UPRS Sodba IV U 172/2018-11

Tožba se zavrne.

1Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Celje (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) je z odločbo, št. 06122-3674/2014-12 z dne 29. 6. 2018, tožnikom izrekel inšpekcijski ukrep zaradi gradnje, rekonstrukcije stanovanjskega objekta št. ..., na zemljišču s parc. št. 1, k. o. ..., nadzidave podstrešja stanovanjske hiše v višini okoli 0,80 m (štirih vrst opečnih zidakov) po celotni dolžini stanovanjskega objekta. S 1. točko izreka jim je naložil takojšnjo ustavitev navedene gradnje, z 2. točko izreka odstranitev rekonstruiranih delov objekta do 1. 7. 2019 ter vzpostavitev stanovanjskega objekta v skladu z določili odločbe, št. 351-184/98-12 z dne 14. 4. 1999, oziroma v stanje pred gradnjo, sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarnih obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka). V 4. točki izreka so bile izrečene prepovedi vpisa in spremembe vpisov v zemljiški knjigi, izvedbe komunalnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture, njegove uporabe, prometa z njim in sklepanje drugih pravnih poslov, v 5. točki izreka je bilo določeno, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve, v 6. točki izreka pa, da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom.

2Iz obrazložitve predmetne odločbe izhaja, da je bilo pri inšpekcijskem pregledu dne 2. 12. 2014 ugotovljeno, da se na navedenem zemljišču izvaja rekonstrukcija objekta. Upravna enota Mozirje je tožnikom 14. 4. 1999 izdala odločbo, s katero se dovoljujejo priglašena prenovljena dela, ki so v tej odločbi navedena pod točko 2, a nadzidave podstrešja stanovanjske hiše v višini okoli 0,80 m ni med njimi. Na osnovi inšpekcijskega pregleda ter zaslišanja in pregleda dokumentacije je bilo ugotovljeno, da sporna nadzidava podstrešja stanovanjske hiše ni dovoljena. Z gradbeni deli, nadzidavo podstrešja stanovanjske hiše, izvedenimi v letu 1999, so se spremenili konstrukcijski elementi objekta, zgrajeni sta steni podstrešja v dolžini okoli 11,50 m, z njima pa se je posledično spremenil naklon strešin ali višina slemena. Ugotovljeno je bilo tudi, da gradbeno dovoljenje, ki bi dovoljevalo rekonstrukcijo predmetnega objekta, ni bilo izdano. Na tej podlagi je gradbena inšpektorica ugotovila, da je bila s pričetkom rekonstrukcije tega objekta kršena določba prvega odstavka 3. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanj ZGO-1), pri čemer je navedena pravna podlaga opredelitve nelegalne gradnje, ki je v 12.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Iz navedenih razlogov je bilo odločeno, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

3Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju tožena stranka) kot drugostopenjski upravni organ je v I. točki izreka drugostopenjske odločbe pritožbo tožnikov zavrnilo, v II. točki pa ugotovilo, da stroškov pritožbenega postopka ni bilo. Tožena stranka pojasnjuje, da so tožniki nesporno izvedli predmetno nadzidavo po pridobitvi odločbe Upravne enote Mozirje z dne 14. 4. 1999, vendar s to odločbo le-ta ni bila dovoljena. Za takšno nadzidavo, ki predstavlja rekonstrukcijo objekta, bi bilo treba pridobiti gradbeno dovoljenje, kar ni bilo storjeno, zato gre za nelegalno gradnjo. Inšpekcijski ukrepi v primeru nelegalne gradnje so predpisani v 152. členu ZGO-1, zato prvostopenjski upravni organ tožnikom ni mogel izreči drugačnih ukrepov. Tožena stranka se je opredelila tudi do preostalih pritožbenih navedb, ki jih je obrazloženo zavrnila.

4Tožniki se s takšno odločitvijo ne strinjajo in zoper izpodbijano odločbo vlagajo tožbo, ker se ne strinjajo z izpodbijano odločbo in tudi ne z odločbo drugostopenjskega organa. Tožniki se najprej v izogib ponavljanju sklicujejo na svoja izvajanja iz njihove pritožbe z dne 17. 7. 2018, ki jo dopolnjujejo z navedbami, navedenimi v nadaljevanju tožbe.

