziroma številki mobilnega telefona oziroma elektronskem naslovu ali podatek o uvoznikovi telefonski številki oziroma fax številki oziroma elektronskem naslovu, na jasen in nedvoumen način označi, da navedeni podatki niso obvezni (3. točka izreka). Zavezanka je o odpravljenih nepravilnostih in sprejetih ukrepih naloženih v točki 1 in 3, dolžna obvestiti agencijo (4. točka izreka). Zavrnjen pa je bil tudi zahtevek za plačilo stroškov (5. točka izreka).

3Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je bila odločba izdana, v sled sproženega inšpekcijskega postopka zaradi domnevne kršitve 37. člena Zakona o poštnih storitvah (ZPSto-2), saj mora imeti izvajalec za spremembo splošnih pogojev in oblikovanje cen soglasje AKOS-a. Iz obrazložitve nadalje izhaja, da je zavezanka (A.) decembra 2020 objavila nove Splošne pogoje za univerzalne storitve, ki so stopile v veljavo dne 1. 1. 2021, pri čemer pa se je agenciji pojavil sum, da novi splošni pogoji niso skladni z izdanim soglasjem v delu, ki se nanaša na vsebinsko implementacijo soglasja AKOS-a, in sicer za segmentacijo pošiljk, ki so bile razdeljene na pisemske (pošiljke korespondence in dokumenti) in blagovne pošiljke (namenjene pošiljanju blaga s komercialno vrednostjo ali brez nje), in sicer na način, da je zavezanka določila različne cene po masnih stopnjah za kar niso imeli soglasja AKOS-a.

4Ker je AKOS, na podlagi 64. člena Zakona o poštnih storitvah, pristojna za izvajanje inšpekcijskega nadzora z izvrševanjem določb zakona, ki se nanašajo na izvajanje kakovosti univerzalne storitve, dostopa do poštnega omrežja, splošne pogoje in oblikovanje cen izvajalca univerzalne storitve ter preverja tudi prepoved subvencioniranja, kakor tudi pregleduje vodenje računovodstva, izvajalcev univerzalne storitve ter izvajanje vseh posamičnih aktov, je po uradni dolžnosti začela postopek inšpekcijskega nadzora v zvezi z zgoraj navedeno kršitvijo. Zavezanka (A.) je predhodno pridobila soglasje AKOS-a, katerega je agencija izdala v letu 2020 s Splošnimi pogoji in cenami univerzalne storitve, in sicer z odločbo, št. 3831-6/2020/5 z dne 10. 6. 2020 in soglasje k cenam v mednarodnem prometu z odločbo, št. 3831-9/2020/9 z dne 9. 7. 2020 in soglasje k splošnim pogojem izvajanja univerzalne storitve z odločbo, št. 3831-23/2020/7 z dne 17. 12. 2020.

5Zavezanka je po pridobljenem soglasju v decembru 2020 objavila nove Splošne pogoje skupaj s cenikom, ki so stopili veljavo 1. 1. 2021, zaradi česar je agencija kot pristojni organ pristopila k inšpekcijskemu nadzoru zaradi sprememb, ki so pri izvajanju univerzalne storitve pričele veljati dne 1. 1. 2021 ter pričela s presojo drugih splošnih pogojev, predvsem z vidika pravilne implementacije prej navedenih odločb AKOS-a ter z morebitnega vidika krčenja univerzalne storitve. Po natančnem pregledu je agencija zaznala resen sum, da novi Splošni pogoji niso skladni z izdanim soglasjem, in sicer v delu, ki se nanaša na pravilnost vsebinske implementacije soglasja AKOS-a na segmentacijo pošiljk na pisemske in blagovne pošiljke. Ugotovila namreč je, da so bile na podlagi novih Splošnih pogojev, poštne pošiljke ločene na konkretne, ki so namenjene zgolj za pošiljanje korespondence dokumentov in ostale pisne dokumentacije ter na blagovne pošiljke, ki so namenjene pošiljanju blaga s komercialno vrednostjo ali brez nje.

6Agencija navaja, da med strankama ni sporno deljenje na blagovne in pisemske pošiljke temveč je sporen cenik poštnih storitev v notranjem prometu in mednarodnem prometu, ki sta začela veljati z dnem 1. 1. 2021, saj je ob pregledu cenika ugotovila, da ta znotraj univerzalne poštne storitve ne predvideva prenosa blaga v notranjem prometu v mednarodnem poštnem prometu v enakih masnih stopnjah in po enakih cenah, kot je bilo to omogočeno pred uveljavitvijo novih splošnih pogojev, pri čemer so postali pisemske storitve novi proizvodi (saj v njih ni mogoče pošiljati blaga), h katerim pa nikdar s strani agencije ni bilo podano soglasje k cenam, prav tako pa zavezanka ni nadomestila izločenega dela storitve z ustrezno sedaj manjkajočo storitvijo (na primer priporočeno blagovno pošiljko od 20 g do 100 g in podobno).

7Tako je po mnenju AKOS-a zavezanka skrčila nabor univerzalne storitve za prenos blaga, saj od 1. 1. 2021 dalje ne omogoča več pošiljanje blaga v pošiljkah v enakih masnih stopnjah in po enakih cenah kot je to mogoče pred 1. 1. 2021, pri čemer pa agencija soglasja k ukinitvi pošiljanja blaga v nižjih masnih stopnjah od 2 kg nikoli ni podala, kot tudi nikoli ni podala soglasja k spremembi cen pošiljanja blaga v nižjih stopnjah od 2 kg. Zaradi navedenega je AKOS pozvala zavezanko k pisni izjasnitvi in v zadevi odločila kot izhaja iz izreka odločbe.

