UPRS sodba I U 634/2010

Tožbi se ugodi, obvestilo župana Mestne občine Ljubljana št. ... z dne 3. 5. 2010 se razveljavi in se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

Z izpodbijanim aktom tožena stranka ugotavlja, da pobuda tožnika volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma (v nadaljevanju pobuda) o predlogu Obvezne razlage Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja v mestnem središču (Uradni list SRS št. 13/88 in Uradni list RS št. 21/90 in nadaljnji, v nadaljevanju Obvezna razlaga) ni oblikovana v skladu s 1. odstavkom 71. člena Statuta Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS št. 66/07 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju statut) in je v nasprotju z 68. členom statuta, 46. členom Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, v nadaljevanju ZLS) ter 16. c členom Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZRLI). V obrazložitvi obvestila tožena stranka navaja, da ZLS v 46., statut pa v 68. členu določata, da lahko občani odločajo na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov, v konkretnem primeru splošnih aktov Mestne občine Ljubljana. Po navedenih predpisih je lahko predmet referendumske presoje le splošni akt, kot je na primer odlok oziroma njegova posamezna določba. Obvezna razlaga sama zase pa ni splošni akt, temveč ugotavlja le pravi smisel določbe, na katero se nanaša. Zaradi navedenega pobuda ni oblikovana v skladu z 71. členom statuta ter 46. členom ZLS, ker predmet pobude ni splošni akt MOL. Referendumsko vprašanje, ki se glasi „Ali ste za to, da se ne potrdi predlog Obvezne razlage Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja v mestnem središču“, ni postavljeno v skladu s 16. c členom ZRLI, ki se smiselno uporablja tudi za referendume v občinah in določa, kako mora biti oblikovano referendumsko vprašanje. To namreč ne bi smelo biti postavljeno z negativnim predznakom. Prav tako obrazložitev pobude ni v skladu s 1. odstavkom 71. člena statuta, ker se obrazložitev ne nanaša na referendumsko vprašanje in na predmet referendumskega odločanja. Predmet pobude je namreč obvezna razlaga, ki pojasnjuje, kako je razumeti 1. alinejo 1. odstavka 33. člena v zvezi s 40. členom odloka. Obrazložitev pa vsebuje razloge za nestrinjanje z gradnjo podzemnih garaž, dozidav objektov itd. Četrti odstavek 71. člena statuta določa, da če župan meni, da pobuda z zahtevo ni oblikovana v skladu s 1. odstavkom 71. člena ali je v nasprotju z zakonom in statutom, o tem v osmih dneh po prejemu pobude obvesti pobudnika in ga pozove, da ugotovljeno neskladnost odpravi v osmih dneh. Ker je predmet referendumskega odločanja lahko le splošni akt in ne obvezna razlaga, neskladnosti te pobude ni mogoče odpraviti v smislu 71. člena statuta. Glede na navedeno ni mogoče pozvati tožnika na odpravo neskladnosti v roku osmih dni.