5Po tožbenih navedbah je sporna adaptacija predvidena v območju, ki se prostorsko ureja z Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za prostorsko celoto Občine Ljubno (v nadaljevanju Odlok), v skladu s katerim stanovanjski objekt tožnikov leži na območju stavbnih zemljišč na območjih razpršene gradnje. Niti posebna komisija referata za okolje in prostor Upravne enote Mozirje niti kasneje Upravna enota Mozirje tožnikov nista opozorili na posamična pravno relevantna dejstva v zvezi s posamičnim posegom, torej nameravano rekonstrukcijo njihovega ostrešja, kar bi morali storiti v skladu s 4. členom Odloka. Nobeden od navedenih ni pregledal podatkov o komunalni infrastrukturi ob tem objektu, saj bi v nasprotnem primeru moral zaznati, da je že pred samo nameravano rekonstrukcijo dohodno podstenje s stopniščem h glavnemu vhodu v navedeno nepremičnino ležalo na parc. št. 2, k. o. ..., ki je javno dobro oziroma občinska cesta. To dejstvo bi moralo biti ustrezno poočitano in pogojevano investitorjem v dovoljenju za izvedbo priglašenih del.

6Tožniki nadalje navajajo, da so Občini Ljubno v zameno za del zemljišča, ki je javno dobro – občinska cesta in na katerega deloma sega njihov nadstrešek, ponudili ustrezni del svojega zemljišča, na kar pa navedena občina ni želela pristati.

7Glede očitkov iz izpodbijane odločbe, ki se nanašajo na slemensko višino objekta in naklon strehe, se tožniki v tožbi sklicujejo na 16. člen citiranega Odloka, ki glede višinskega gabarita določa, da zajema klet, pritličje in izkoriščeno podstrešje ter da je te višinske gabarite v ureditvenih območjih obvezno prilagoditi sosednjim objektom. Iz nobene od citiranih odločb ne izhaja, da naj bi tožniki pri tej adaptaciji presegli višinske gabarite v primerjavi s sosednjimi objekti, sicer pa je višinski gabarit tožnikov celo nižji od sosednjega objekta. Nadzidava njihovega objekta za spornih 80 cm pa je bila potrebna zato, da so v podstrešnem delu, ki je tudi bivalni, pridobili minimalne bivalne površine. To dejstvo bi moral nujno upoštevati tudi izdajatelj odločbe glede pogojev za priglašena prenovitvena dela, kajti podstrešni prostori morajo imeti normalno bivalno površino. Tudi glede naklona strehe se tožniki sklicujejo na določilo istega člena Odloka, ki dovoljuje izgradnjo simetrične dvokapnice v naklonu od 35 do 45 stopinj, tožniki pa so tak naklon pri adaptaciji spoštovali.

8Tožniki še navajajo, da odstranitev rekonstruiranih delov objekta oziroma vzpostavitev v prejšnje sanje, samega zemljiškoknjižnega stanja ne bi spremenila. Takšna zaveza je tudi nesorazmerna oziroma v nasprotju z določili ZIZ, v kolikor bi eventuelno že prišlo do upravne izvršbe. Tožniki še pripominjajo, da bodo po pridobitvi ustrezne dokumentacije sprožili posebni postopek za legalizacijo objekta, s čimer smiselno izkazujejo verjetnost, da bo nastalo stanje sanirano na drug način.

9Tožniki sodišču predlagajo, da odpravi odločbo o dovolitvi priglasitve del in odločbo, s katero je tožena stranka odločila o pritožbi zoper odločbo o izreku inšpekcijskega ukrepa.

10Tožena stranka je sodišču poslala upravni spis. Odgovora na tožbo ni podala.

11Tožba ni utemeljena.

12Sodišče uvodoma ugotavlja, da tožniki v tožbenem zahtevku sicer predlagajo odpravo odločbe Upravne enote Mozirje o dovolitvi priglasitve del z dne 14. 4. 1999 in odpravo odločbe tožene stranke z dne 5. 9. 2018, vendar sodišče ocenjuje, da tožniki glede na vsebino tožbenih navedb izpodbijajo odločbo prvostopenjskega upravnega organa, s katero je bil tožnikom izrečen predmetni inšpekcijski ukrep. Tako je predmet sodne presoje v tem upravnem sporu odločba prvostopenjskega upravnega organa, s katero je bila tožnikom kot inšpekcijskim zavezancem naložena izvedba ukrepov zaradi nadzidave podstrešja stanovanjske hiše. Bistveno vprašanje v tem upravnem sporu se nanaša na presojo okoliščine, ali so tožniki pri nadzidavi podstrešja stanovanjske hiše na navedenem zemljišču gradili nelegalno in so jim bili za to zakonito izrečeni ukrepi iz 152. člena ZGO-1 (ustavitev gradnje, odstranitev rekonstruiranih delov objekta, vzpostavitev prejšnjega stanja). Tožena stranka v izpodbijani odločbi ugotavlja, da predstavlja rekonstruirani objekt nelegalno gradnjo po 12.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1, zaradi česar je na podlagi 152. člena ZGO-1 utemeljen izrek predmetnega inšpekcijskega ukrepa. Tožniki takšni ugotovitvi prvostopenjskega upravnega organa tožbeno nasprotujejo.

13Pogoje za graditev objektov je predpisoval v času gradnje veljavni zakon, t. j. Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO), ki je v v 33. členu določal, da se lahko začne objekt graditi na podlagi gradbenega dovoljenja ali enotnega dovoljenja za gradnjo. V prvem odstavku 3. člena ZGO je bila opredeljena gradnja kot gradnja novih objektov ali rekonstrukcija objektov. V skladu s 50. členom v času gradnje veljavnega Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN) je moral investitor za gradnjo objektov in druge posege v prostor pridobiti lokacijsko dovoljenje oziroma odločbo o dovolitvi priglašenih del po določbah 62. člena tega zakona, če je šlo za dela in objekte iz 51. člena ZUN, za katera lokacijsko dovoljenje ni bilo potrebno in je v tem primeru zadoščala priglasitev nameravanih del.

14Sodišče kot nesporna ugotavlja naslednja, v nadaljevanju navedena dejstva. Inšpekcijski zavezanci so leta 1999 na zemljišču, parc. št. 1, k. o. ..., zgradili nadzidavo podstrešja stanovanjske hiše (objekta št. ...) v višini okoli 0,80 m oziroma štirih vrst opečnih zidakov, in to po celotni dolžini stanovanjskega objekta. Pred gradnjo te nadzidave so investitorji pridobili odločbo Upravne enote Mozirje, št. 351-184/98-12 z dne 14. 4. 1999, s katero je bila tožnikom kot investitorjem dovoljena izvedba priglašenih prenovljenih del z opredeljenim obsegom, ki ne vključuje sporne nadzidave. Za navedeno gradnjo ni bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje. Navedena dejstva izhajajo iz listin v spisu in ugotovitev v inšpekcijskem postopku, tožniki pa teh dejstev niso prerekali oziroma so jih celo sami zatrjevali tekom inšpekcijskega postopka.

15Po presoji sodišča je ugotovitev prvostopenjskega upravnega organa, da bi bila za predmetno gradnjo potrebna pridobitev gradbenega dovoljenja, pravilna. Prvostopenjski upravni organ je namreč pravilno ugotovil, da predstavljajo opravljena dela nadzidave podstrešja stanovanjske hiše, v višini okoli 0,80 m in dolžini okoli 11,50 m z zgrajenima stenama podstrešja, spremembo konstrukcijskih elementov objekta. V skladu s prvim odstavkom 6. člena ZGO je rekonstrukcija objektov po tem zakonu izvedba tistih del, s katerimi se spreminjajo konstrukcijski elementi, ali izvajajo druga dela, ki lahko vplivajo na varnost objekta ali ki lahko vplivajo na okolje ter izvedbo del, s katerimi se menjajo pogoji, ob katerih je na podlagi gradbenega dovoljenja zgrajen objekt, ki se rekonstruira (tožena stranka se sicer sklicuje na določila 7.2 točko 2. člena ZGO-1, ki kot rekonstrukcijo določa smiselno podobne posege v konstrukcijske elemente, kot je to ugotovil prvostopenjski upravni organ v izpodbijani odločbi). Tožniki tem ugotovitvam tožbeno ne oporekajo.