Navedbe tožeče stranke

8Zavezanka – tožeča stranka, se z izpodbijano odločbo ne strinja in v tožbi navaja, da je šlo pri predmetnem postopku, za kršitev in sicer iz večih razlogov, zaradi bistvene kršitve pravil postopka, posledično pa za napačno uporabo materialnega prava.

9V okviru kršitev pravil postopka je tožeča stranka izpostavila kršitev pravice do izjave in posledično kršitev načela kontradiktornosti, saj je sama zahtevala izvedbo glavne obravnave, h kateri, ko je bila prvič določena ni mogla pristopiti zaradi bolniške odsotnosti in je bila zaradi navedenega tudi prestavljena iz meseca marca na dne 6. 4. 2021, ko pa je pooblaščenec sicer ponovno podal predlog za preložitev, čemur pa tožena stranka ni sledila, kljub dejstvu da je pooblaščenec podal prošnjo za izvedbo videokonference navedenega dne, čemur tožena stranka prav tako ni sledila, temveč je tožeči stranki odgovorila, da bo zadoščeno vsem ukrepom za preprečitev okužbe COVID-19, in da bo obravnavo navedenega dne izvedla.

10Ker tožena stranka tudi v izpodbijani odločbi navaja, da obravnava ni obligatorna, ji tožeča stranka očita kršitev pravil postopka, kršitev načela kontradiktornosti, saj ji ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, v posledici pa kršitev 22. člena Ustave RS, pri čemer izpostavlja, da tožena stranka ni niti pojasnila zakaj se glavna obravnava ne bi mogla izvesti preko videokonference in tako meni, da je neutemeljeno preprečila izvedbo obravnave v postopku. Tožeča stranka izpostavlja, da gre v takšnem primeru za odsotnost načela kontradiktornosti, ki je opredeljena v 9. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki ga je tožena stranka dolžna uporabljati v postopku nadzora na podlagi drugega odstavka 56. člena ZPSto-2, saj je izraz pravice do enakega varstva v postopku, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave RS. Po mnenju tožeče stranke predstavlja možnost izjave, ki je sicer tožena ne zanika, ne samo izjave o tem, ali je določen zapis resničen ali neresničen, temveč obsega tudi pravico stranke, da navede vsa dejstva, ki lahko prispevajo k njenemu uspehu v postopku.

11Dodatno izpostavlja, da je v času, ko bi naj bila predmetna obravnava izvedena, Vlada Republike Slovenije med drugim zaradi priporočil in stanja razmer na področju epidemije COVID-19 izdala Odlok o zaustavitvi javnega življenja in vseh nenujnih aktivnosti v času od 1. 4. 2021 do 11. 4. 2021, zaradi nevarnosti širjenja virusa COVID-19. Prav tako pa je pooblaščenec tožeče stranke pojasnil, da zaradi drugih omejitev (odrejene karantene zaradi COVID 19) ne more zagotoviti fizične prisotnosti na obravnavi, lahko pa prisostvuje videokonferenčno. Ker tožena stranka navedenega ni upoštevala, po mnenju tožeče stranke bodisi, da bi preložila obravnavo ali jo izvedla videokonferenčno, ji je po njenem mnenju onemogočila, da se učinkovito brani v predmetnem nadzorstvenem postopku, in da se ustrezno izjavi glede obravnavane zadeve, prav tako pa ni upoštevala utemeljenih razlogov za preložitev ustne obravnave oziroma niti pojasnila, zakaj se ustna obravnava ne bi mogla izvesti vsaj preko videokonference, zlasti ob upoštevanju epidemioloških razmer in omejitve javnega življenja v času izvedbe ustne obravnave in upoštevanju dejstva, da tožena stranka v nekaterih drugih nadzorstvenih postopkih izvaja ustne obravnave preko videokonference. Tožeča stranka meni, da je na ta način tožena stranka neutemeljeno preprečila izvedbo obravnave v postopku.

12Znotraj očitanih napak v postopku še izpostavlja, da izpodbijane odločba ni izdala pristojna oseba in posledično torej pristojni organ, kakor tudi, da je izpodbijana odločba prepozna, saj je bila izdana po izteku 8 dni po opravljenem nadzoru, kar ni skladno s 65. členom ZPSto-2.

13Tožeča stranka v tožbi izpostavlja tudi napačno uporabo materialnega prava in sicer nezakonitost izrečenega ukrepa iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe, zaradi neobstoja kršitve kot izhaja iz tožbe na strani 6, 7, 8, 9, 10, 11, kakor tudi nezakonitost izrečenih ukrepov iz 2. in 3. točke izreka izpodbijane odločbe, zaradi neobstoja kršitev iz razlogov, kot so navedeni v točki od strani 11 do strani 15.

14S tožbenim zahtevkom predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi razsodi, tožbi ugodi, odločbo tožene stranke odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek, kakor tudi, da ji povrne stroške postopka.

15Po vložitvi tožbe, je tožeča stranka dne 10. 9. 2021 podala predlog za izdajo začasne odredbe, in sicer za zadržanje 1. točke izpodbijane odločbe do izdaje pravnomočne odločitve sodišča v tem upravnem sporu, saj bi po njenem mnenju z izvršitvijo odločbe nastala težko nadomestljiva škoda glede na to, da bi sama morala do dne 8. 9. 2021 izpolniti naloženo obveznost.