Tožnik v tožbi povzema vsebino izpodbijanega akta. Navaja, da je bistvo splošnih aktov v tem, da gre za predpise obveznega značaja, ki jih sprejemajo državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil. Status splošnega akta imajo poleg zakonov tudi splošni podzakonski akti, kot so na primer obvezna navodila. V konkretnem primeru gre za akt, ki ga sprejme tožena stranka, ob tem pa gre, kot že samo ime pove, za Obvezno razlago Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja v mestnem središču. Obvezna razlaga je v bistvu obvezno navodilo, kateremu ni mogoče odreči statusa splošnega akta tožene stranke. Kot taka je obvezna razlaga lahko predmet referendumskega odločanja. 16. c člen ZRLI sicer primeroma določa, kako naj bi bilo postavljeno referendumsko vprašanje, z ničemer pa ne določa, da pobudnik ne bi smel postaviti vprašanja z negativnim predznakom. Prav tako se ni mogoče strinjati z očitkom, da obrazložitev referendumskega vprašanja ni ustrezna, ker naj se ne bi nanašala na samo vprašanje. Tudi če bi navedena ugotovitev bila točna, to ne bi bilo v nasprotju s 1. odstavkom 71. člena statuta. Navedena določba namreč nalaga pobudniku, da mora zahteva za razpis referenduma vsebovati že oblikovano zahtevo za razpis referenduma, pri čemer mora vsebovati jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, in obrazložitev. Konkretna zahteva vsebuje oboje: jasno izraženo vprašanje, kot tudi obrazložitev. Kolikor pa se obrazložitev toženi stranki ne zdi ustrezna, pa to ne pomeni kršitve določb 1. odstavka 71. člena statuta tožene stranke. Tudi kolikor bi držali očitki o napačno postavljenem vprašanju in neustrezni obrazložitvi, bi morala tožena stranka tožnika najprej pozvati na odpravo ugotovljenih neskladnosti. Statut v 4. odstavku 71. člena določa, da če župan meni, da pobuda z zahtevo ni oblikovana v skladu s 1. odstavkom istega člena ali je v nasprotju z zakonom ali statutom, o tem v osmih dneh obvesti pobudnika in ga pozove, da ugotovljeno neskladnost odpravi v osmih dneh. Šele ko pobudnik pomanjkljivosti po pozivu ne odpravi, se šteje, da pobuda ni bila vložena. Tožnik predlaga, naj sodišče tožbi ugodi ter skladno z določbo 3. odstavka 47. člena ZLS izpodbijani akt razveljavi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da obvezne razlage ne predstavljajo obveznih navodil, ampak v nomotehničnem smislu predstavljajo besedilo, ki med več možnimi razlagami določi tisto razlago, ki izraža voljo normodajalca in tako določi obvezno razlago pravne odločbe. Sama po sebi ni splošni akt, temveč le ugotavlja pravni smisel določbe, na katero se nanaša in je ne glede na njen kasnejši sprejem, del splošnega akta od njegove uveljavitve. Tako stališče je večkrat zavzelo tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije (npr. odločitev št. U-I-361/96). Prvi odstavek 68. člena statuta določa, da občani lahko odločajo na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov MOL, ki jih sprejema mestni svet, razen o proračunu in zaključnem računu proračuna ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo davki in druge dajatve. 71. člen statuta v 1. odstavku določa, da mora pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma o splošnem aktu MOL ali njegovih posameznih določbah vsebovati že oblikovano zahtevo za razpis referenduma. Predmet referenduma je lahko le splošni akt, to je odlok, ne pa obvezna razlaga določb tega odloka. Te neskladnosti pobude ni mogoče odpraviti v smislu 71. člena statuta. 16. c člen ZLRI jasno in nedvoumno postavi pravilo, kako naj se glasi referendumsko vprašanje in ga še tako specificira, da referendumski pobudnik nima nobene možnosti izbirati poljubne oblike, saj mora v že navedeno vprašanje, ki se glasi „Ali ste za to, da se uveljavi zakon..., ki ga je sprejel državni zbor na seji dne...?“ ni dvoma, da bi moral referendumski pobudnik postaviti vprašanje v smislu „Ali ste za to, da se uveljavi...“. Kakršnokoli drugačno tolmačenje je napačno in prav tako stališče, da omenjeni člen le primeroma navaja, kako naj se postavi referendumsko vprašanje. Navedena določba je jasna in eksplicitno določa način postavitve referendumskega vprašanja in pobudniku ne dopušča svobode pri oblikovanju. Res je, da pobuda vsebuje tudi tekst, ki nosi naslov obrazložitev, v katerem je podrobno navedeno nestrinjanje pobudnikov s posegi v mestnem središču. Navedeni tekst pa ne ustreza referendumskemu vprašanju, ki se nanaša izključno na 1. alinejo 33. člena v zvezi s 40. členom odloka, saj se obvezna razlaga nanaša na to, da je za potrebe varovanja naravne in kulturne dediščine dovoljen umik prizidave Mahrove hiše v notranjost območja, omejenega s črto, označeno kot „gradbene linije in odmiki“, pobudnikova obrazložitev pa se nanaša na nestrinjanje s podzemnimi garažami pod območjem tržnice. Tožena stranka še navaja, da je res treba pobudnika pozvati na odpravo neskaldnosti, vendar bi to prišlo v poštev le, če bi bila obvezna razlaga splošni akt. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožba je utemeljena.