16Ker so tožniki sporno nadzidavo podstrešja stanovanjske hiše izvedli izven obsega, ki jim je bil dovoljen z odločbo o dovolitvi priglašenih del z dne 14. 4. 1999, za predmetno gradnjo pa niso pridobili gradbenega dovoljenja, kot to pravilno ugotavlja prvostopenjski upravni organ v izpodbijani odločbi, gre za nelegalno gradnjo po 12.1 točki 2. člena ZGO-1, ki se uporablja glede na to, da se je inšpekcijski postopek začel v času veljavnosti tega zakona (leta 2014). V skladu z navedenim določilom ZGO-1 pomeni nelegalna gradnja, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točka 2. člena ZGO-1). Pristojna inšpektorica je zato zakonito odredila v izreku izpodbijane odločbe navedene ukrepe, pri čemer je pravilno uporabila relevantna določila takrat veljavnega ZGO-1. Skladno z 152. členom ZGO-1 namreč inšpektor odredi, da se v primeru nelegalne gradnje gradnja takoj ustavi in se zgrajeni objekt v določenem roku na stroške zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt.

17Iz navedenih razlogov sodišče zavrača tožbene ugovore, da so tožniki pri predmetni rekonstrukciji nadstrešja stanovanjske hiše glede slemenske višine objekta in naklona njegove strehe ravnali v skladu s 16. členom Odloka (t. j. Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za prostorsko celoto Občine Ljubno) ter glede razloga za nadzidavo objekta za spornih 80 cm, ki je po stališču tožnikov v tem, da se v podstrešnem bivalnem delu objekta pridobi minimalna bivalna površina. Takšne tožbene navedbe ne vplivajo na pravilno ugotovitev inšpekcijskega organa, da za predmetno rekonstrukcijo ni bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje, zaradi česar gre za nelegalno gradnjo. Navedeni zaključek ni odvisen od siceršnje uskladitve stanja gradnje s pogoji gradenj v občinskih prostorskih aktih, ker v primeru takšne razlage pogojevanje gradnje s predhodno pridobitvijo gradbenega dovoljenja ne bi bilo potrebno. Zaradi teh nesporno ugotovljenih dejstev sodišče kot nerelevantne zavrača tudi tožbene ugovore, ki se nanašajo na tožbeno zatrjevano dolžnost Upravne enote Mozirje, da bi morala tožnike opozoriti na posamično pravno relevantna dejstva v zvezi s spornim posegom, v zvezi s čimer se tožniki sklicujejo na 4. člen Odloka, pa tudi navedbe glede občinske ceste in pogojevanja tega v dovoljenju za izvedbo priglašenih del. Sodišče pa kot nerelevantne za presojo o zakonitosti in pravilnosti izrečenega inšpekcijskega ukrepa zavrača tožbene navedbe glede prizadevanja tožnikov za zamenjavo zemljišč, spremembe zemljiškoknjižnega stanja, do katere ne bi prišlo z odstranitvijo rekonstruiranih delov objekta, nesorazmernosti zaveze v primeru upravne izvršbe in najavljene sprožitve postopka za legalizacijo objekta.

18V zvezi s tožbenimi navedbami, v okviru katerih se tožniki sklicujejo na njihove navedbe v pritožbi, podani zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa v upravnem postopku, sodišče poudarja, da je tožba v upravnem sporu samostojno pravno sredstvo. Tožnik mora zato razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu. Tako stališče je sodišče med drugim zavzelo že v več predhodnih zadevah (kot npr. I U 1056/2017, I U 688/2012, I U 36/2011, U 2358/2008). Navedeno izhaja iz prvega odstavka 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, saj preizkuša dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb. Po drugem odstavku 37. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti pazi le na ničnost upravnega akta. Ker mora tožnik v tožbi jasno navesti argumente, s katerimi utemeljuje vloženo tožbo, se sodišče v predmetnem upravnem sporu ni opredelilo do navedb, ki so jih tožniki uveljavljali v pritožbi zoper odločbo prvostopenjskega upravnega organa, ampak zgolj do navedb, ki so jih tožniki uveljavljali v tožbi.

19Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, sodišče pa v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Iz vseh navedenih razlogov je sodišče tožbo, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, kot neutemeljeno zavrnilo.

20Sodišče je v zadevi odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, ki določa, da lahko sodišče odloči brez glavne obravnave, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno. V konkretnem primeru je sodišče ugotovilo, da dejansko stanje med strankama ni sporno, sporna je le pravna presoja pravilne uporabe materialnega prava in s tem povezane pravilnosti ravnanja tožene stranke. Poleg tega glavne obravnave tudi ni predlagala nobena od strank v postopku.