16V predlogu iz naslovov univerzalnih storitev izkazuje skupaj čistih prihodkov od prodaje v 2020 153.033.031,00 EUR, pri čemer navaja, da v primeru izpolnitve 1. točke izreka izpodbijane odločbe prevzetih obveznosti ne bi mogla izpolniti, saj blagovnih pisem ne bi mogla dostavljati po pogodbeno določeni ceni in na pogodbeno določen način, glede na to, da je izpodbijana odločba tožeči stranki nalagala, da cene oblikuje glede na dejanske stroške iz preteklega leta in ne glede na stroške, za katere tožeča stranka ve, da ji bodo dejansko nastali in na podlagi katerih je cena oblikovana. V posledici se bodo tudi zaradi navedenega cene za nekatere stranke povišale, prav tako pa bi v primeru izvršitve 1. točke izreka tožeča stranka izgubila tržni delež za blagovne pošiljke v višini 36,1 %, kar predstavlja 55,26 milijona EUR, kakor tudi znižanje prometa za 11,2 milijona EUR za blagovna pisma, kar predstavlja 28,8 %, v posledici pa bi izgubila partnerje in uporabnike, zaradi česar navedenega ne bi mogla nadomestiti in bi posledično prišlo tudi do odpuščanja delavcev, in sicer cca. 100 zaposlenih. Meni pa, da za zadržanje izvršitve točke navedene odločbe ne bi bil prizadet javni interes in tako predlaga, da se izvršitev 1. točke izpodbijane odločbe odloži.

Navedbe tožene stranke

17Tožena stranka je podala odgovor na tožbo dne 16. 9. 2021, v kateri je navedla, da je 1. tožeči stranki zagotovila vse procesne pravice, 2. da je bila tožnica večkrat pisno pozvana na izjasnitev in se je do predmetnega nadzora in ugotovljenih dejstev ter okoliščin večkrat pisno izjasnila, 3. da izvedba ustne obravnave z eno stranko skladno z določili 154. člena ZUP ni obligatorna, 4. da je tožena stranka kljub navedenemu glavno obravnavo razpisala in jo tudi preložila, in sicer iz dne 26. 3. 2021 na dne 6. 4. 2021, 5. da pa predlog tožeče stranke za preložitev obravnave ni vseboval upravičenih razlogov, saj je po njenem mnenju tožnica imela dovolj časa, da se ustrezno pripravi na narok za glavno obravnavo, prav tako pa je imela pooblaščeno odvetniško pisarno, kjer deluje več odvetnikov, pri čemer bi se obravnava izvedla ob upoštevanju vseh ukrepov Covid-19 za preprečevanje okužb ter 6. da je toženka že s pozivi na izjasnitev tožnici omogočila in zagotovila, da se izreče o vseh dejstvih in okoliščinah kot tudi, da predlaga dokaze, zaradi česar so po njenem mnenju bile tožeči stranki zagotovljene vse pravice in tako ne gre za kršitev 9. člena ZUP in tudi ne 22. člena Ustave.

18Glede očitkov tožeče stranke, da izpodbijane odločbe ni izdala pooblaščena oseba je tožena stranka odgovorila, da ima pooblaščena oseba, ki je izdala izpodbijano odločbo opravljen strokovni izpit za inšpektorja, na podlagi katerega je usposobljena za samostojno pripravo pisnih aktov, ki nastajajo pri vodenju inšpekcijskega upravnega postopka in inšpekcijskega prekrškovnega postopka. Prav tako pa ji je bila izdana inšpekcijska izkaznica registrske številka o1-2021 na podlagi pooblastila ministra iz Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo z dne 4. 5. 2021 in je tako oseba A. A. pooblaščena za nadzor nad izvajanjem ZPSto-2 in tako zavrača navedbe tožnice o bistveni kršitvi pravil postopka s tem v zvezi.

19Glede prepozno izdane odločbe in obveznosti izdaje v osem (8) dnevnem roku, tožena stranka izpostavlja, da drugi odstavek 65. člena ZPSto-2 res določa osem (8) dnevni rok, v katerem naj bo izdana pisna odločba, vendar da gre za instrukcijski rok, kar posledično pomeni, da njegova morebitna prekoračitev ne pomeni nezakonitosti odločbe.

20Kar se tiče napačne uporabe materialnega prava, ki bi ga naj tožena stranka storila, ker naj kršitev ne bi obstajala, tožena stranka odgovarja, da je tožeča stranka z dnem 1. 1. 2021 uveljavila nove produkte, ki so sicer enaki po imenih kot produkti pred uveljavitvijo novih Splošnih pogojev, vendar da gre za vsebinsko druge produkte od tistih, h katerim je toženka izdala soglasje z odločbama z dne 10. 6. 2020 in 9. 7. 2020. Toženka je namreč ugotovila, da so bile na podlagi novih Splošnih pogojev poštne pošiljke ločene na konkretne pisemske pošiljke, ki so namenjene zgolj za pošiljanje korespondence dokumentov in ostale pisne komunikacije ter na blagovne pošiljke, ki so namenjene pošiljanju blaga s komercialno vrednostjo ali brez nje. Tožeča stranka je v nasprotju z odobrenimi Splošnimi pogoji uveljavila nove produkte oziroma skrčila (izločila) del storitev, s čimer je omejila nabor storitev iz univerzalne storitve na škodo končnih uporabnikov, saj je v nasprotju z izdanimi soglasji ukinila storitve oziroma uvedla nove (drugačne) storitve in cene brez predhodnega soglasja toženke, kar je v nasprotju z določili 37. člena ZPSto-2. Tožeča stranka je namreč ukinila storitev pošiljanja blaga do 2 kg v masnih stopnjah kot so veljale pred 1. 1. 2021 ter je uvedla zgolj enotno masno stopnjo 2 kg za pošiljanje blaga, torej brez soglasja agencije in na ta način uveljavila, četudi imenovane enako kot prej, pisemske storitve, obenem pa prav tako brez soglasja agencije ukinila možnost pošiljanja blaga po nižjih masnih stopnjah znotraj univerzalne poštne storitve. Tožeča stranka je z dnem 1. 1. 2021 uveljavila tudi cene za pisma, h katerim toženka ni izdala soglasja, toženka je namreč izdala soglasje k cenam pisem, pri tem pa je upoštevala, da se v pismih pošilja tudi blago, medtem ko je tožeča stranka to storitev ločila na samo pisemske in blagovne storitve in se tako od 1. 1. 2021 dalje v storitvi pismo blago več ne pošilja, k čemur pa tožena stranka za sicer enako poimenovano storitev oziroma vsebinsko drug produkt k ceni toženka soglasja ni izdala.

21Značilnosti produktov - standardno pismo, navadno pismo, priporočeno pismo, vrednostno pismo in tiskovina so namreč drugačne od vsebinsko povsem novih produktov, ki jih je tožeča stranka uvedla in za katere tožena stranka kot edina pooblaščena za podajo soglasja, na podlagi tretjega odstavka 37. člena ZPSto-2, le-tega ni podala. Izdano soglasje agencije k novi segmentaciji pošiljk na pisemske in blagovne namreč ni z ničemer razveljavila ali odpravila, niti iz zahtev iz 37. člena ZPSto-2, ki se nanaša na cene univerzalne poštne storitve, niti katerihkoli drugih zahtev glede univerzalne poštne storitve. Tožena stranka izpostavlja, da tožeča stranka ni pravilno implementirala toženkinega soglasja iz predhodno izdane odločbe z dne 28. 5. 2018. Tako meni, da tožeča stranka masne stopnje cene in univerzalnih poštnih storitev za pošiljanje blaga ne bi smela spremeniti, saj za to ni imela soglasja in bi tako v ponudbi storitev v okviru univerzalne poštne storitve morala obdržati enake masne stopnje in enake cene za pošiljanje blaga, kot so veljale na dan 31. 12. 2020 in podrobneje odgovorila na tožbene navedbe, kot izhaja iz odgovora na tožbo iz strani 5 do strani 9.

22Glede očitkov tožeče stranke toženki, da naj bi bili ukrepi iz 2. in 3. točke izreka izpodbijane odločbe nezakoniti, tožena stranka odgovarja, da je tožnica napačno implementirala soglasje k novim Splošnim pogojem oziroma 15. in 16. člen v zvezi s 17. členom izvaja na način, ki ni skladen s potrebami uporabnikov in je tudi v nasprotju z načelom preglednosti iz 37. člena ZPSTO-2, saj kot obvezne navaja tudi podatke, ki to niso in zanje tudi ni pravne podlage, da bi morali biti. Izpostavlja še, da tožeča stranka naloženemu ukrepu ne nasprotuje konkretizirano temveč zgolj pavšalno navaja, da bi naj podatke, ki jih je sicer zahtevala, potrebovala zaradi zagotavljanja višje kakovosti dostave pošiljk. Tožena stranka posebej odgovarja, da je navedeni interes tožeče stranke po pridobivanju kontaktnih podatkov omejen s pravili, ki veljajo na poštnem področju in tudi področju pridobivanja osebnih podatkov. Prav tako pa bi pogojevanje izvedbe univerzalne poštne storitve za zahtevo po uvajanju podatkov, ki niso nujni za izvedbo storitve nasprotovalo potrebam uporabnikov in bi z dostopa do univerzalne storitve izključilo tiste uporabnike, ki zahtevanih podatkov ne bi želeli razkriti. Tako je navedba dodatnih kontaktnih podatkov zgolj lahko priporočljiva, ne more pa biti obvezna. Glede navedb tožnika v zvezi z razkrivanjem vsebine pošiljke toženka odgovarja, da se je do tega natančno opredelila v izpodbijani odločbi na strani 20.

23Sklepno tako meni, da je izpodbijana odločba zakonita, in da ni očitane kršitve, ter da je bilo dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno, zaradi česar predlaga, da se tožba kot neutemeljena zavrne ter se posledično zavrne tudi zahtevek za povračilo stroškov.

24Glede predloga tožeče stranke za izdajo začasne odredbe je tožena stranka v odgovoru na zahtevo dne 22. 9. 2021 navedla, da gre po njeni oceni za neutemeljen predlog, saj tožnica v predlogu ni izkazala pogojev, ki morajo biti podani za izdajo začasne odredbe, izdaja začasne odredbe pa bi bila tudi v nasprotju z javnim interesom glede na to, da gre za univerzalne poštne storitve in bi bili tako na škodi njeni uporabniki, zaradi česar tudi predlaga, da sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrne.

25Tožba je utemeljena.

Ad I

26V obravnavani zadevi je predmet sodne presoje zakonitost odločitve, ki izhaja iz izpodbijane odločbe, v kateri so bili tožnici naloženi posamezni ukrepi po izvedenem inšpekcijskem nadzoru. Agencija za pošto in elektronske komunikacije Republike Slovenije (AKOS- v nadaljevanju Agencija) je skladno s 1. členom Zakona o poštnih storitvah (ZPSto-2) neodvisni regulativni organ v delu, ki se nanaša na poštne storitve in tako določa pravice in obveznosti izvajalcev in uporabnikov poštnih storitev ter ureja druga vprašanja povezana s poštno dejavnostjo.

27Skladno s 37. členom ZPSto-2 morajo izvajalci poštnih storitev objaviti splošne pogoje izvajanja poštnih storitev in cene teh storitev, pri čemer lahko Agencija s splošnim aktom podrobneje določi kaj mora obsegati vsebina splošnih pogojev za izvajanje poštnih storitev iz prejšnjega odstavka. Izvajalec univerzalne storitve¹ mora, pred uveljavitvijo splošnih pogojev in cen univerzalnih storitev, zanje pridobiti soglasje Agencije in jih objaviti na svojih spletnih straneh ter v poslovnih prostorih, namenjenih za neposredno delo z uporabniki poštnih storitev najmanj sedem (7) dni pred njihovo uveljavitvijo.