V tem upravnem sporu je med strankama sporno vprašanje, ali je obvezna razlaga predpisa lahko predmet referendumskega odločanja. Sodišče meni, da je tudi obvezna razlaga lahko predmet referendumskega odločanja, saj je obvezna razlaga predpisa za naslovnike pravne norme obvezna, torej zavezujoča. Ima enak učinek kot sam predpis. Obvezna razlaga se objavi v Uradnem listu RS in jo morajo upoštevati vsi, ki se nanje nanaša. Tudi iz spornega predloga obvezne razlage je razvidno, da se bo objavila v Uradnem listu Republike Slovenije. Obvezna razlaga občinskega odloka je prav tako obvezna za naslovnike pravne norme, kot tudi obvezna razlaga zakona, ki jo sprejme državni zbor. Iz navedenega razloga ima obvezna razlaga značaj predpisa in je njegov del ter je zaradi tega lahko predmet referendumskega odločanja. Odločitev ustavnega sodišča U-I-361/96, na katero se sklicuje tožena stranka, se nanaša na to, da obvezna razlaga zakona ne more biti predmet presoje ustavnosti. To pa še ne pomeni, da ne more biti predmet referendumskega odločanja, saj gre za dve različni stvari. Ustavno sodišče je v tem sklepu celo zavzelo stališče, da je obvezna razlaga del zakona od njegove uveljavitve. Iz takega stališča pa izhaja, da je tudi v obravnavnem primeru razlaga odloka del odloka, če pa je to del odloka, potem je lahko predmet referenduma. Izhajajoč iz zgoraj navedenega stališča torej v obravnavni zadevi sploh ne gre za pomanjkljivost, saj je predmet referenduma lahko obvezna razlaga odloka.

Pač pa sodišče pritrjuje toženi stranki, da bi moralo biti referendumsko vprašanje postavljeno v trdilni obliki, saj 16. c člen ZRLI določno navaja, kako naj se glasi referendumsko vprašanje: „Ali ste za to, da se uveljavi zakon... (navesti naslov zakona), ki ga je sprejel državni zbor na seji dne...?“. Zaradi take določnosti stavka ne more biti dvoma, da mora biti vprašanje postavljeno v trdilni obliki, vendar je to taka pomanjkljivost, ki jo lahko tožeča stranka popravi ob pozivu na odpravo neskladnosti. Razen tega se sodišče tudi strinja s stališčem tožene stranke, da se mora obrazložitev nanašati na referendumsko vprašanje, torej da morata biti referendumsko vprašanje in obrazložitev skladna. Čeprav 1. odstavek 71. člena statuta tega res izrecno ne določa, pa je samo po sebi razumljivo, da mora obrazložitev pojasnjevati vprašanje, saj je prav v tem smisel obrazložitve. Vendar gre tudi v tem primeru za tehnično pomanjkljivost, ki jo lahko tožeča stranka popravi ob pozivu na odpravo neskladnosti. Tožena stranka bo torej morala v ponovljenem postopku skladno s 4. odstavkom 71. člena statuta pozvati tožečo stranko na odpravo neskladnosti s konkretnimi napotki, kako naj odpravi neskladnost med vprašanjem in obrazložitvijo, pozvati jo bo morala k temu, da mora biti vprašanje postavljeno v trdilni obliki in šele potem bo lahko odločala o pobudi. Ker v obravnavni zadevi tožena stranka ni ravnala v skladu z določbami postopka, kot jih določa 4. odstavek 71. člena statuta, postopek pred izdajo izpodbijanega akta ni bil pravilen, zaradi česar je sodišče iz razlogov po 3. točki 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS št. 105/06, dalje ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijani akt razveljavilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje.