VSRS Sodba VIII Ips 34/2020

I. Revizija se zavrne.

II. Tožnik krije sam svoje stroške revizijskega postopka.

1Sodišče prve stopnje je s sklepom zavrglo tožbo v delu tožbenega zahtevka za ugotovitev delne nezakonitosti odločb tožene stranke z dne 18. 4. 2017, 19. 6. 2017 in 19. 6. 2017 v zvezi z odločbo 20. 9. 2017 in da se te v izpodbijanem delu spremenijo. Zaradi delnega umika tožbe v zvezi z izplačilom 775,00 EUR dodatkov za julij 2016 je postopek ustavilo. S sodbo je tožniku prisodilo zneske iz naslova dodatka za nevarnost na območju delovanja, dodatka za nevarne naloge in dodatka za posebne pogoje bivanja in delovanja v času od 17. 6. 2016 do 30. 9. 2017, v višini kot izhaja iz sodbe, zavrnilo pa je njegov tožbeni zahtevek za izplačilo premalo izplačanih zneskov nadomestila za prehrano v višini 4.360,07 EUR.

2Sodišče druge stopnje je pritožbi tožene stranke ugodilo in ugodilni del sodbe ter odločitev o stroških spremenilo tako, da je tožbeni zahtevek zavrnilo.

3Zoper pravnomočno sodbo sodišča druge stopnje je tožnik vložil predlog za dopustitev revizije, ki mu je Vrhovno sodišče RS s sklepom VIII DoR 6/2020 z dne 25. 2. 2020 ugodilo in revizijo dopustilo glede vprašanja, ali je sodišče druge stopnje pravilno uporabilo materialno pravo, ko je glede na določbe Uredbe o plačah in drugih prejemkih pripadnikov Slovenske vojske pri izvajanju obveznosti, prevzetih v mednarodnih organizacijah oziroma z mednarodnimi pogodbami¹ (v nadaljnjem besedilu Uredba) zavrnilo tožbeni zahtevek za dodatek za nevarnost na območju delovanja, dodatek za nevarne naloge in dodatek za posebne pogoje bivanja in delovanja.

4Zoper pravnomočno sodbo sodišča druge stopnje je tožnik vložil revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Navaja, da so v Makedoniji ves čas od njegove napotitve v letu 2016 obstajale take dejanske okoliščine, na podlagi katerih bi moral biti upravičen do dodatka za nevarnost na območju delovanja po kriterijih iz 1. točke prvega odstavka 8. člena Uredbe. Upravičenost do dodatka bi v skladu z Uredbo moral določiti minister za obrambo na predlog Generalštaba Slovenske vojske, praviloma vsake tri mesece, vendar naj bi v danem primeru minister svojo dolžnostno ravnanje opustil, ker šest let ni opravil ocene razmer. Tožnik naj bi v postopku dokazal, da so obstajali pogoji za priznanje dodatka za nevarnost na območju delovanja, zato naj bi mu sodišče druge stopnje zmotno odreklo pravico do plačila, ki mu pripada po dejanskem delu. Zmotno naj bi presodilo, da ni pomembno, kakšne so bile dejanske okoliščine opravljenega dela, pač pa, da dodatka za nevarnost na območju delovanja ni določil pristojni minister, s čimer naj bi negiralo načelo plačila po dejanskem delu. V letu 2018 je minister za obrambo priznal dodatek za nevarnost na tem območju, kar kaže na to, da bi ta moral biti priznan že v letu 2016, ko so bile razmere bistveno slabše. Zaradi pasivnosti izvršilne veje oblasti in delodajalca naj bi tožnik trpel posledice prikrajšanja pri plači, ki mu po zakonu pripada. Sodišče druge stopnje naj bi zmotno presodilo, da je presoja okoliščin in določitev dodatkov v pristojnosti ministrstva in ne sodišča, kar naj bi bilo v nasprotju z dosedanjo sodno prakso in temeljnimi načeli delovnega prava. Iz enakih materialnopravno zmotnih razlogov, kot jih tožnik navaja v zvezi z zavrnitvijo njegovega zahtevka za izplačilo dodatka za nevarnost na območju delovanja, naj bi sodišče druge stopnje zavrnilo tudi plačilo dodatka za nevarne naloge in dodatka za posebne pogoje bivanja in delovanja.

5Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

6Revizijsko sodišče na podlagi 371. člena Zakona o pravdnem postopku² (v nadaljevanju ZPP) preizkusi izpodbijano sodbo v tistem delu in glede tistih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena.

7Revizija ni utemeljena.

8Iz dejanskih ugotovitev sodišč druge in prve stopnje izhaja, da je bil tožnik po ukazu z dne 16. 6. 2016 napoten na opravljanje nalog na formacijsko dolžnost „višji častnik v pripadniki SV na mirovnih operacijah in misijah v Makedonijo“, v uradniškem nazivu polkovnik. Tožena stranka v prvih odločbah tožniku ni priznala nobenega od vtoževanih dodatkov, z odločbami z dne 19. 6. 2017 (odločbi št. 1005-48/2017-693 in 1005-48/2017-697) in 15. 9. 2017 pa mu je od navedenih dodatkov priznala le dodatek za nevarne naloge v višini 500,00 EUR.

9Pravno podlago v tem sporu predstavljajo Zakon o obrambi³ (v nadaljevanju ZObr), Zakon o sistemu plač v javnem sektorju⁴ (v nadaljevanju ZSPJS) in Uredba.

10ZObr v prvem odstavku 98c. člena določa, da pripadniku, ki v miru opravlja vojaško službo oziroma službo izven države pri izvrševanju obveznosti, sprejetih v mednarodnih organizacijah oziroma z mednarodnimi pogodbami, pripada plača z dodatki po osnovah in merilih, ki jih predpiše vlada. Po prvem odstavku 3. člena ZSPJS se plače javnih uslužbencev za delo v tujini določijo z uredbo vlade. Iz navedenih zakonskih podlag izhaja, da imajo pripadniki v mednarodnih operacijah in misijah (v nadaljnjem besedilu pripadniki v MOM) na podlagi zakona pravico do plače skupaj z dodatki, njihovo osnovo in pogoje za priznanje pa na podlagi zakonskega pooblastila določi vlada z uredbo. Na podlagi te Uredbe pripadnikom v MOM pripadajo med vojaško službo izven države naslednji dodatki: dodatek za nevarnost na območju delovanja, dodatek za nevarne naloge, dodatek za posebne pogoje bivanja in delovanja in dodatek za poveljevanje.

11V relevantnem obdobju⁵ je Uredba v 1. točki prvega odstavka 8. člena določala, da se na območju delovanja določi dodatek za nevarnost v višini 500 EUR, če prihaja do občasnih kršitev premirja, do občasnih oboroženih spopadov med sprtimi stranmi, do občasnih napadov na pripadnike mednarodnih organizacij, če so prisotna neodkrita eksplozivna sredstva ali pa so prisotne kriminalne, ekstremne ali teroristične skupine. V 2., 3. in 4. točki prvega odstavka navedenega člena so bile določene še druge možne višine tega dodatka (600, 1.000 in 1.200 EUR) ter okoliščine, ki morajo biti podane, da se dodatek v posamezni višini prizna. Na podlagi drugega odstavka 8. člena Uredbe dodatek za nevarnost na območju delovanja določi minister za obrambo praviloma vsake tri mesece na predlog Generalštaba Slovenske vojske glede na oceno razmer na območju, na katerem pripadnik v MOM opravlja naloge.

12Glede dodatka za nevarne naloge je Uredba v relevantnem obdobju v prvi točki prvega odstavka 9. člena določala, da se določi dodatek za nevarne naloge v višini 500 EUR za izvajanje nalog na dolžnostih v mednarodnih poveljstvih, v nacionalnih podpornih elementih in logistične podpore, vojaških opazovalcev brez osebne oborožitve in nalog civilno-vojaškega sodelovanja. V 2., 3. in 4. točki prvega odstavka navedenega člena so bile določene še druge možne višine tega dodatka ter naloge, za katere se dodatek v posamezni višini prizna. Dodatek za izvajanje nevarnih nalog se v skladu z drugim odstavkom 9. člena Uredbe določi na podlagi sprejete odločitve o napotitvi v MOM v skladu z mandatom in načrtom MOM. Iz navedene določbe sicer izrecno ne izhaja, kdo je pristojni subjekt, ki dodatek določi in na kakšen način oziroma s kakšnim aktom to stori, vendar iz 46. člena ZObr izhaja, da tudi ta dodatek (enako kot dodatek za nevarnost na območju delovanja in dodatek za posebne pogoje bivanja in delovanja) določi minister s posebnim aktom. Na podlagi prvega odstavka 46. člena ZObr se namreč vodenje vojske izvaja s predpisi in akti vodenja, kot so smernice, obvezne usmeritve, odredbe, pravila in navodila, te pa izdaja minister. Navedeno izhaja tudi iz tretjega odstavka 9. člena Uredbe, ki sicer ureja spremembo višine dodatka zaradi spremenjenih okoliščin, saj ta izrecno določa, da ga določi minister na predlog Generalštaba Slovenske Vojske.

13Uredba je v relevantnem obdobju glede dodatka za posebne pogoje bivanja in delovanja v prvem odstavku 10. člena predvidevala, da se določi v višini 300,00 EUR, če pripadnik biva ali deluje na območju, kjer so ekstremno visoke ali nizke temperature ali izredno slabe higienske razmere, v drugem odstavku navedenega člena pa, da se dodatek za posebne pogoje v višini 300 EUR določi, če pripadnik biva ali deluje na območju, kjer so prisotne zdravju škodljive in strupene snovi, je visoka onesnaženost okolja, so prisotne radiološke, biološke in kemične snovi ali je prisotna izpostavljenost kužnim nalezljivim boleznim in epidemijam. Na podlagi četrtega odstavka 10. člena Uredbe območja s posebnimi pogoji za bivanje in delovanje pripadnikov v MOM določi minister praviloma na predlog Generalštaba Slovenske vojske.

14Iz citiranih določb izhaja, da dodatek za nevarnost na območju delovanja (8. člen) in dodatek za posebne pogoje bivanja in delovanja (10. člen) določi minister (praviloma) na predlog Generalštaba Slovenske vojske. Tudi dodatek za nevarne naloge (9. člen) se določi z aktom ministra na podlagi sprejete odločitve o napotitvi v MOM v skladu z mandatom in načrtom MOM ali pa na predlog Generalštaba Slovenske vojske glede na spremenjene okoliščine, ki so nastale med izvajanjem MOM. Gre za splošni akt, ki velja za vse pripadnike, ki delujejo ali bodo delovali na določenem območju in ki ga pristojni organ (minister) izda, če in ko ugotovi, da so za posamezno območje podani v Uredbi navedeni pogoji za dodelitev posameznega dodatka.

15Pravna podlaga za določitev dodatkov za nevarnost na območju delovanja in za posebne pogoje bivanja in delovanja torej ni zgolj zakon (ZObr) in na njegovi podlagi izdana Uredba, pač pa tudi akt ministra. Minister je tisti, ki ima skupaj z Generalštabom slovenske vojske celostni pregled nad razmerami v posameznih državah napotitve v posameznih obdobjih, na podlagi česar lahko poda strokovno oceno, ali so pogoji za določitev dodatkov izpolnjeni. V konkretnem primeru je Ministrstvo za obrambo izdalo Odredbo o določitvi dodatkov za nevarnost na območju delovanja, dodatka za nevarne naloge in dodatka za posebne pogoje bivanja in delovanja pripadnikom v MOM z dne 5. 10. 2012 (v nadaljevanju Odredba). V tej Odredbi je za posamezna območja, kot so Izrael/Sirija/Libanon, BIH, Afganistan, Kosovo, Libanon, Makedonija, Srbija določeno, kateri dodatki se priznajo in v kakšni višini, in sicer glede na oblike sodelovanja na MOM (npr. vojaški opazovalci, bojna podpora delovanja,...) in glede na enoto/poveljstvo (npr. KFOR, EUFOR,...). S to Odredbo, ki v skladu s 46. členom ZObr predstavlja akt vodenja v Slovenski vojski, za Makedonijo oziroma enoto NLO Skopje ni bil določen noben dodatek. To pomeni, da je minister za obrambo skupaj z Generalštabom Slovenske vojske ocenil, da takratne razmere v Makedoniji, tudi v primerjavi z razmerami v drugih državah napotitve (npr. Kosovo ali Afganistan), niso bile takšne, da bi upravičevale določitev kakršnegakoli dodatka. Okoliščina, da je bil v letu 2017 za naprej tudi za misijo v Makedoniji (takrat se je tožniku, ki je bil do takrat edini pripadnik slovenske vojske na tej misiji pridružil še en pripadnik) določen dodatek za nevarne naloge v višini 500 EUR, ne pomeni, da je tožnik s tem avtomatsko upravičen do tega dodatka tudi za nazaj, češ, da se okoliščine v navedenem letu niso razlikovale od tistih pred tem, ko ta dodatek za misijo ni bil priznan. Bistveno je, da je šele nova Odredba dala podlago za izplačilo tega dodatka.