28Skladno s prvim odstavkom 64. člena ZPSto-2 je Agencija pristojna tudi za izvajanje inšpekcijskega nadzora nad izvrševanjem določb, ki se nanašajo na izvajanje in kakovost univerzalne storitve, dostop do poštnega omrežja, splošne pogoje in oblikovanje cen izvajalca univerzalne storitve, prepoved subvencioniranja in za pregledno vodenje računovodstva izvajalcev univerzalne storitve ter izvajanje vseh posamičnih aktov, ki jih agencija izdaja v okviru svojih pristojnosti. Kolikor obstaja sum kršitve tretjega odstavka 37. člena ZPSto-2, torej da izvajalec nima soglasja Agencije, je Agencija pristojna uvesti inšpekcijski postopek in to ugotoviti skupaj z določitvijo ustreznih ukrepov, kar je v predmetnem primeru tudi storila.

29Inšpekcijski postopek poteka po Zakonu o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), ki v drugem odstavku 3. člena določa, da se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena s tem zakonom ali s posebnim zakonom iz prejšnjega odstavka, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek (torej ZUP). Ker ZIN in ZPSto-2 ne urejata načela zaslišanja stranke in njegovih izvedbenih določb, je treba uporabiti določbe ZUP. ZUP v prvem odstavku 9. člena opredeljuje omenjeno načelo, ki pomeni, da je treba dati stranki pred izdajo odločbe možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, saj stranka ni samo objekt, temveč je tudi subjekt postopka. V tem okviru mora biti stranki omogočeno enako varstvo pravic in tudi možnost obrambe. Načelo zaslišanja stranke spada po dokumentih OZN, Sveta Evrope in EU v širši pojem načela participacije pri izvajanju oblasti kot dobrega javnega upravljanja.² Na Agencijo so prenesene pristojnosti nadzora s strani države, zaradi česar odločanje v tovrstnih postopkih pomeni odločanje v javnopravnih zadevah.³ V ta namen mora, na podlagi tretjega odstavka 146. člena ZUP, uradna oseba, ki vodi postopek, stranki na ustni obravnavi ali izven nje pisno oziroma ustno na zapisnik omogočiti tudi, da postavlja vprašanja drugim strankam, pričam in izvedencem ali da predlaga lastne dokaze organu, ki odloča dokaze ter se neposredno sooči z ugotovitvami organa, pri čemer mora imeti možnost na ugotovitve organa tudi neposredno odgovoriti. Razpis ustne obravnave z možnostjo strankinega sodelovanja na njej pomeni namreč način uresničevanja načela zaslišanja stranke in tako zagotavlja stranki postopka pravico do izjave tudi do obremenilnih dokazov in morebitnih prič, kar je pomembno tudi iz vidika uresničevanja načela materialne resnice, ki nalaga, da se v postopku ugotovi resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovi vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (prvi odstavek 8. člena ZUP). Če stranka ne more podajati svojih navedb neposredno in tudi predlagati dokazov ter se soočiti z navedbami uradne osebe, ker ustna obravnava ni bila razpisana, je ocenjevanje izvedenih dokazov in na tej podlagi sklepanje o pravno pomembnih dejstvih v upravnem postopku preuranjeno.

30Sodišče na tem mestu pripominja, da je tudi v upravnem postopku treba stranki zagotoviti položaj subjekta in ne zgolj objekta odločanja tega postopka, kar pa omogoča le ustrezna obrazloženost odločbe/sklepa in s tem povezana pravica do izjave, ki posledično predstavlja enako varstvo pravic posameznika in pravico posameznika biti slišan. To varstvo ni nič drugačno v upravnih postopkih, saj ima v upravnih postopkih ravno zaradi vnaprejšnje nadrejenosti javnega interesa in tako upravnega organa v razmerju do posamične stranke še večji pomen in je še bolj pomembna. Upravni postopek je namreč presečišče med zasebnim in javnim interesom, ki naj bosta uravnotežena. Enako varstvo pravic je na upravnem področju del obrambnih pravic pred prekomerno rabo oblasti oziroma njeno zlorabo (6. člen EKČP)⁴.

31Tako so napačne utemeljitve in navedbe tožene stranke, da tožeči stranki ni bila kršena pravica do izjave (ker je v upravnem postopku imela možnost pisne seznanitve, in da se je dejansko tudi večkrat izjavila o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah), saj v tudi upravnem postopku ne zadostuje le pisna seznanitev stranke z vsebino, ker je treba upoštevati pravila poštenega postopka na način, da je stranki neposredno na naroku dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe.

32V obravnavani zadevi je tožeča stranka predlagala izvedbo glavne obravnave, čemur je tožena stranka sledila in obravnavo tudi razpisala, katere izvedbo je kasneje pooblaščenec tožeče stranke (zaradi odrejene karantene na domu) prosil za preložitev, čemur je tožena stranka prvotno tudi sledila in obravnavo preložila na dan 6. 4. 2021. Držijo navedbe tožene stranke, da je bila tožeča stranka pozvana na izjavo, kakor tudi, da se je tekom postopka večkrat izjavila o dokazih in pravno relevantnih dejstvih, vendar bi tožena stranka morala tožeči stranki omogočiti tudi neposredno zaslišanje in podajanje izjave pred upravnim organom, saj gre na ta način za izvedbo poštenega postopka v smislu pravice oddajanja neposredne izjave pred organom in tudi izvedbo načela kontradiktornosti, ne glede na dejstvo, da je bila v postopku zgolj ena stranka, in da obravnava v tem primeru ni obligatorna. Kolikor namreč stranka obravnavo zahteva, je to v skladu s pravili poštenega postopka in Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic tudi dolžnost organa, da tak postopek izvede in stranki da možnost pravice do izjave oziroma, da s pravno relevantimi dejstvi argumentira, iz kakšnega razloga obravnave ni izvedla.

