VSRS Sklep I Up 206/2021

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, v kateri so tožniki zahtevali, naj sodišče ugotovi, da je zahteva toženke po nošenju maske ves čas zadrževanja v šoli in pri pouku oziroma popolna prepoved prisostvovanja pri pouku brez maske nezakonita ter krši in nedopustno posega v njihove ustavne pravice iz 2., 14., 18., 22., 34., 35., 56. in 57. člena Ustave, ter da naj jim toženka omogoči izvajanje izobraževalnega programa brez nošenja mask. Zaradi zavrženja tožbe je sodišče zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, v kateri je bila predlagana naložitev toženki, da tožnikom dopusti obiskovanje šole in omogoči izvajanje izobraževalnega programa brez nošenja maske.

2V obrazložitvi sklepa je sodišče prve stopnje navedlo, da toženka pri odločanju o pravicah in dolžnostih učenca nastopa v vlogi nosilke javnih pooblastil in bi zato morala po presoji sodišča skladno z desetim odstavkom 56. člena Zakona o poklicnem in strokovnem izobraževanju (ZPSI-1) o prepovedi prisotnosti tožnikov pri pouku izdati konkretni, posamični akt v pisni obliki, česar pa ni storila. Tožniki imajo tako zagotovljeno sodno varstvo zaradi molka toženke v pritožbenem postopku oziroma v upravnem sporu, kar pa izključuje tožbo po 4. členu ZUS-1.

3Tožniki (v nadaljevanju pritožniki) so zoper navedeni sklep vložili pritožbo, v kateri navajajo, da je stališče sodišča, da imajo na voljo drugo učinkovito sodno varstvo napačno in neutemeljeno, ker s tožbo ne zahtevajo izdaje odločbe o prepovedi prisotnosti pri pouku, pač pa od sodišča zahtevajo, naj ugotovi, da je zahteva toženke po nošenju maske v času zadrževanja v šoli in pri pouku nezakonita in nedopustno posega v njihove ustavne pravice. Toženka namreč tožnikom ni izrekla prepovedi obiskovanja pouka, ampak jim je zapovedala nošenje mask. Popolno prenehanje izvajanja izobraževalnega programa s strani toženke pa je zgolj posledica nezakonite in neustavne zahteve toženke po nošenju mask. Navajajo, da tudi če bi toženka odločbo o prepovedi prisotnosti pri pouku izdala, bi sodišče tak ukrep lahko zgolj odpravilo, ne bi pa moglo ugotoviti, da je zahteva toženke po nošenju maske ves čas zadrževanja v šoli in pri pouku nezakonita in neustavna, tožnikom pa tudi z izdajo take odločbe toženke še vedno ne bi bilo omogočeno šolanje brez mask. O očitnih kršitvah ustavnih pravic tožnikov lahko sodišče odloči le na podlagi tožbe po 4. členu ZUS-1. Nasprotujejo pa tudi ugotovitvam sodišča, da jim je sodno varstvo omogočeno po določbah ZPSI-1 in navajajo, da zoper izdane vzgojne ukrepe ter odločitve ravnatelja in komisije ZPSI-1 navedeni zakon ne predvideva nobenega sodnega varstva, saj je po določbah ZPSI-1 upravni spor mogoč le zoper zahtevo za varstvo pravic v zvezi s pridobitvijo oziroma izgubo statusa zoper odločitev sveta šole. Zato določbe o možnosti sodnega varstva zaradi molka organa ne pridejo v poštev. Predlagajo, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da ugodi njihovemu zahtevku, podrejeno, naj sklep v izpodbijanem delu razveljavi in vrne v nov postopek. Zahtevajo povračilo stroškov pritožbenega postopka.

4Toženka je vložila odgovor na pritožbo, v katerem predlaga, naj Vrhovno sodišče odloči v skladu s predpisi in svojimi pristojnostmi. Zahteva tudi povračilo stroškov pritožbenega postopka.

5Pritožba ni utemeljena.