16Pri tem je treba opozoriti, da sistem dodatkov iz Uredbe, kljub očitno drugačnemu ravnanju ali pričakovanju strank v tem postopku,⁶ ni namenjen „popravljanju“ domnevno neustreznih plač pripadnikov na misiji, temveč gre za dodatek, ki pripada pripadnikom tistih enot oziroma poveljstev, za katera je predvideno, da bodo delovali v okoliščinah in pogojih, ki takšne dodatke omogočajo. Pri tem morajo biti ti dodatki določeni na način, ki ga predvideva Uredba, to je z aktom ministra ob sodelovanju Generalštaba slovenske vojske. Navedeno pomeni, da je pripadnik lahko upravičen le do takšnih dodatkov za nevarne naloge, nevarnost na področju delovanja in posebne pogoje bivanja in delovanja, kot so za konkretno misijo določeni v Odredbi ministra.⁷

17Celoten sistem dodatkov za nevarnost na območju delovanja, za nevarne naloge in za posebne pogoje bivanja in delovanja je takšen, da se konkretno višino teh dodatkov za posamezno obliko sodelovanja na MOM oziroma za enoto ali poveljstvo določi z Odredbo, torej z aktom ministra, pri čemer je nabor možnih višin dodatkov določen z Uredbo. V tem okviru je minister tisti, ki v sodelovanju z Generalštabom Slovenske vojske oceni, katere okoliščine in pogoji po posameznih postavkah iz Uredbe so značilni (tipični) za posamezno obliko sodelovanja na MOM oziroma za posamezno enoto ali poveljstvo in na tej podlagi določi višino teh dodatkov. Akt na podlagi katerega je posameznemu pripadniku z odločbo o plači in drugih prejemkih določi višina spornih dodatkov, je tako Odredba. Posameznik je lahko upravičen do dodatkov le v takšni višini, kot je za posamezno obliko sodelovanja na MOM oziroma za posamezno enoto ali poveljstvo določena z Odredbo ministra. Tako je npr. z isto Odredbo, s katero je bilo določeno, da za NLO Skopje in NATO MLO Beograd ne pripadajo nobeni dodatki, določeno, da na misiji na Kosovem dodatek za nevarne naloge znaša 750,00 EUR za nekatere oblike sodelovanja na MOM (posadka HEL, HUMINT, SIGINT.LMT. NOC, VP, ki izvaja varovalno zaščito ter za manevrske enote MOTČ), za vse ostale oblike sodelovanja in enote oziroma poveljstva na tej misiji pa 500,00 EUR. Ob takšni ureditvi pripadnik, ki je na misiji sodeloval v enotah oziroma oblikah sodelovanja na MOM, za katere je z Odredbo predviden dodatek za nevarne naloge v višini 500,00 EUR, ne more zahtevati, da se mu določi dodatek v višini 750,00 EUR, češ, da je tudi on opravil kakšno nalogo, ki je navedena v 2. točki prvega odstavka 9. člena člena Uredbe.

18Odgovor na zastavljeno vprašanje se tako glasi, da je sodišče druge stopnje pravilno uporabilo materialno pravo, ko je zavrnilo tožbeni zahtevek za prisojo dodatka za nevarnost na območju delovanja, dodatka za nevarne naloge in dodatka za posebne pogoje bivanja in delovanja.

19Tožnik z revizijo ni uspel, zato v skladu z načelom odgovornosti za uspeh, kot ga določa 154. člen ZPP, sam krije svoje stroške revizijskega postopka.

20Glede na navedeno in v skladu s 378. členom ZPP je revizijsko sodišče revizijo zavrnilo kot neutemeljeno.

¹ Ur. l. RS, št. 67/08 in nadaljnji.
² Ur. l. RS, št. 26/99 in nadaljnji.
³ Ur. l. RS, št. 82/94 in nadaljnji.
⁴ Ur. l. RS, št. 56/02 in nadaljnji.
⁵ Trenutno veljavno besedilo Uredbe je vsebinsko enako, spremenila se je le nominalna višina dodatkov.
⁶ Tožnik je navajal, da naj bi bil dodatek za nevarnost določen šele po tem, ko je bilo potrebno zagotoviti ustrezno plačilo za na novo zaposlenega pomočnika. Zahtevek pa je utemeljeval tudi s tem, da je bila njegova plača na misiji (3.169,28 EUR neto) nižja od plače višjega vodnika na misiji na Kosovu. Po številnih tožnikovih opozorilih na neustrezno plačilo mu je tožena stranka za čas od 13. 6. 2017 priznala dodatek v višini 500,00 EUR z utemeljitvijo, da je njegova dolžnost primerljiva z dolžnostmi v mednarodnih poveljstvih, za katere je tak dodatek izrecno predviden v prvi alineji 1. točke prvega odstavka 9. člena Uredbe.
⁷ Primerjaj sodbo in sklep VS RS VIII Ips 5/2021 z dne 16. 3. 2021.