33154. člen ZUP-a namreč določa, da uradna oseba lahko po lastnem preudarku razpiše obravnavo, a tudi na predlog stranke, kar je v predmetnem postopku bilo izkazano. V predmetnem postopku je tožeča stranka prosila najprej za preložitev obravnave razpisane za dne 6. 4. 2021, kateri tožena stranka ni sledila, zaradi česar je tožeča stranka prosila za izvedbo videokonferenčne obravnave, ki jo predvideva drugi odstavek 154. člena, pa tožena stranka tudi temu predlogu ni sledila in razloga svoje odločitve, v obrazložitvi izpodbijane odločbe, tudi ni argumentirano pojasnila. Po mnenju sodišča je namreč tožeča stranka upravičenost nemožnosti pristopa na obravnavo zaradi zdravstvenih razlogov izkazala, čemur pa tožena stranka ni sledila in navedenega tudi ni obrazložila in konkretizirala v predmetnem postopku. Sodišče pa se strinja tudi z navedbo tožeče stranke, da gre v predmetni zadevi za tako zapleteno zadevo, da ne glede na dejstvo, da pooblaščenec tožeče stranke izhaja iz odvetniške pisarne, kjer je zaposlenih več odvetnikov, ustrezno zastopanje v takšni zadevi s strani drugega odvetnika najverjetneje ne bi bilo izvedljivo. Prav tako pa tožena stranka tudi ni pojasnila, zakaj ni sledila predlogu za izvedbo videokonferenčne obravnave, še posebej iz razloga, ker so na dan, ko bi naj bila obravnava izvedena, resnično veljali omejitveni ukrepi zaradi Odloka Vlade RS z dne 29. 3. 2021 o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-COV2, ki je začasno ustavil življenje in zbiranje, in sicer za obdobje od 1. 4. do 11. 4. 2021 in tudi preprečil omejitve prehajanja med statističnimi regijami in občinami, prav tako pa so bile v navedenem času preklicane tudi vse ne nujne obravnave na sodiščih, kot pravilno navaja tožeča stranka.⁵ Ker torej tožena stranka v izpodbijani odločbi tudi ni pojasnila zakaj oziroma iz kakšnih razlogov tudi ni izvedla videokonferenčne obravnave, se po mnenju sodišča tožeča stranka tudi ni mogla izjasniti in ustrezno braniti oziroma vložiti ustreznega pravnega sredstva, zaradi česar je tudi iz tega razloga kršena njena pravica do izjave, saj je ustna obravnava dejanje postopka, na katerem se pretrese in doseže tisto, kar je predmet ugotovitvenega postopka, cilj ustne obravnave pa je razjasnitev merodajnih dejstev v zadevi in uresničitev pravice do obrambe stranke, zato pomeni koncentracijo (posebnega ugotovitvenega postopka v enem samem dejanju postopka.⁶ Z izvedbo ustne obravnave se namreč najučinkoviteje uresničujeta dve temeljni načeli upravnega postopka, in sicer načelo materialne resnice (8. člen ZUP) in načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP), ki je izraz pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Ne glede na dejstvo, da gre v predmetnem postopku za udeležbo zgolj ene stranke, ima tožeča stranka tudi po presoji sodišča, kot stranka inšpekcijska postopka, pravico do neposrednega ustnega in javnega obravnavanja na ustni obravnavi, kjer se zbere procesno gradivo, ki je podlaga za odločitev, kar omogoča takojšnje in sprotno seznanjanje stranke z rezultati ugotovitvenega postopka. Res je, da v neobligatornih, torej fakultativnih ustnih obravnavah uradna oseba na predlog stranke ni vezana (kar pa mora ustrezno obrazložiti v odločbi), vendar je v predmetni zadevi tožena stranka odločila in razpisala glavno obravnavo, saj je očitno ocenila, da gre za zapletenejšo zadevo, čemur pritrjuje tudi sodišče in tudi po mnenju sodišča bi le neposredno zaslišanje pred organom in v posledici kontradiktornosti postopka omogočila tožeči stranki, da se neposredno seznani z ugotovitvami tožene stranke in tudi takoj nanje odgovori ter se tako torej v posledici že na obravnavi izjavi o vseh pravno pomembnih vidikih zadeve, tako dejanskih kot tudi pravnih, istočasno pa lahko tudi neposredno predlaga dokaze in aktivno sodeluje pri njihovi izvedbi.

34Po mnenju sodišča iz obrazložitve izpodbijane odločbe zaradi zgoraj navedenega manjkajo razlogi organa, zakaj razlogi na strani pooblaščenca tožeče stranke niso utemeljeni, torej zakaj odsotnost iz razloga zdravstvene narave, na strani pooblaščenca tožeče stranke zaradi okužbe s Covidom-19 v njegovi družini, niso utemeljeni, prav tako pa tudi ni obrazloženo, zakaj tožena stranka ni sledila predlogu tožeče stranke po izvedbi videokonferenčne obravnave in še posebej ni jasno obrazloženo zakaj je v času, ko so veljali posebni omejitveni ukrepi in preklic vseh nenujnih zadev, tožena stranka očitno štela predmetno zadevo za tako nujno, da jo je izvedla brez strank. Po mnenju sodišča je ravno v tovrstnih postopkih v času trajanja ukrepov epidemije Covid-19 dobrodošla videokonferenčna obravnava, ki sicer ima tudi nekatere pomanjkljivosti, vendar pa stranki zagotavlja neposredno prisostvovanje izvedbi glavne obravnave in dokazov, kar je bil tudi namen uvedbe novele ZUP-C in dopolnjenega 154. člena ZUP. Videokonferenčno obravnavo se kot dobra alternativa ustni obravnavi lahko pokaže zlasti v izjemnih okoliščinah, kot je npr.: epidemija nalezljive bolezni, kar je v danem primeru bilo še posebej podano, pri kateri je potrebno nujno sprejeti začasne ukrepe za obvladovanje širjenja bolezni. V takšnih okoliščinah namreč izvajanje ustnih obravnav ni zaželjeno oziroma celo prepovedano (razen v nujnih primerih, ko bi lahko prišlo do nepopravljivih posledic za javni interes), saj omogoča širjenje okužb med udeleženci, pri čemer ni na strani tožene stranke, da se glede na veljaven Odlok sama odloča, da bo kljub zaustavitvi splošnega življenja, obravnavo izvedla, ker bo zagotovila za to vse potrebne ukrepe za preprečevanje širitve okužb s Covid-19. Če namreč obstajajo tehnične možnosti organa in udeležencev, bi lahko organ, vsaj v času trajanja začasnih ukrepov, v soglasju z udeleženci, razmislil o možnosti izvedbe videokonferenčne obravnave, za katero se smiselno uporabljajo pravila, ki veljajo za ustno obravnavo⁷ oziroma svoje nestrinjanje s predlogom stranke argumentirano pojasnil v odločbi.

35Sodišče pripominja, da je namen načela zaslišanja stranke obramba stranke, namen načela materialne resnice pa ugotovitev pravih dejstev za odločitev, ne glede na vir ali dokazna sredstva. Zato je kljub gotovo preverjenim okoliščinam treba stranki dati možnost obrambe, če se njene navedbe ne ujemajo z ugotovitvami organa, kar se v predmetnem primeru niso, saj funkcija načela zaslišanja strank ni v iskanju resnice, ampak v varstvu pravnega položaja oblasti podrejene stranke, tako prek njenih izjav ali možnosti, da jih da po zastopniku.⁸ Bistveno za pravico biti slišan je poleg omogočanja strankam, da se izjavijo, dvosmernost komunikacije ali dialog (kontradiktornost), in sicer na način, da pristojni organ dejansko posluša in meritorno obravnava povedano ter svoje stališče obrazloži v aktu odločitve. Organ se je dolžan z navedbami stranke seznaniti in jih ob kumulativnih pogojih dopustnosti in bistvenosti obravnavati, se do njih opredeliti ter jih ob odločitvi obrazložiti in to ne samo navidezno ali pavšalno s praznim odgovorom. Načelo zaslišanja stranke namreč daje stranki tri temeljne pravice: pravico izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah, ki vplivajo na njen pravni položaj, pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka in dokaznega postopka ter izpodbijati ugotovitve in navedbe organa ter drugih udeležencev v postopku oziroma v posledici odločitve organa s pravnimi sredstvi v upravnem postopku in pred sodiščem. Bistvo tega ni samo v navzočnosti stranke na ustni obravnavi pač pa predvsem v možnosti, da poda izjavo o vseh dejstvih in okoliščinah pomembnih za odločitev, kakor tudi, da uveljavlja svoje pravice oziroma brani svoje koristi, ter da se seznani s celotnim potekom rezultatov ugotovitvenega in dokaznega postopka, pri čemer načelo zaslišanja stranke ne pomeni njene dolžnosti, temveč njeno pravico in obveznost organa, da stranki da možnost izjaviti se o dejstvih, ki bodo vplivala na odločitev o njenem pravnem položaju. Del tega je tudi aktivna dolžnost organa stranki pomagati pri uveljavljanju njenih pravic.⁹

36Zaradi kršitve pravice biti slišan je moč upravno odločbo oziroma sklep izpodbijati v upravnem sporu, v katerem se 27. člen ZUS-1 neposredno nanaša tudi na bistvene postopkovne napake po 237. členu ZUP, kar je tožeča stranka tudi storila. Bistvene kršitve pravil postopka so lahko razlog za ugoditev tožbi in pravu izpodbijanega upravnega akta oziroma izdaje ugotovitvene sodbe po 64. in 64. a členu ZUS-1.¹⁰ V primeru kršitve načela zaslišanja stranke namreč gre za poseg v enako varstvo pravic in kršitev po 22. členu Ustave, zaradi česar je pritrditi tožeči stranki, da je šlo v navedenem primeru za takšno kršitev.

37Sodišče tako ugotavlja, da so bile tožeči stranki kršene pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in sicer tako glede dejstva, da ni bila izvedena glavna obravnava, saj iz navedenega člena izhaja pravica stranke do izjavljanja v postopku, kakor tudi glede dejstva, da ni bila izpodbijana odločba v tem delu ustrezno obrazložena. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno pa lahko poda samo v kolikor je akt v nekem upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj bi bila v nasprotnem kršena pravica do ustrezno vloženega pravnega sredstva, ko jg zagotavlja 25. člen Ustave RS.