6Po presoji Vrhovnega sodišča, je odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe (in tudi o zavrženju predloga za izdajo začasne odredbe) sicer pravilna, vendar iz drugih razlogov in na drugi materialnopravni podlagi, kar bo pojasnjeno v nadaljevanju.

7V obravnavanem primeru so pritožniki s tožbo, vloženo po 4. členu ZUS-1, zahtevali ugotovitev, da je toženka s svojim dejanjem, tj. z zahtevo po nošenju maske ves čas zadrževanja v šoli in pri pouku ter prepovedjo prisostvovanja pouku brez maske, posegla v njihove ustavne pravice. V predmetnem sporu se torej želi presojo zakonitosti teh dveh dejanj toženke, s katerima naj bi ta posegla v ustavne pravice pritožnikov.

8Kot je Vrhovno sodišče že večkrat poudarilo,¹ morajo biti tudi za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji. Postopek se lahko začne le na podlagi tožbe, vložene skladno z zakonom, s katero oseba uveljavlja sodno varstvo svojih ustavnih pravic zaradi nezakonitega dejanja in v zvezi s tem postavi ustrezen tožbeni zahtevek. Da je tako tožbo mogoče obravnavati, pa morajo biti izpolnjene vse splošne zakonske procesne predpostavke (36. člen ZUS-1), kar pomeni, da mora biti tožba pravočasna, dovoljena, vložena po upravičeni osebi, itd. Poleg splošnih procesnih predpostavk pa je pri presoji dovoljenosti take tožbe treba upoštevati tudi posebne procesne predpostavke (36. člen v povezavi s 4. členom ZUS-1). Tožba je namreč dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi poseglo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, izvedeno s strani organa države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilca javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil. Ker pa je sodno varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu subsidiarno, je za dovoljenost tožbe treba tudi presoditi, ali ima glede na okoliščine in značilnosti v tožbi zatrjevane kršitve ustavnih pravic tožnik na voljo drugo učinkovito sodno varstvo. Če navedene procesne predpostavke niso izpolnjene, je tožbo treba zavreči.

9Po presoji Vrhovnega sodišča toženka v konkretnem primeru z zahtevo po nošenju maske ves čas zadrževanja v šoli (torej tudi pri pouku) ni delovala oblastveno. Njeno dejanje ne ustreza značilnostim oblastvenega delovanja niti z vidika opredelitve njenih nalog po ZPSI-1, ki so podrejene ciljem izobraževanja,² niti z vidika ravnanja v konkretnem primeru. Njeno izražanje zahteve po nošenju mask je sicer res posledica v Odloku o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2 (Ur. l. RS, št. 147/21, 149/21, 152/21 in 155/21; v nadaljevanju Odlok) določene zapovedi, ki pa po učinkih ne presega narave opozorila oziroma obvestila o tem, kaj 11. člena Odloka zahteva od njih. Nenazadnje tudi pritožniki sami ugotavljajo, da že Odlok onemogoča obiskovanje šole brez mask, v tožbi pa tudi ne trdijo, da bi šola zaradi kršitve te obveznosti proti njim uporabila kakršnekoli vzgojne ukrepe. Pritožniki torej le opisujejo, kaj vse se lahko zgodi, zatrjujejo grozečo nevarnost (grožnja z inšpekcijo in disciplinskim postopkom, fizično onemogočen prihod v šolo), ne pa njene uresničitve. Predmet presoje zakonitosti po 4. členu ZUS-1 pa so lahko samo izvršena dejanja, to je storitve ali opustitve, s katerimi so organi posegli ali še posegajo (v primeru trajajočih dejanj) v človekove pravice in temeljne svoboščine. Tožbe po 4. členu ZUS-1 tako ni mogoče vložiti zoper hipotetične, še neizvršene primere nezakonitih dejanj oblastnih organov.³ Ob tem Vrhovno sodišče še dodaja, da je varstvo zoper nezakonite in neustavne podzakonske predpise, ki učinkujejo neposredno in posegajo v pravne interese ali pravni položaj posameznika ali pravne osebe, zagotovljen v postopku pred Ustavnim sodiščem (prvi in tretji odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču).

10V zvezi s presojo zahtevka v delu, v katerem pritožniki uveljavljajo prepoved prisostvovanja pri pouku brez maske, pa je prvostopenjsko sodišče napačno presodilo, da pritožniki s tem delom tožbenega zahtevka uveljavljajo sodno varstvo zoper vzgojni ukrep prepovedi prisotnosti pri pouku, za katerega naj ne bi bila izdana odločba, saj pritožniki v tožbi tega ne trdijo, v pritožbi pa celo izrecno zatrjujejo, da jim tak ukrep s strani šole ni bil izrečen. Iz navedb v tožbi je mogoče razbrati, da pritožniki zatrjujejo kršitev pravice do prisostvovanja pri pouku, ki jim jo daje 46.a člen ZPSI-1. Za uveljavljanje te pravice pa imajo na voljo pravna sredstva po 78. členu ZPSI-1. Ta namreč v prvem odstavku določa, da lahko dijak, v primeru, če meni, da so mu v šoli kršene njegove pravice pri izobraževanju, pisno zahteva, da pristojni organ šole kršitev odpravi oziroma izpolni svoje obveznosti. Pristojni organ o zahtevi izda pisni sklep, ki vsebuje vse sestavine upravne odločbe (šesti odstavek 83. člena ZPSI-1). Neutemeljene so tako pritožbene navedbe, da se postopek varstva pravic dijaka skladno z drugim odstavkom 78. člena ZPSI-1 zaključi s posredovanjem pristojne inšpekcije.

11Šola sicer ni organ oblasti, niti nosilka javnih pooblastil. Izvaja pa javno službo vzgoje in izobraževanja in mora dijakom zagotavljati pravico prisostvovanja pri pouku. Odločanje o varstvu pravic dijakov tako ne predstavlja upravne zadeve po 2. členu Zakona o splošnem upravnem sporu (v nadaljevanju ZUP), ampak javnopravno stvar, za izdajo katere se na podlagi 4. člena ZUP upravni postopek uporablja smiselno. Zato tudi sklep, izdan na podlagi 83. člena ZPSI-1, predstavlja akt, ki se lahko izpodbijajo v upravnem sporu na podlagi drugega odstavka 2. člena ZUS-1.

12Glede na navedeno, bodo torej pritožniki po izčrpanju predhodnih pravnih sredstev, ki jih imajo na podlagi 78. člena ZPSI-1, lahko uveljavljali svoje pravice v upravnem sporu na podlagi 2. člena ZUS-1. Sodno varstvo iz 2. člena ZUS-1 predstavlja "drugo sodno varstvo" iz 4. člena tega zakona,⁴ zato predpostavke za odločanje sodišča v subsidiarnem upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 niso izpolnjene in tožba na tej podlagi po presoji Vrhovnega sodišča ni dovoljena.

13Po navedenem in ker ostale navedbe za odločitev o zavrženju tožbe niso pomembne, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

14Odločitev o stroških pritožbenega postopka, ki so jih priglasili pritožniki, temelji na prvem odstavku 165. člena in na prvem odstavku 154. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

15Odločitev o stroških toženke pa temelji na prvem odstavku 155. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Vrhovno sodišče toženki ni priznalo stroška odgovora na pritožbo, saj s svojimi navedbami, o tem, na kakšen način se sedaj izvaja pouk za pritožnike, ni z ničemer pripomogla k rešitvi zadeve. Navedeni strošek je bil zato nepotreben.

¹ Sodba in sklep Vrhovnega sodišča I Up 161/2016 z dne 19. 10. 2016 in sklep Vrhovnega sodišča I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017.
² Določeni so v 2. členu ZPSI-1.
³ Sklepi Vrhovnega sodišča I Up 15/2018 z dne 21. 3. 2018, I Up 184/2020 z dne 21. 4. 2021, I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021.
⁴ Sklepi Vrhovnega sodišča I Up 11/2016 z dne 27. 1. 2016, I Up 95/2021 z dne 19. 5. 2021.