38Iz obrazložitve upravnega akta morajo biti namreč konkretizirane okoliščine podlaga za odločitev v takšni meri, da jih nasprotna stranka lahko preveri oziroma, da se do njih opredeli. Tako bi po mnenju sodišča tožena stranka v izpodbijani odločbi morala vsaj navesti kakšni so bili razlogi, da kljub zdravstvenim omejitvam in odreditvi karantene, pooblaščencu tožeče stranke navedeno ni bil ustrezen razlog za preložitev glavne obravnave oziroma kakšen je bil razlog, da tožena stranka ni izvedla videokonferenčne obravnave, ki jo je tožeča stranka prav tako v posledici predlagala oziroma kakšni so bili razlogi na strani tožene stranke, da je pri glavni obravnavi za dan 6. 4. 2021 vztrajala kljub temu, da so v navedenem času veljali omejitveni ukrepi iz zgoraj navedenega Odloka Vlade RS o zaustavitvi vsega javnega življenja v RS od 1. 4. 2021 do 11. 4. 2021. Tako bi v konkretnem primeru v izpodbijani odločbi morale biti jasno navedene kakšne so tiste pravno relevantne konkretizirane okoliščine, zaradi katerih tožena stranka ni izvedla glavne obravnave, zaradi česar tožeča stranka v tej zvezi ni mogla vložiti ustreznega pravnega sredstva. Ker tožena stranka svojih razlogov za izvedbo obravnave ni pojasnila, navedena obrazložitev izpodbijane odločbe ne zadosti standardu obrazloženosti upravne odločbe in je tako sodišče predmetno odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki, ki bo morala v ponovljenem postopku upoštevati navedbe sodišča vsaj glede dolžnosti ustrezne obrazložitve odločbe oziroma izvesti že razpisano glavno obravnavo.

39Ker predmetna odločba ni bila ustrezno obrazložena, je bila v postopku storjena bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, saj se odločbe ne da preizkusiti. Po ZUS-1 (tretji odstavek 27. člena) je bistveno kršitev določb postopka vselej podana v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopke izdaje upravnega akta. Glede na navedeno je sodišče, na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo, pri čemer se zaradi odprave odločbe zaradi napak v postopku do drugih tožbenih navedb in ustreznosti ter izdane izpodbijane odločbe ni opredelilo.

40Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave (sojenje na seji) na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je že na podlagi tožbe in izpodbijanega akta očitno, da je treba tožbi ugoditi, stranke pa izvedbe glavne obravnave niso zahtevale.

Ad II

41O stroških je sodišče odločalo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožeči stranki stroške odmerilo nagrado v znesku 285,00 EUR v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu povečano za 22 % DDV, ker je tožničin pooblaščenec odvetnik in tako tudi zavezanec za DDV.

Ad III

42Tožeča stranka je po predložitvi tožbe predlagala tudi izdajo začasne odredbe. Začasna odredba je v ZUS-1 posebej urejena v 32. členu in predstavlja institut, ki tožeči stranki omogoča, da ob določenih izpolnjenih pogojih, pred izdajo pravnomočne sodne odločbe, doseže odložitev izvršitve izpodbijanega akta (odložitvena začasna odredba) oziroma, da doseže drugačno začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje (ureditvena začasna odredba).

43Že iz gramatikalne razlage citirane določbe izhaja, da gre za začasen ukrep sodišča, ki je vezan na tek upravnega spora, torej je časovno omejen in traja najdlje do pravnomočne odločitve sodišča o sami tožbi. Ta začasni ukrep je omejen tudi glede upravnih učinkov, saj se ne morejo raztezati preko meja postopka upravnega spora, ki se zaključi s pravnomočno odločitvijo sodišča. Učinkovito sodno varstvo tožnika se ob koncu postopka zagotavlja s sodbo sodišča, s katero se odloči v zadevi, zato s pravnomočnostjo preneha tudi pravni interes za izdajo začasne odredbe (glej sklep Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 1/2018 z dne 12. 1. 2018, 12. in 13. točka obrazložitve).

44Ker zoper predmetno sodbo sodišča v skladu z določbo prvega odstavka 73. člena ZUS-1 ni pritožbe, navedeno pomeni, da je le-ta z dnem izdaje postala pravnomočna. S tem pa je, glede na zgoraj navedeno odpadel tožnikov interes za izdajo začasne odredbe, zaradi česar je sodišče predlog za izdajo začasne odredbe zavrglo.

¹ Univerzalna storitev je trajno, redno in nemoteno izvajanje ene ali več s tem zakonom določenih poštnih storitev s predpisano kakovostjo na celotnem ozemlju Republike Slovenije ali na njenem delu po cenah, dostopnih za vse uporabnike poštnih storitev. - 3. člen ZPSto-2.
² Komentar ZUP k 9. členu, UL RS, 1. knjiga, Ljubljana 2020, str. 126.
³ Republika Slovenija v javnem interesu zagotavlja vsem uporabnikom poštnih storitev na njenem celotnem ozemlju pod enakimi pogoji trajno, redno in nemoteno izvajanje univerzalne storitve, ki se sme prekiniti le zaradi višje sile ali v razmerah nevarnih za dostavljalca. - 5. člen ZPSto-2
⁴ Enako izhaja iz sodbe VSRS X Ips 1/2020 z dne 2. 9. 2020, točka 8 obrazložitve.
⁵ Vrhovno sodišče je dne 29. 3. 2021 z odredbo o dopolnitvi odredbe o posebnih ukrepih iz 83.a člena Zakona o sodiščih zaradi razglašene epidemije nalezljive bolezni Covid-19 na območju Republike Slovenije naroke v zadevah, ki v skladu s tretjim odstavkom 83. člena Zakona o sodiščih niso nujne, razpisane med 1. in 9. aprilom 2021 preklicalo (Ur.l. RS št. 47, 29.3.2021).
⁶ Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, 2. knjiga, str. 166.
⁷ Enako Komentar k ZUP, UR RS, 2. knjiga, Ljubljana 2020, str. 172
⁸ Komentar ZUP, UL RS, 1. knjiga, Ljubljana 2020, k členu 9, str. 129.
⁹ Komentar ZUP, UL RS, 1. knjiga, Ljubljana 2020, str. 135 -137.
¹⁰ Komentar ZUP, UL RS, 1. knjiga, Ljubljana 2020, k členu 9, str. 140